公共事业管理制度2_1093

1、公共事业管理 2作者：日期：2T1. 简述公共责任、公共事业组织的公共责任。答：一、公共责任1、公共责任：公共管理主体，包括公共管理组织及其公职人员，由于所具有的公权地位和公职身份， 在行使公共权力、 维护公民权利、 增进公共利益的过程中对授权者、法律法规、公众和社会期待等应承担的各种责任。公共责任既包括积极责任，也包括消极责任：公共管理主体不但要积极的回应社会公众的需求， 制定各种公共政策， 公正有效的实现公众需求、维护公民权利、增进公共利益；而且还要在自己未能采取积极措施应对公众需求， 未能保护公民权利和实现公共利益甚至侵犯公民权利、 破坏公共利益时， 要接受相应的监督、 纠正、惩罚、谴责

2、等否定性后果。2、内涵：即公共组织及其成员履行职能与职务所承担的职责与义务。主观责任：公共组织成员对公共目标、公共使命的良知、认同与忠诚。主观责任与那些我们自己认为应当为之负责的事物相关。与客观责任根源于法律、 组织机构、社会对公共管理者的角色期待不同，是根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。客观责任：公共事业组织对工作任务和管理对象所应尽的义务和职责， 表现为承担不当行为的消极后果。 客观责任与从外部强加的可能事物有关； 具体形式有两个方面， 包括对某人或者某集体负责， 也包括对某一任务、 下属员工人事管理和实现某一目标负责，置于组织和政治背景中考察时，则包含三方面的内容：对组织的上级和下

3、属负责；对民选官员负责；对公民负责。3、构成要素：承担公共责任的行为主体；公共责任的内容；公共责任的客体。公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责，负责任意味着具有高度的职责感和义务感行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标； 在行为实施的过程中， 公共责任表现为主动述职或自觉接受监督，受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目；在行为实施之后， 公共责任是一种评判并对不当行为承担责任撤销或纠正错误的行为和决策， 惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者， 并对所造成的损失进行赔偿。4、根据责任的具体表现形式，公共责任的体系具体构成：（

4、1）政治责任：政治责任的本质就在于体现民意和公共利益、公共管理的回应性以及就公共管理活动的效果对公众负责。（2）法律责任：公共管理主体必须具有法治精神，遵守法律规定，履行规定职责，并承担因违法所引起的法律后果（3）管理（行政）责任：公共管理主体日常管理活动中，根据层级关系中的职位职务的要求，切实履行自身的职责，对管理的具体目标和任务负责。（4）道德（伦理）责任：公共管理主体的行为必须适合公众和社会期待的道德标准和规范， 否则要受到相应的谴责和惩罚。 符合社会公德要求， 符合公共管理职业道德要求四者是从不同的维度来看，实际存在交叉，而且地位和重要性也不尽相同。5、公共责任的重要价值（1）民主政治

5、的价值要求满足社会公众的需求。（2）政府治理和政党执政的要求追求合法性的建立。（3）公共管理内在价值的要求4E 的实现（ Economy ， EfficiencyEffectiveness，Equality or Ethics）。，6、监督机制：公共责任监督机制是依法建立的公共责任监督体系构成要素之间的关系及其运转方式。 从行政责任监督的角度看， 监督机制由外部监督和内部监督构成。外部监督：立法监督、司法监督、政党监督、社会监督、舆论监督内部监督：工作检查、绩效考核、审计、审核、受理申诉与控告等。二、公共事业组织的公共责任1、公共事业组织的公共责任是指公共事业组织在解决社会公共事务的过程中，因

6、其实施公共事业管理行为引起的对社会公共利益所负有的责任。公共事业组织承担的公共责任分为积极、消极两个层次：消极的公共责任表现为：不做坏事。 “避免违规，避免不当行为和账目的完善管理”。积极的公共责任表现为： 努力做好事。 “资源的有效利用以实现所追求的目标”。2、在社会主义市场经济条件下，不仅政府应当是“责任政府”，而且公共事业管理组织也应该是 “责任机构” ，这就要求公共事业管理组织及其工作人员在行使公共权力时， 承担相应的责任。 从一般意义上理解 （即责任的后果构成） ，公共事业管理人员可能要承担的责任有政治责任、 法律责任（包括对公共事业管理人员或当事人的各种刑事责任、国家赔偿责任、各种

