3篇关于推动人大监督工作质效的思考

1、3篇关于推动人大监督工作质效的思考*年12月30日，中共中央印发了关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见，这是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。地方人大作为地方国家权力机关，对国有资产负有不容推卸的监督责任，要主动作为、勇于担当。面对新形势新任务新要求，如何加强地方人大国有资产监督职能，成为当前地方人大工作研究的重要课题。结合我市国有资产管理现状，就加强地方人大国有资产监督的路径作些探讨。一、目前我市国有资产监督管理工作的基本情况近年来，市政府及国有资产等有关部门积极推动市属国有企业国有资产管理改革工作，*年，整合重组了*集团、建设集团、实业集团、绿发集团、*

2、旅游集团、土地发展集团；新组建了市金融控股有限公司和资产投资运营管理有限公司，由市财政局履行出资人的监管职责；将*新区投资开发有限公司、*工业园区开发建设有限公司和*工业园区开发建设有限公司等3家园区公司，授权相应园区管委会管理；将位于*新区的*高新技术园区公司授权实业集团管理。*年，重新组建了市自然资源管理局，对全市自然资源国有资产管理进行了重新整合。情况表明：经第三轮整合重组后，国有企业国有资产经营管理工作成效显现。一是实力显著提升。市属国有企业总资产近900亿元，比第一轮整合重组前增加680亿元，增长3倍，净资产超过360亿元，增加220亿元，增长1.6倍；二是监管日益完善。围绕“管程序

3、、管风险、管投向”，构建权责对等、运行规范、风险控制有力的投资监督管理体系，厘清国资委与企业的权责边界，严格重大项目审批管理，划清企业投资行为底线。以管资本为主，改进国资监管方式，制定了权责清单和“放管服”清单，研究制定了*市属国有企业功能分类考核的指导意见等一系列政策，引导企业适应市场化、专业化、实体化要求，更好地服务于全市发展战略；三是业务延伸拓展。巩固提升主营业务，积极拓展新领域、新业态，通过产业投资、设立基金、升级资质等方式，创新国有资本运作模式，探索构建设计、监理、施工及工程物资供应等工程建设业务总承包全产业链，企业实体化运作转型升级初见成效；四是职能明显增强。发挥引领带动和融资平台

4、作用，大力支持*新区、延平新城开发建设及重大工程、重点产业建设发展，市国资委所出资企业合计融资余额417亿元，比*年底增加6.12亿元。我市在推进国有企业国有资产的改革和重组等方面取得了一定的实效，但依然存在三个方面突出问题：一是债务负担重，融资能力不强。*年末，市国资委所出资企业合计融资余额410.9亿元，利息支出19.08亿元；直接监管的6家集团公司融资余额(扣除市属企业间借款)233.27亿元，利息支出10.29亿元，现有现金流难以支撑企业还本付息，这些债务近几年达到还款高峰期。受金融政策趋紧和企业现金流偏少影响，持续融资能力严重弱化，难以满足建设发展需要；二是市场化程度低，内生动力不足

5、。市属国有企业优质有效资产比重极低，在总资产近900亿元、净资产超360亿元中，经营性资产不到40亿元，难以产生持续性营业收入和现金流，盈利能力弱。市场化改革有待深化，自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体素质、能力、作用不强。部分国企改革历史遗留问题尚未完全解决，历史包袱较重；三是管理和专业人才缺乏，激励机制不活。懂市场善经营的管理人才极度匮乏，高级专业技术人才流失严重，招聘高素质人才困难多，干部队伍年龄结构老龄化特征凸显，在薪酬分配、绩效考评、选人用人等方面尚未形成激励国企人才担当作为、创新创业的有效机制与良好环境。二、当前地方人大监督国有资产存在的主要问题综合分析我市国有资产监督管理工作

