农民工社会保障现状分析;

1、农民工的社会保障现象分析摘要：随着我国城市化和工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力涌向城市，形成了 农民工，他们在城市的现代化建设中做出了突出的贡献,然而由于身份的差异却享受 不到城市居民所享有的各种保障，他们的就业、收入、劳动状况、生活状况和社会 保障现状令人堪忧，尤其严重的是，农民工社会保障的缺失会带来一系列的社会问 题。在我国建立农民工的社会保障体系已势在必行。首先，农民工面临的风险急需 社会保障。其次，解决农民工社保有助于我国“三农”问题的解决，有助于我国经 济增长、加速城市化进程。再次，建立农民工社会保障体系是构建和谐社会、兼顾 公平与效率的需要。建立农民工社会保障制度顺应了社会发展

2、的需求和农民工这一群体的愿望，但 在设想和着手实施的过程中，却存在种种障碍因素，认识分析这些障碍因素有利于 问题的最终解决。第一、历史原因，新中国成立后，基于特殊的国际国内环境，我 国形成了城乡有别的“二元”社会保障制度。第二、社会原因，由于户籍制度因素、 城乡矛盾、企业漏保现象及资金问题导致农民工社会保障迟迟没有提上日程。第三、 农民工自身的原因，农民工的文化素质低、流动性和收入不稳定性以及社保意识淡 薄等因素使得农民工只考虑现在，不考虑将来。建立农民工的社会保障体系不仅仅是农民工个人的事情，更应该引起政府部门 的高度关注，并采取积极有效的措施，确保经济的稳定协调发展。第一，农民工社 会保障

3、缺失的最根本的原因是农民工的就业率不高，收入水平低下，因此，国家需 要对农民工进行素质和技能培训，提高农民工就业率，增加农民工收入。第二，户 籍制度是产生二元社会保障体系的根源，为加速我国城市化和工业化过程，加快农 村富余劳动力向城市的转移，国家必须进行户籍制度改革并且降低城市门槛。第三, 农民工难以享受城市为市民提供的各种公共服务，难以享受城市居民所享有的市民 待遇，就业歧视和地域歧视依然存在，因此，破除歧视性限制性政策也是解决农民 工社会保障问题的有效措施。第四，针对我国社会保障资金短缺问题，可以采取（1) 充分利用土地资源，（2)政府、用人单位、劳动者三方出资，（3)开征社会保障税， (

4、4)发展慈善公益事业等多种渠道筹集社会保障资金。第五，虽然农民工数量浩大, 但由于处于高度的分散状态，很难实现自己合法权益的保障。将农民工纳入工会组 织，将有利于农民工社会保障体系的建立。关键词：农民工 社会保障 公平与效率随着我国城市化和工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力涌向城市，形成了 农民工，他们在城市的现代化建设中做出了突出的贡献,然而由于身份的差异却享受 不到城市居民所享有的各种保障，他们的就业、收入、劳动状况、生活状况和社会 保障现状令人堪忧，尤其严重的是，农民工社会保障的缺失会带来一系列的社会问 题。在我国建立农民工的社会保障体系已势在必行。首先，农民工面临的风险急需 社会保障

5、。其次，解决农民工社保有助于我国“三农”问题的解决，有助于我国经 济增长、加速城市化进程。再次，建立农民工社会保障体系是构建和谐社会、兼顾 公平与效率的需要。一、农民工社会保障现状1、农民工的工伤医疗保险不健全。由于农民工自身的素质决定他们主要从事 生活环境相对比较恶劣、劳动强度大、劳动时间长的工作，这很容易对其身体健康 和安全问题构成威胁。一旦农民工出现工伤医疗事故或生病，由于缺乏必要的工伤 医疗保险，他们只能仗着年轻、身体好、硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的 病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费 用。他们的基本保障权益很难得到维护，生活通常会变得异常