7、补救责任）、道德责任、行政责任（包括惩罚性责任和补救性责任）。公共事业组织公共责任机制的目标具体包括：（1）保障服务的提供。（2）保护捐助者的利益。（3）保护服务对象的利益。（4）保护公共事业组织工作人员的利益。（5）政府提供资助时保证“资金的价值”。（6）维持公平竞争环境，保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益。3、公共事业组织的责任监督机制主要由行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向监督构成。4、责任追究方式有：行政检查、司法诉讼、舆论批评、民间协商、内部处理等。5、各类公共事业组织的公共责任监督机制的主线是责任的追究和承担方式。公共责任监督

8、机制正式的内部外部行政控制立法 法院非正式的职业规范；主要管理者；利益集团；公民参与；大公共利益；道德众传媒T2. 论述发达国家公共事业监督机制的基本框架。答： 监督机制：以国家监督为主（行政监督结合司法监督），辅之以社会监督和内部监督。一、监督主体即对公共事业组织实施监督和管理的机构。 国际上存在主体多元化 （以美国为代表）和专门机构（一英国为代表）两种模式。多元化模式：美国，税务和司法部门负有监督慈善机构的主要责任。专门机构模式：英国，慈善委员会，其职能如下：制定规则；司法或准司法权力；行政管理和监督。二、监督规则是发达国家政府管理和监督公益机构的主要手段。 主要规制有：注册登记制度；财政

9、优惠；财务规制；投资规制；“不公平竞争”规制。1、注册登记制度注册好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。注册条件（英国）：独立身份和自主运作；由董事会实施管理和控制；董事会成员不得从机构索取报酬。原则：受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活动例外）；从事明显政治活动的机构除外。2、财政优惠财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要措施， 一方面，获得财政优惠必须具备一定条件， 同时也就赋予了相应的义务； 另一方面是， 持续性审核和取消优惠的处罚具有震慑作用，胡萝卜可以转化为大棒。英国免税优惠：豁免直接税（如所得税、公司税、资本收益税），地方税税额自动减免 80%。间接税如增值税的减免仅限于

10、少数小的机构。捐款者法人也可获得不同形式的免税。美国免税优惠： 享受优惠的组织范围广泛； 具有免税地位机构的所有收入都享受免税优惠；捐款者享受的免税优惠大于其他国家。3、财务规制盈余分配约束： 即机构盈利和剩余不能在领导层和管理层分配， 这是机构获得慈善地位的前提条件。美国，捐助者不能从基金会的资产中获取收益。支出比例规定：加拿大，年度财务剩余不得超过总额的 10%，慈善机构的支出额必须达到 90%以上，且必须是慈善项目支出， 即鼓励慈善事业的投入及发展。行政开支比重规制：即用于维持机构运营的费用，包括雇员工资、设备、差旅费等。公共事业组织的开支分为两类：即项目开支和行政开支。4、投资规制政府

11、对公共事业组织的投资活动的约束和限制即为投资规制。第一，投资与贸易的区分。 以获取利润为主要目标的商品购置和转卖是贸易非投资行为， 除非直接用于服务于慈善机构的目标， 贸易行为为法律所禁止， 其利润不得享受免税优惠。第二，董事会负责制。 慈善机构董事会对投资活动负有全面责任， 投资应有健全的投资政策。 这一政策应满足两方面的需求： 投资能获得充分利益， 满足机构正常运营并兼顾未来需要； 投入的资本能够保值， 可能的情况下争取增值。 董事会成员用慈善资金进行投机活动并造成巨大损失的， 个人会被要求承担补偿的责任。第三，专业咨询与投资经理制。 不论投资额大小， 所有慈善机构在投资实施前都要征询适当