6、的基本情况，当前，地方人大监督国有资产方面存在以下突出问题：（一）认识重视不足。宪法规定一切权力属于人民。人大是权力机关，是最能代表全民对国有资产行使监督权的机构。但由于各种因素的制约，这个宪法理念并未在实际中得到重视和践行，不仅是政府，就是人大本身也认识不够，对国有资产的监督长期处于缺位的状态。就我市而言，市人大常委会财经工委作为市国资委对口联系的工作机构，对国有资产监督管理工作在*年以前仅限于一般的工作联系，并没有开展实质性的监督管理工作。直至*年5月， *年9月，市人大常委会先后二次分别根据全口径预算要求和中发*33号文件精神，组成调研组开展国有企业经营和国有资产管理情况的调研，并向市人

7、大常委会会议提交调研报告进行审议。但从调研内容看，二次调研只是涉及市属国有企业国有资产部分，对“金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源国有资产”等尚未涉及。（二）立法定位不清。具体的法律法规上，缺乏明确的法律条文支撑。如：地方人大常委会开展工作依据的地方组织法、预算法、监督法等都没有明确规定人大监督国有资产的条文；有关国有资产的统一立法只有企业国有资产法。但该法仅在第63条规定：“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”该法对监督主体的设置仅限于人大常委会，对监

8、督方式的规定过于单一、笼统，从一定程度上仅具有宣示意义，难以形成制度化约束。（三）覆盖不够完整。国有资产包括：国有企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等四类国有资产（以下简称“四类国有资产”）。从法理上讲，所有国有资产都应该纳入人大的监督，但目前仅有经营性国有资产受企业国有资产法的约束纳入人大监督视野。由于国有资产规模大、种类多，底数还不完全清楚。如：资源性国有资产管理起步晚，基础制度不健全，对什么是资源、什么是资产的界定，资产包括哪些内容等，在认识上还存在分歧。现有资源性国有资产多以实物资产进行计量，缺乏健全的评估办法和评价标准，还不能做到以价值资

9、产形态进行统计和核算。（四）监督能力薄弱。突出表现为力量不足，缺乏专业人员。我市人大财经委是*年才成立的，大部分委员由人大代表兼职组成；现有市人大常委会财经工委做为工作机构，工作人员仅三人，且均非财经类专业人员，缺乏熟悉掌握公司法、预算法、会计法等法律和金融知识，不精通资本经营等投融资业务，在国有资产监督的具体工作方面不够专业和深入。 （五）监督不够到位。当前，国有企业和国有资产管理改革正在深化推进，体制还不完全顺畅，国有资产管理状况公开性、透明度远远不够，人大监督所需的信息还不够充分。由于政府很少向人大常委会专门报告国有资产经营管理情况，仅在人代会的政府工作报告中简略提及。人大代表在审议政府

10、工作报告时，只能获得粗略的信息，无法有针对性地提出监督审议意见。如：按照全口径预算要求，从*年开始，我市才将“一般性公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”列入人大年度预决算审查。但即使这样，“国有资本经营预算、社会保险基金预算”这两部分内容，也仅是几组简单数字，象征性意义凸显。三、拓展地方人大国有资产监督路径的几点建议今年4月，全国人大常委会通过了十三届全国人大常委会贯彻落实中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见五年规划（*2022）（以下简称五年规划（*2022），明确提出，经过5年努力，全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建

11、立健全国有资产管理情况报告和监督制度，并对年度议题安排、推动健全报告制度、加强监督、推进立法等方面都提出了明确的目标要求和具体任务，为人大开展国有资产监督工作指明了方向和路径。（一）营造人大监督国有资产的良好环境强化人大国有资产的监督职能，实现人大国有资产监督的制度化、规范化，是管好用好国有资产，加强人民当家作主制度保障的重要举措，对切实摸清国有资产家底，向全民报告全口径国有资产的“明白账”，提高国有资产管理公开透明度，提升国有资产管理公信力，推进国有资产治理体系和治理能力现代化具有重要意义。必须抓好三个环节：1、坚持党的领导。地方人大要积极争取同级党委重视和支持，争取党委印发关于加强人大国有