6、艰难。近年来，国家和各级地方政府对此也十分关心，也在制订相关的外来务工人员工伤医疗保险条 例。如：广东省在2000年颁布了广东省社会工伤保险条例实施细则，明确规定 “用人单位应自招用农民工之月起，必须与其签订劳动合同，并为其办理参加工伤、 医疗、养老保险手续。”，但文件是发出了，效果并不理想，大多数农民工仍然游离 于社会保险的“安全网”之外。到2003年底，深圳市在劳动部门登记了的外来工就有 330多万，实际外来农民工在500万左右，而参加医疗保险的人数为104.39万。2、农民工缺乏最低生活保障。正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二 元特征，附着了太多利益的户口仍在发挥着作用。由于农民工

7、没有城镇户口，就不 能平等地享受到城镇居民的最低生活保障待遇、失业保险。正是这些结构性的制度 安排使农民工成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障 权益。城市农民工由于工作不稳定，往往会经常性失业，一旦失业，他们在失业期 间多是靠积蓄，或向他人借钱维持生计，生活举步维艰，显然对其继续留在城市生 存并寻求其他工作产生很大困难。一部分人不得不背着空空的行囊，带着惆怅，重 回农村老家。3、农民工缺乏养老保险。我国宪法第20条明文规定：中华人民共和国 公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权 利。国家的城镇养老保险制度，虽然没有明确规定包括农民工，但

8、也没有说不包括 农民工。在全面建设小康社会的今天，有1.2亿农民工在城市中务工，到2020年时， 将有3.6亿农村人口转移进城镇；2030至2060年时，3亿农民工都将陆续进入退休 年龄，需要养老保障，可是这些农民工却没有养命钱，解决人口老龄化、维护社会 稳定和保持经济持续快速发展自然会面临太大的挑战。建立农民工社会保障制度顺应了社会发展的需求和农民工这一群体的愿望，但在设想和着手实施的过程中，却存在种种障碍因素认识分析这些障碍因素有利于问 题的最终解决。二、农民工缺乏社会保障的原因（一）历史原因新中国成立后，基于特殊的国际国内.环境，选择了优先发展重工业的经济发展 战略，并形成传统经济体制，

9、包括产品和要素价格扭曲的宏观政策环境、高度集中 的资源计划配置制度和缺乏自主权的微观经营体制三个组成部分。重工业是资金密 集型产业，与当时资本稀缺而劳动力资源丰富的资源禀赋状况相矛盾，在市场调节 状态下，必然遭遇高成本的难题，由此，会不由自主地排斥市场机制，采用计划机 制来保证低成本。因而在大工业集中的城市实行与农村不同的低生活费用优惠政策， 在物质匮乏的年代，必然采取措施控制城市人口规模，二元户籍制度由此产生，即 实行城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度，并在此基础上形成城市的各种管理 制度，包括社会保障制度。中国传统社会保障制度是城乡有别、并严重偏向城市的。 城镇社会保障制度具有“就业、保

10、险与福利”三位一体的特点，为城镇劳动者及其 家属提供相对较全面的福利保障，以实现“低工资、高就业”。而在广大农村，社会 保障制度的项目少、水平低，在集体经济时期，主要包括“五保供养”制度、合作 医疗、军人优抚保障和灾害救济等。从社会保障体系的实施看，我国农村并没有真 正意义上的社会保障体系，只有“五保户”这样的农村特殊群体享有社会保障，但 这样的人群很少，他们中有部分人住进了农村福利养老院，2003年底农村养老院也 仅收容50余万人。1978年以来，“二元经济”现象有很大改变，但二元户籍制度并无大的改革,“二 元社会”现象改变并不大。从产业结构看，第二、第三产业在gdp中的比重，1952 年为