12、和公正的投资建议。 建议必须以文字形式提出， 提供咨询者必须具备相应的资格和投资方面的经验。第四，投资的基本原则。 投资应遵循安全和道德投资两个基本原则。 道德投资原则意味着，投资项目和投资机构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是董事的利益。安全原则要求慈善机构成为经济资源的消极持有者而非财富的积极创造者。第五，投资类型的限制。 投资类型限制的出发点是安全。 其主要方式是此类投资获得慈善委员会的批准或许可。 投资类型限制涉及几个方面： 一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买卖属于贸易而非投资行为。 二是投资行为和期货交易。三是房地产投资。5、“不公平竞争”的规制由于公共事业组织享受免税特权， 它所

13、从事的商业和投资活动， 如果规模太大就会导致不公平竞争的问题， 因此，约束不公平竞争和限制商业经营活动就成为公益机构规制的一项重要内容。美国 1950 年税法规定：不相关活动不能享受免税优惠。三、发展趋势扶持公共事业组织的发展成为政府的重大战略决策。 表现为：政府对公共事业组织管理的强化；多元监督体系的完善和强化； 公共事业组织自律机制的强化；公共责任层次由低向高的重点转移。1、政府对公共事业组织管理的强化规制范围扩大；规制的具体化和细密化；加强管制机构的权力；完善监督控制的程序。2、多元监督体系的完善和强化充分发挥社会监督力量，包括舆论监督机制和市场监督机制。舆论监督：大众传媒的普及和影响力

14、的增强； 舆论监督力量向社会各个角落的广泛渗透。市场监督：第三部门各机构之间对有限资源的竞争日趋激烈； 捐款者效益意识增强，倾向于将资源捐给管理良好且活动效益明显的组织。客户监督： “客户”即公益机构的服务对象。在公益服务的新模式中，服务对象从单纯的受惠者转为服务的协作生产者。完善客户需求的评估机制， 服务提供方式设计中的客户参与， 以及客户满意成为组织追求的最终目标等，都意味着客户监督机制的强化。3、公共事业组织自律机制的强化行业监督约束机制：强调职业责任、引入行业认可制度、行业巡视制度等；组织内部监督机制：强化财务管理制度、核算制度、成本效益分析，推进工作透明化、程序化。4、公共责任层次由

15、低向高的重点转移低层次公共责任： 强调服从和遵守规则， 重点是财务责任和过程责任， 主要目标在于避免违规行为和避免丑闻。高层次公共责任：强调结果为本和创新意识，追求项目的实际效益。T3. 分析我国公共事业监督中存在的问题及解决的对策。答：一、我国公共事业监督中存在的问题1、社会腐败对公益机构的侵蚀（1）违规从事营利性商业活动。（2）财务管理混乱带来的违规与腐败。公益机构违规筹款；挪用公益基金及捐赠物资从事不符合其宗旨的活动和事业；侵占或贪污捐款物资；逃税漏税、逃汇骗汇；日常管理中的财务浪费。（3）公共事业组织的官僚化倾向（论资排辈、官本位）。2、“道德滑坡”公共事业组织所面临的道德危机危害：第

16、一，公共事业组织的发展固然与经济的发展密切相关， 但人们的慈善意识同样非常重要。 社会道德水准的下降会损伤人们的善心、 同情心和爱心， 从而使得社会成员对公益事业失去信心和兴趣， 影响公共事业组织资金的来源和业务的拓展。第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的志愿人员和专职人员， 影响公共事业组织公共责任的实现。 在良好的道德环境下， 公共事业组织的工作人员会将社会公益和个人利益结合起来。 相反，在道德滑坡环境下， 更多的人会为个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果是公共责任的沦落。3、薄弱的社会监督（1）观念的缺失，公众监督意识缺失。（2）新闻舆论监督的无力。（3）民间监督和评估组织的缺失。4、“

