学前教育财政投入法律制度建设刍议

1、我国学前教育财政投入法律制度建设刍议邬平川注释：(安徽大学法学院 安徽 合肥 )摘要：学前教育的发展与学前教育的投入密切相关。长期以来，我国学前教育没有被纳入国民教育体系，政府责任缺失，学前教育财政投入不到位，导致学前投入严重不足。构建学前教育的公共财政投入机制，切实保障学前教育的财政投入，学前教育立法无疑是最好的选择。在学前教育立法中强化政府责任，明确学前教育财政投入的主体地位，是保障学前教育健康有序发展的必然选择。关键词：学前教育经费 公共财政投入 预算监督 法律保障学前教育是现代国民教育体系的有机组成部分，长期以来没有得到应有的重视，其中最主要的问题是政府责任不到位，没有纳入公共财政的范

2、畴，导致投入严重不足。当前我国正在大力转变政府职能，强化政府提供公共产品和服务的职能，并正在构建和完善公共财政体系。同时，随着我国经济实力的增强和人民生活水平的提供，学前教育的需求日益旺盛，供求矛盾日渐突出。加大学前教育的财政投入，促进学前教育快速、健康发展，成为当前我国所面临的突出问题。而要解决这一问题，首先必须完善相关法律制度体系，明确政府职责，调整财政支出结构。因此，分析当前我国学前教育财政投入面临的主要问题和成因，探索立法的具体内容，具有重要的现实意义。一、我国学前教育财政投入存在的主要问题国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）（以下简称“纲要”）指出，要建立政府投入、

3、社会举办者投入、家庭合理负担的学前教育经费投入机制，实现基本普及学前教育的教育发展战略目标和战略任务；2010年11月国务院关于当前发展学前教育的若干意见（以下简称若干意见），明确“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。此后，不少地方相应地制定了学前教育有关政策法规，明确了财政投入中学前教育所占的比例以及政府的责任，学前教育经费财政投入有了政策保障，学前教育财政投入在公共财政中所占份额也有所增加。但社会反映强烈的“入园贵”、“入园难”问题仍然没有得到有效解决。受历史、文化与社会等因素影响，学前教育没有得到政府和社会应有的重视，学前教育在不同地区、城乡之间

4、和不同体制幼儿园之间存在发展不平衡现象，政府在学前教育中的职能没有发挥，学前教育资源分布不均衡，学前教育经费财政投入不足、分配不均、管理不善、缺乏监督等现象依然存在。1.财政投入不到位，导致学前教育经费投入总额不足学前教育总经费占教育总经费的比例和学前教育公共投入占GDP的比例是衡量学前教育投入总量的两个重要指标，在这两项指标上，我国的水平都明显偏低。根据全国教育经费统计年鉴，1998年到2007年，我国学前教育经费占全国教育总经费比例分别为：1.36%，1.36%，1.34%， 1.30%，1.23%，1.20%，1.21%，1.24%，1.27%，1.29%，而OECD国家的平均值是8%，

5、 World Bank, (2011) Early Childhood Development and Education in China: Breaking the Cycle of Poverty andImproving Future Competitiveness. Report No. 53746-CN.巴西为5.1%，泰国为16.4%，墨西哥为8.9%。 储朝晖.财政投入与幼儿教育公平性研究J.天津师范大学学报（社会科学版），2012（1）:57.据统计，我国学前教育公共投入占的比例仅为0.035%，与发达国家的同类投入相差10-60倍；在金砖四国中，与巴西、俄罗斯相差10多倍，

6、仅略高于印度；与亚洲国家和地区相比，也处于落后位置。 储朝晖学前教育发展需运用投入杠杆吸纳多方资源 J中国财政，2011，(20)：49这使得我国学前教育的投入总量严重不足。2010年12月公布的全国教育经费执行情况统计公告显示，全国各级各类学校生均教育事业费分别为：普通小学335792元，普通初中433162元，普通高中375760元，普通高等学校854230元。而我国学前教育的生均教育事业费仅为77351元， 杨海瑶学前教育的公平理念及其实现路径基于学前教育法的思考现代教育管理，2012（3）：40分别只有普通小学、普通初中、普通高中和普通高等学校的23%、18%、21%和9%。2.学前教