11、49.5%, 1978年为71.9%，2002年为84.6%,但从就业结构看，第二、第三产 业劳动力比重，上述三个年份分别为16.5%、29.5%、50%,城市化水平分别为12.5%、 17.92%、39.09%。可见，城市化严重滞后于工业化，农村剩余劳动力不能顺利转移 到第二、第三产业和城市就业。社会保障制度仍然是城乡两个彼此隔绝的独立体系（二）社会原因1、户籍制度因素我国的社会保障制度是根据居民的户籍身份构建的，由于存在城镇居民和农村 居民二元户籍身份的分隔，就形成了城镇和农村相分离的二元社会保障体系。从社 会保障体系的实施看，我国农村并没有建立真正意义上的社会保障体系，只有“五 保户”这

12、样的农村特殊弱势群体享有社会保障，但这样的人群很少，他们中有部分 人住进了农村福利养老院，2003年底农村养老院也仅收容50余万人。此外，就是部 分省区正在实施的农村合作医疗，但这只属于医疗保险，尚处于试点阶段，覆盖面 也很小。城镇则不同，改革开放前的计划经济体制下，城镇居民的医疗、福利和养 老一律由所在的单位负责，这是一种单位制的保障制度，并不是真正意义上的社会 保障制度，城镇居民无论在工作时还是退休后，生活、医疗是有保障的。改革开放 以后，由于国有、集体企事业单位的改革、重组，不少公有制企业或减员、或破产， 大量的城市职工下岗，才开始逐步建立真正意义上的社会保障制度。尽管很不完善， 但与农

13、民相比，城镇居民还是有一定程度的社会保障的。因此，无论是在改革开放 之前还是改革开放之后，我国农村与城市的社会保障制度完全不同，是典型的城乡 分离的二元社会保障体系。二元社会保障体系是建立在城乡户籍分隔、城乡人口流动相对静止状态下的制 度安排。但是，改革开放以后，大批农民进城打工，大量农村人口向城市流动而形 成了新的一类人群即城市农民工，他们离开了农村，也就脱离了农村的社会保障体 系；他们进入了城市，但又不被城镇社会保障体系所考虑，成为二元社会保障体系 下“边缘化”的社会群体，农民工的权益保障就出现制度性的严重失缺。他们工资 收入低，工伤、医疗没有保障，养老保障更是无从谈起。这部分人在中国已数

14、量浩 大，据农业部的统计，2004年城市农民工全国己达到1.2亿人，已成为我国社会保 障制度建设面临的严峻问题。2、企业对社会保险缺乏正确认识，瞒报、虚报、漏报参保人数非常严重 由于企业对社会保险缺乏正确认识，总在错误地认为参加社会保障会加重企业 负担，对激励员工的工作积极性没有帮助。因此，部分企业瞒报、虚报参保人数的 现象时有发生。前不久，外来工较集中的东莞市长安镇劳动部门查获了一些违规企 业，其中某玩具厂用工人数达到1000人，参保人数仅有150人。全镇工伤事故和 投诉事件比去年同期增加了 40%,其中相当部分发生在未参保的民营企业与建筑工 地。大连市企业调査队对全市规模以下工业企业进行了

15、次抽样调査，结果显示， 规模以下工业企业参保率低，私营企业尤为突出。在抽样的153户规模以下工业企 业中有60户企业没有参加社会养老保险，占调査总数的39%;其中私营企业98户占调査企业总数的64%,没有参加社会养老保险的有50户，占没有参加社会养老 保险企业总数的83%。3、资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的客观原因之一近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革和建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境。 随着越来越多的下岗人员以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支 出呈现明显的上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金

16、限制时，若再将庞大的 农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。（三）农民工自身的原因1、农民工的文化素质低第一，农民工的政治经济地位决定了农民工在化上也会处于劣势地位。由于 经济拮据，大部分农民子女无法接受良好的文化教育。在现代社会越是从事较高文 化水平的职业，其权益维护越有保障，越是从事较低文化水平、较低技能的职业，其 社会地位越低，报酬越少，权益维护越没有保障。因为劳动较复杂，文化水平要求 较高的企事业单位其社会组织程度越高，越能遵守社会的规范，社会和政府部门也能 较好的对他们进行监督，但是，劳动简单、文化水平要求较低的单位其社会组织程 度相对较低，越是容易逃离社会和政府