17、组织缺位”监督主体多元化与激励不足（1）各部门之间的职责分工，各监督主体实施监督的程序和手段，现有法规缺乏可操作性的界定。社会团体的监督主体：民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关。（2）民政部门职能的多样化和社团管理力量的不足使其无力应付众多社团的监督和管理。人民银行和国家审计部门无暇顾及对公益机构的监督。最后，监督主体责任意识的缺乏是造成“组织缺位”的深层次原因。在长期政府控权和权力至上传统的影响下，政府部门和政府官员往往重权力而轻责任。有迹象表明，公共事业组织的政府监督主体往往视为一种权力而非职责和义务。义务感和责任意识的缺乏导致监督的消极性、 被动性和动力不足； 而权力感的过剩加上

18、制度安排的缺失和不合理又产生了政府干预的随意性和非理性。5、“角色冲突”监督主体的身份障碍公共事业组织的二重性： 官方性与民间性并存。 中华慈善总会与民政部的关系、中国青少年基金会与团中央的关系。 这种关系得到法律认可， 造成特定时期内公共事业组织官方性与民间性并存的二重性组织特征。6、“双重俘虏”监督疲软的必然结果“俘获论”：即某些机构或集团可以利用和凭借自己在信息、知识、财富等方面的优势，对另一些机构或集团的政策或行为形成支配， 从而使对方只作出符合自己心意的举动。主管部门对社会团体的俘虏主要表现在主管部门将社会团体当作为其巩固和扩大既得利益的工具。表现在：（1）党政机关领导干部兼任社会团

19、体领导职务（逐利行为）。（2）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。（3）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。社团对主管部门的“俘获”：资源依赖，为社团拨付资金，监督疲软。7、市场约束软化限制竞争的副产品表现一，即分级登记、分级管理限制了地域上的竞争。表现二，在同一行政区域内部不允许设置相同或相似的社团。8、官僚化倾向公共事业组织形成时就借用了官僚化的体制。二、我国公共事业监督中存在问题的解决的对策1、完善我国公共事业组织的组织立法。2、减少公共事业组织登记限制，简化登记程序。重登记、轻管理；重管理、轻登记。3、加强公共事业组织的日常监督。确立公共事业组织章程的最低要求；增强年检的可

20、操作性；加强公共事业组织的财务监督；对公共事业组织财政优惠的制度化。4、明确界定政府监督主体，加强监督力度。监督重点：公共事业组织是否违规，不应涉及其日常运作的管理。5、营造竞争透明化，促使公共事业组织运作透明化。6、建立公共事业组织行业监管，完善自律机制。建立科学合理的评估体系，并由专业化评估机构进行评估。7、建立非营利部门公共事业组织的评估体系。8、加强事前监督和事中监督。T4. 比较中外公共事业管理法律制度的异同。答：法律制度是由国家制定或认可并以强力保证其实施的各种行为规范的总和，它包括法令、条例、规则、规定、决议、决定、命令等具体形式。公共事业管理法律制度主要是调控公共事业管理中的各

21、种关系和行为的主要工具，在公共事业管理中起着十分重要作用。1、中国公共事业管理法律制度我国最早的公共事业组织管理法律制度要数 1934 年中华苏维埃共和国宪法大纲其对结社自由做了有关规定。 改革开放以后， 我国的公共事业管理法律制度相对完善起来， 公共事业组织立法具有五个特点， 分别是：归口登记和双重管理体制；分级管理体制；限制竞争原则；年度检查制度；财务监督，第一，非营利性的约束。第二，受赠财产支出比例约束。第三，财务公开制度；对公共事业组织的财政优惠。 从立法的完善角度而言， 我国公共事业组织立法还存在很多“缺失”，但相应的也在逐步的完善其法律制度。2、外国公共事业管理法律制度外国公共事业组织的成立，每个国家都有不同的登记要求，在登记条件中，每个国家对注册资金的要求，活动范围的限制， 个人额外经济收益的限制，登记时限的限制也各有不同。在资金构成中，外国公共事业管理法律制度中有 MAE 法，每个国家都有严格的法