7、育财政投入分配不均教育公平是近几年教育问题中被广泛讨论的话题，但焦点主要集中在义务教育和高等教育上，忽略了作为教育公平起点的学前教育公平问题。在我国的学前教育经费投入上，不仅有总量不足的问题，也有经费分配不平衡的问题，严重制约了学前教育的发展。我国学前教育经费财政投入不均首先表现为不同地区财政投入不均。在我国，承担学前教育经费财政投入的主体是地方政府，因此各地经济发达程度对学前教育经费财政投入的影响巨大。2009年中国教育经费统计年鉴相关数据显示，当年学前教育生均预算内经费投入全国平均为10246.18元，而广西壮族自治区仅仅为599.96元，前者是后者的17倍，差异可谓巨大。柏檀，熊筱燕，王

8、水娟.我国学前教育财政投入问题探析J.教育与经济，2012（1）:31.与国家整体情况相比，各地政府学前教育经费在同一省份的不同地区财政投入也不平均。表2为2012年某省公共财政预算中学前教育经费占财政支出的情况，该表显示出该省内学前教育经费投入的鲜明差异。表2.某省学前教育经费投入情况地区 生均预算内财政投入（元）生均预算内教育事业费（元）全省各级各类幼儿园1087.511718.51北部地区432.13829.93南部地区655.38888.58资料来源：某省教育事业发展统计资料从表2可以看出，某省南部地区生均预算内财政收入比北部地区高出近两百元，生均预算内教育事业费则相差不大。 生均预算

9、内教育事业费是财政在学校分配资金时运用的一种方法，是按学生人数乘以生均经费标准来确定的，因此与学生人数相关，与地方政府财政投入无关。此外，我国学前教育财政投入分配不均还表现为城乡之间、不同体制幼儿园之间的差异。由于我国城乡二元结构的经济文化差异，农村幼儿园无论是数量和质量都与城市有较大差距。分税制改革以后，国家财政分配体制也分为中央和地方两级，市县以下政府财政收入降低，特别是农村税费改革使得农村教育经费随之减少，很多区县、乡镇一级政府直接取消了学前教育经费财政投入这一项。而学前教育经费财政投入在不同体制幼儿园之间的差异的形成是有特殊原因的，由于我国学前教育通常被分为公办幼儿园和民办幼儿园，公办

10、幼儿园中还有很多单位附属幼儿园，一般情况下，学前教育经费财政投入分配在公办幼儿园和单位附属幼儿园的份额超过民办幼儿园。学前教育财政投入分配不均，使得有限的财政资金主要投向城市和少数公办幼儿园，而大量农村地区和社会力量举办的幼儿园则缺少财政资金的支持；同时，由于缺少有效监管，学前教育的资金使用效率也不高，难以发挥扶弱助贫、促进公平的作用。二、我国学前教育财政投入问题的主要成因1.政府责任的缺失学前教育经费投入主要包括三个来源：政府投入、社会举办者投入和家庭投入。从目前来说，这三部分经费来源中，政府投入的比例明显低于其他二者。表3为某省2008-2011年学前教育经费来源。 表3 某省2008年-

11、2011年学前教育经费来源结构 年份类别2009年（亿元）2010年（亿元）2011年（亿元）2012年（亿元）国家财政性教育经费359.69448.83646.10811.63社会举办者投入4.836.315.796.05社会捐赠经费12.35其他教育经费（含幼儿教育）10.4511.1717.6010.75资料来源：某省教育事业发展统计资料从上表看出，在某省学前教育经费是没有单列的，而是包含在其他教育经费类别内，而且其占财政性教育经费比例很低，在OECD国家中，这一比例平均值在2007年就高达79.7%，相比之下我国学前教育经费中政府承担的部分过少，导致幼儿家庭承担较

12、多，这也是产生“入园贵”的原因之一。 柏檀，熊筱燕，王水娟.我国学前教育财政投入问题探析J.教育与经济，2012（1）:30.学前教育是公共教育体系的重要组成部分，政府自然应该承担起举办学前教育的责任，政府应该把解决当前“入园贵”、“入园难”的问题作为自己的责任，加大对学前教育的投入。但目前的事实是，虽然国务院颁发的若干意见规定各地政府要将学前教育经费列入财政预算，新增加的教育经费要向学前教育倾斜，但长期的行政管理手段对学前教育并未改变，政府对学前教育的重视程度还停留在以前的行政管理模式中，纲要和若干意见并没有对政府职权和政府责任加以明确，因此，很多地方政府在学前教育经费财政投入中责任缺失。2