17、部门的监督，不遵守社会规范，对其员工权 益的损害程度越大。农民工由于其文化水平低下，所从事的工种、行业、单位更容 易产生对他们的侵害。第二，政府长期实行的文化教育政策损害了农民工的受教育 权益。长期以来，政府把大量的教育资金投到城市，使农民在青少年时期处于文化 教育的劣势地位。政府只注重城市人口的职业技术教育，劳动技校只对城市人口开 放，对进城的农民工国家基本上没有培训计划和资金投入。近年来虽然有所好转，但 是积重难返，难以扭转局面。第三，农民工的劳动力也是一种商品，受价值规律的 影响，商品的质和量的高低决定它在商品流通中的价格和社会地位，包括权益的保 护问题。首先是劳动力数量庞大，量供过于求

18、，其次是文化素质低，质供不应求。 如同贵重商品人们加重保护，便宜商品，比较随意。2、农民工的流动性和收入不稳定性农民工为了寻求更好的就业机会、挣到更多的钱，不得不频繁地从一个地方流 动到另一个地方。而我国现行社会保障制度的城乡分割和地域分割，以及社会保障 网络在全国还做不到对接和连通，使得流动人口对参与社会保障心存疑虑，担心交 纳的保险金将来无法收回。再者农民工经济收入不稳定。在市场经济条件下，就业 的风险时时存在，尤其是对于农民工这一群体，因为他们普遍文化程度不高，劳动 技能低，职业分布主要是在劳动密集型企业和第三产业，收入报酬不多且不稳定。 工作和收入不稳定，就像一把双刃剑，一方面，正是出

19、于这种不稳定的存在，才有进入社会保障网络的必要；另一方面，在当前讨论是否吸纳这一群体进入时，特别是 在城镇社会保险收不抵支的状况下，这种潜在的危险又有可能使其失去进“门”的 资格。因此，经济收入相对不稳定也是一个障碍因素。三、建立农民工社会保障体系的对策与建议建立农民工的社会保障体系是一项促进效率，兼顾公平，允许差别，兴利除弊 的工程，同时农民工社会保障体系的建立和完善也将是一个长期而又复杂的过程。 在我国经济转型时期，如何尽快建立农民工的社会保障体系，体现社会保障公平公 正正义的本质，不仅仅是农民工个人的事情，更应该引起政府部门的高度关注，针 对农民工社会保障缺失的原因，政府应采取积极有效的

20、措施，确保我国经济和社会 的稳定协调发展。1、人力资源开发需“拓荒”农民工社会保障缺失的最根本的原因就是农民工的就业率不高，收入水平低下， 因此，国家需要对农民工进行素质和技能培训，提高农民工就业率，增加农民工收 入。农民工普遍文化素质较低，职业技能缺乏，进城后依然靠体力挣钱。许多农民 工进城打工处于盲目状态，无就业目标、无专业技能、文化低，这使得他们在劳务 市场的激烈竞争中常常处于绝对劣势，不得不从事各种脏苦累险工作并被迫接受超 低待遇。由于劳动报酬低、生存压力大、工作强度高，农民工很难通过继续教育和 培训来提升自我。同时，许多城市现行的职业教育培训体系也往往把农民工排除在 外。据有关资料显

21、示，我国仅有9.1%的农民工受过专业技能培训。知识经济时代对劳动者的素质提出了更高的要求，要切实维护农民工的合法权 益，必须对其加强培训，提高素质。政府应该把农民工的培训纳入政府财政预算和 公共服务规划，牵头整合现有各类培训教育资源，形成覆盖城乡的培训工作机制， 并把这项工作列入政府官员的考核范围，确保把培训工作落到实处。在市场经济条 件下，加强培养农民工寻找自我发展机会的能力、适应城市生活的能力以及适应职 业角色转换的能力，才是从根本上维护农民工的权益。而要做到这些，就需要加强 培训。在农民工因收入水平低，自身没有能力进行培训，而用人单位出于利益考虑 也不愿意在这方面进行投资的现实背景下，政

22、府责无旁贷。2005年初，农业部、财 政部等6部门共同启动实施了“阳光工程，有计划、有步骤地对外出务工人员进行 职业技能培训，这无疑是可喜的一步。从世界范围来讲，凡是竞争力强的国家，劳工成本都是很高的，这是一个基本 的规律。如果我国要变成世界强国，就得提高我们的人力资本的投资比例，提高我 王娇萍.农民工，离市民化还有多远？ nl工人日报，2005.3.9们的劳动者素质，这样劳工的成本自然就高了，产品的质量自然就高了，那我们生 产的就不是低端、低档次的产品，而是高档次产品，这才是真正的国际竞争力。从 这个角度上讲，提高农民工素质，对农民工加强培训，是非常迫切的。据新华网报道，在北京许多家装工地，

23、木工、瓦工等技术工种的大工收入每天 是70多元，做辅助工作的小工收入则是30多元，基本不需要没技术基础的工人。 中国农业大学的一项关于农民工收入的调査显示，无技术的农民工收入不到有技术 的农民工收入的60%。劳动与社会保障部有关负责人透露，国家准备开辟专门的电视频道，面向农民 工开展电视（远程）就业培训。2、将农民工纳入工会组织社会上一个群体的产生、发展和壮大，或迟或早总要产生代表其群体利益的组 织。合法的、正规的组织不建立起来，非法的组织就会介入。在个规范的社会中， 劳资双方的利益是既对立又统一的，双方谁也离不开谁。工会组织的主要职能是调 解劳资之间的利益纠纷。农民工是弱势群体，虽然他们数量

24、浩大，但由于处于高度的分散状态，在与雇 主的博弈中缺乏谈判能力，即使有较好的制度安排，也很难实现自己合法权益的保 障。一个国际通行的办法，是通过工会组织来保障劳工的利益。在我国，也就是要 把农民工纳入工会组织之中。新的工会法就明确规定：在中国境内的企业、事 业单位中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、性别、 职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利，任何组织和个人都 郭凯.谁阻碍中国富人成为慈善家r. 21世纪经济报道,2004. 3.1 不得阻烧和限制工会法的修改和颁发i为农民工纳入工会组织提供了法律依据， 从而也为农民工权益保障提供了组织依据。3、道筹

25、集社会保障资金（1）充分利用土地资源由于未进入城市的社会保障体系，进城农民工被迫保留农村的承包地。它在给 进城农民保留了一份安全感的同时，更多.的是带来了诸多尴尬。农用地作为原始的 社会保障，收益有限，变现困难，是一种缺乏效率的原始保障。由于土地转包得不 偿失，导致大量耕地粗放经营或撂荒，特定条件下进城农民个人的理性选择，造成 了社会集体的非理性选择，严重浪费了短缺的土地资源。鉴于进城农民拥有城市居 民所没有的承包地和宅基地，这些土地不但具有巨大的潜在价值，而且本身就承担 着原始的社保功能，可以根据权益平等和等价交换的公认准则，解决进城农民工的社会保障资金问题。（2）对在农村仍然留有土地的实行

26、资产集中托管用留在农村的土地来解决城市农民工的社会保障问题。具体办法是，成立专门 针对城市农民工的社会保障体系，由该体系对农民工在原社区所拥有的土地经营权 进行集中托管，托管者将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租给 规模经营者；托管者以其收入（租金收入、红利收入等）支付农民工的保障费用， 这类似目前发达国家的共同基金、养老基金。不仅为城市农民工的社会保障提供资 金来源，而且解决土地规模经营和耕地撂荒问题。（3）将失地农民工的征地补偿费用纳入社会保障体系对失地农民工，保障资金还应该在征地费用拨付过程中集中办理，并及时转入 失地农民工基本生活保障专户，单独建帐，适时监督，确保专款专用