13、.学前教育财政投入立法缺失经过多年努力，我国教育法制建设取得了长足进步，已经初步形成了以教育法为核心，以教育专门法和行政法规为骨干,以教育规章和地方性法规、规章为主体的教育法律体系。 教育部研究室. 依法治教全面推动教育的改革和发展 N . 中国教育报, 1999- 12- 06(1)中华人民共和国宪法第19条、第46条对学前教育的发展也做了相关规定 宪法第十九条：“国家发展社会主义的教育事业， 提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”第四十六条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。 国家培养青年、少年、儿童在

14、品德、智力、体质等方面全面发展。”。早在本世纪初，就有学者和专家呼吁学前教育立法，庞丽娟,韦彦学前教育立法 一个重大而现实的课题J学前教育研究, 2001(1)：5-82003年，全国人大教科文卫委就开始了学前教育立法的调研；2006年，全国人大教科文卫委正式将学前教育立法的起草和调研任务委托给教育部；2007年，教育部将学前教育的立法列为今后5年的立法规划；2010年，全国人大教科文卫委建议国务院有关部门启动学前教育立法程序；2011年，教育部将学前教育立法列入年度工作要点。教育部表示学前教育立法将于年内启动 /GB/.html 2013年4月1

15、4日访问但到目前为止，我国尚未制定专门的学前教育法。关于学前教育投入的规定，也只是散见于各类法规和政府规章中。甚至在一些重要的教育法规文献中，对学前教育只有一些原则性的规定。而在国家财政预算中，直到现在都还没有学前教育的单项列支，学前教育经费一直包括在中小学的教育预算中。庞丽娟 夏婧 韩小雨香港学前教育财政投入政策：特点及启示J教育发展研究，2010（11）：37在教育部、国家统计局、财政部每年联合发布的年度全国教育经费执行情况统计公告中，学前教育的投入情况也没有单列。立法缺失导致我国学前教育的投入缺少稳定的法定渠道。三、学前教育财政投入立法的几点建议在综合分析学前教育财政投入问题及其成因的基

16、础上，本文以为，要从根本上解决学前教育投入短缺、结构不合理、资金使用效益不高等问题，必须建立完善的学前教育法律体系。为此，本文提出如下立法建议。1.关于学前教育财政投入立法形式本文认为，在我国宜制定一部学前教育法，在学前教育法中专章规定学前教育经费财政投入与保障，用法律形式将学前教育管理体制和学前教育财政投入固定下来。从目前我国已经出台的学前教育地方法规看，大部分省市在制定学前教育地方法规时均分为多个章节，包含总则、分章节和附则。总则部分大致相同，分章节部分略有差异，有的省市没有包含学前教育经费财政投入与保障章节，如江苏省学前教育条例；有的省市学前教育条例虽然包含了学前教育经费财政投入与保障章

17、节，但没有规定学前教育财政投入比例，如上海市学前教育条例第五章第38条规定，“（学前教育经费的来源构成）本市学前教育事业发展的经费来源主要有政府拨款、社会投资、家长缴费及公益捐赠等方式”、第39条规定，“（政府拨款保障基本的教育需要）区县及乡镇政府在安排每年的财政预算时应设立专项资金用于学前教育事业发展”；有的省市既包含了学前教育财政投入章节也规定了财政投入的比例，如青岛市学前教育条例第六章保障与扶持第38条第三款规定，“区（市）人民政府财政预算内学前教育经费占预算内教育支出的比例应当达到百分之五，不举办高中的区应达到百分之十，并逐步提高”、淮南市学前教育条例第四章经费与保障第18条规定，“财

18、政性学前教育经费在同级财政性教育经费中应当占有合理比例，其中县（区）财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不得低于5%。教育费附加和地方教育附加中用于学前教育的比例不得低于5%”。笔者认为，在学前教育法中设学前教育经费财政投入与保障专章，该部分需要明确学前教育财政投入来源、比例；明确各级政府学前教育财政投入的职责；中央财政要设立专项经费，加大对中西部地区、少数民族地区和边疆地区学前教育发展的支持力度；确立学前教育经费财政投入分配原则；建立弱势群体救助制度；建立学前教育经费财政投入转移支付制度；建立学前教育经费财政投入审计监督制度；细化学前教育经费财政投入过程中各主体法律责任。 2.关于学