27、。对于失地农 民工在实际操作时还应该在坚持大方向不变的前提下，根据不同的对象实行具体不 同的政策。对于年龄已满50周岁，将其纳入城市社会保障制度给其市民化待遇；不 满50周岁的，由于其流动性较大且年纪普遍较轻，可以考虑建立一些特殊的社会保 障体制，例如，以“公共劳动”的形式建立年轻农民工的最低生活保障体制。这部 分髙活力的农民工群体，他们陷入“绝境”是暂时的，“公共劳动”机构可以为这些 农民工提供暂时的栖身和劳动之地以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种体 制比单纯的经济救助更有效，更节省成本。（4）政府、用人单位、劳动者三方出资从目前情况看，进城农民社会保障的最佳方式是社会保险，因为社会保

28、险采取 政府、用人单位、劳动者个人三家共同出资，形成社会保障基金的方式，帮助劳动 者抵御养老、失业、疾病等风险。国家分担部分。即国家财政支持和集体补助。这部分的资金来源，应该是 原先用于扶贫的那部分款项的大部分。除部分扶贫款项外，国家财政收取的个人所 得税、财产税、消费税的少部分亦可用于进城农民保险事业。对于被征地农民来说， 农民集体土地被征用，国家必须保护集体土地所有权人的合法权益，这种权益的保 护主要体现在依法对被征地者进行补偿，对农业人口进行安置。对被征用土地的补偿 主要包括土地补偿费和安置费，土地补偿费一般由村、组集体经济组织统一掌握、 集中使用，而安置补助费则由安置方面使用，如果农民

29、自谋出路，安置补助费发给 个人，将被征地农民纳入城镇社会保障体系，使农民生活有了保障，即进行了安置。集体或社区分担部分。作为集体经济组织成员，农民享有相应的权利、义 务和权益。农民的权益主要体现在具有担保作用的土地上由于国家建设的需要，承 担该农民保障功能的土地转换为货币(土地安置费)以往的农转非的农民得到了招工 等安置，但是他们在集体中的这部分权益并未完全转出，致使土地资产逐步积淀在 少数人手中，致使他们拥有亿万资产无法处置。解决这一问题要从源头做起，当农 民被动地失去土地时，农民在农村集体经济组织的益也随之转移，即转移给接纳 被征地农民的城市社会保障机关。农村集体经济组织应当把这部分补偿作

30、为集体负 担部分充作社会保障基金。个人分担部分。进城农民的个人账户缴费比例可以一步到位，按基本工资 的8%执行。无顾主劳动者的基本养老保险，则可以实行个人账户累积储存制度。当 然，就无顾主进城农民而言，其个人收入很难把握。这样，确定缴费比例就比较难 办。我们认为，可以统一采用按所在城市职工平均基本工资为基数计算缴费比例的办 法。个人为将来多拿保险金，可以超越规定比例多缴，但是不能少缴。这样，当他 们缴费达到规定年限，退休时或年满65岁时，可领取基本养老金。由于我国地域辽阔， 各类地区之间差别极大。因此，确定一个全国统一的分担标准是不切实际的，应该 由各地深入地进行科学调査研究，掌握当地最低生活

31、水平的详细数据，了解当地消 费基金以及各自的经济承受能力、心理承受能力，根据这些资料和数据，在社会保 险制度的供给能力和实际需要之间谋求平衡，确定个人分担比例。（4）开征社会保障税社会保障税是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。 通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业 者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。我国社会保障制度中目前存在的最突出问题是，社会保障开支增长迅速、社会 保障基金来源不足、社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。从长期看，要 解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会 主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动 适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个交织的问题，是 开征社会保障税的决策依据。从西方发达国家的财政收入看，社会保障税（包括社会保障捐助）业己成为仅 次于所得税的第二大税类。在我国，经过20多年的改革开放，国民经济迅速发展， 赵志坚我国开征社会保障税势在必行j.南方论坛, 2005(4)经济货币化程度不断加深，国