19、前教育经费财政投入法律原则 法律原则指在一定法律体系作为法律规则的指导思想、综合性、稳定性的法律原理和准则，其对法律的创设和法律的实施都具有重要的参考意义。 参见张文显.法理学M.北京：高等教育出版社.2011(74).学前教育经费财政投入立法过程无疑也应遵循一定的法律原则，本文提出以下几种：（1）职、责、权相统一原则。学前教育管理涉及很多的权利义务主体，比如各级政府以及各相关部门，具体有教育行政部门、财政部门、民政部门、卫生部门和编制部门，这些部门对学前教育形成多头管理，它们各自的职能、权限和责任必须厘清，防止出现各部门在管理中出现职责定位不清、推卸责任的现象。（2）分级预算原则。若干意见规

20、定“各级政府要将学前教育经费利润财政预算”，这一要求通过法律来保障落实。因此，有必要在学前教育法中明确分级预算原则，要求各级政府在部门预算中确定财政投入学前教育的具体比例，并且单列学前教育经费一项。（3）分级管理原则。学前教育经费财政投入在整个公共财政体制中是以行政管理体制为依托，为此，应该设立分级管理原则。明确中央与地方政府学前教育经费财政投入管理权限。（4）公平分配原则。学前教育作为公共教育体系的一部分，其经费投入和分配必须体现公平原则。若干意见提出“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民

21、族地区发展学前教育。”学前教育法中要制定各级财政应承担的学前教育经费财政投入分配标准，制定听证制度，有效地缩小地区差异、城乡差异和不同体制幼儿园之间的差异。（5）有效监督原则。学前教育在整体教育体系中区别于其他教育最大的特色在于私立幼儿园占很大比例。公办幼儿园、单位附属幼儿园和民办幼儿园共同存在的局面给政府的有效管理带来很大的困扰。相应地，学前教育经费财政投入在不同幼儿园之间合理均衡分配对政府也是一种考验。建立有效监督机制对学前教育经费财政投入的分配、使用进行管理尤为重要，在这个过程中应确立问责制。3.关于学前教育财政投入主体的职权划分 我国学前教育发展现状表明，不管学前教育发展的社会条件和制

22、度条件成不成熟，作为学前教育主体的社会举办者和幼儿家庭，其能力毕竟有限，政府在学前教育发展中必须起主导作用。若干意见指出“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”，但对于如何发挥政府的主导作用并没有进行详细规定。我国学前教育实行“地方负责，分级管理和各有关部门分工负责”的管理体制国务院办公厅.转发教育部等部门关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知Z国办发200313号Discussion on the Construction of the Legal System of Chinese Preschool Education Financial Inv

23、estmentWU Ping-chuan(Anhui University Law School, AnHui Hefei )Abstract:The preschool education is an important part of chinas entire education system,the development of preschool education is dependent on the finance investment.For a long time,the preschool education system has not been incorporate

24、d into the national education system,the finance investment has not a fixed pattern in the process of practical use and management ,the govermment responsibility in the process has been in a loss of status.How to guarantee the finance investment in the preschool education funds be incorporated into

25、the public finance budget,the legislation of preschool education is the best choice.In the preschool education legislation clarify the status of finance investment in preschool eduction funds,to ensure the healthy and orderly development of preschool education.Key words:preschool education funds;pub

26、lic finance investment; budget monitoring;legal protection* 邬平川（1970），男，安徽太湖人，安徽大学法学院2011级经济法博士研究生，主要从事教育财政法学研究。通讯地址：安徽省合肥市绩溪路240号安徽省教育招生考试院，邮政编码：，电话：，邮箱：,QQ:。，我国各级政府在学前教育管理中的权限没有法律依据，这就给政府在学前教育管理中权限随意行使提供了空间。为此，学前教育立法中首当其冲要明确政府职权划分，确立各级政府在学前教育管理中职、责、权、相统一制度。第一，明确和合理界定政府在学前教育投入中的职责。比如制定相关政策、保障学前教育经费财政投入分配公平，促进区域学前教育均衡发展。第二，划分中央政府职权