12、资产监督工作的的意见，保证人大依法行使监督权。人大常委会党组要把这项改革，作为全局性工作始终抓在手里，充分发挥把方向、管大局、保落实的作用，坚决克服畏难情绪和观望思想，对于改革中的重大事项，第一时间向同级党委报告，及时研究解决改革中遇到的困难和问题，确保各项工作落到实处。2、做实人大工作。要抓紧建章立制，制定“人大常委会监督国有资产暂行办法”或实施方案，对“国有资产监督的主体、内容 、方式和程序、工作协作机制”等做出明确规定，并就听取和审议国有资产管理情况报告作出了制度性安排。要加快相关立法。五年规划（*2022）提出要推进国有资产管理与监督立法的要求。地方人大常委会要在积极参与国家、省上相关

13、立法工作的同时，充分行使立法权，制定关于城市建设环境保护和生态建设方面的地方性法规，以法定形式将生态资源国有资产纳入人大监督视野中。3、加强协调配合。人大与政府的工作目标是一致的，要坚持寓支持于监督之中。地方人大及有关专门委员会要切实担负起主体责任，充分发挥好引导与推动作用。政府是报告工作的主体，应主动接受人大监督；政府相关部门应主动加强与人大专门委员会的联系沟通，认真做好关于国有资产管理情况和预算决算报告工作。（二）增强人大履行监督国有资产的能力人大监督的是国有资产经营管理情况，不是直接管理国有资产。要坚持依法监督，创新方式方法，实行全方位监督。1、建立人大国有资产监督评价指标体系。要紧扣人

14、大常委会审议监督的重点和特点，突出贯彻落实党中央、省、市决策部署情况、人民群众获得感及满意情况，体现不同种类国有资产性质、功能，全面、客观、科学、准确地评估政府对国有资产的管理情况。人大常委会或财经专门委员会可以聘请第三方机构，对政府国有资产管理情况进行专业评估、绩效评价。2、强化人大履行监督职能队伍建设。随着民主法治建设进程的加快，人大常委会开展审查监督面临的要求更高、范围更广、任务更重，机构和人员薄弱、能力不相适应的矛盾突显。特别是与全口径预算监督审查的要求比，机构设置和人力都不能满足需要。因此，要抓紧设立人大常委会国有资产监督专门机构，设置专门岗位，配备财经、审计等专业人员，作为国有资产

15、全民所有者代表履行委托人监督责任的具体实施执行者，确保人大监督手段健全、作用可靠、效果明显，提高人大监督的权威性和法律效力。要加强专业培训，提高人大干部和人大代表履行监督国有资产的能力。要提供专门服务。例如聘请律师、会计师、资产评估师、投资分析师等专业技术人员为履行国有资产监督职权所需要的专业技术咨询。3、探索人大国有资产监督工作联动机制。要将推进地方各级人大国有资产管理信息联网作为十分重要的工作来抓，督促政府将所有国有资产纳入监管范围，组织开展国有资产清查核实和评估确认，统一方法和要求，建立全口径国有资产数据库，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等情况，搭建信息共享平台，实现人大

16、与政府及相关部门单位互联互通，自觉接受人大监督。（三）健全完善人大监督国有资产的各项机制五年规划（*2022）对今后五年人大监督国有资产工作提出了具体的目标和要求，切实增强人大监督国有资产职能，必须健全和完善以下几项工作机制：1、建立政府向人大报告国有资产运营管理情况的制度。要坚持全口径全覆盖，积极推动政府及有关部门不断规范和完善国有资产管理情况报告，规范报告内容、扩大报告范围、完善评价指标体系，提高报告质量，做到“三个明确”:一是明确报告方式与要求。人大对国有资产管理情况的监督主要以听取和审议政府报告的形式开展。政府应每年至少一次向同级人大专项汇报国有资产管理运营的情况，并接受人大代表的审议

17、，听取人大代表的意见、建议或质询，若有重大投资项目还应另行报告。国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式，综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映“四类国有资产”管理情况。在每届人大任期内，届末年份政府向人大提交书面综合报告并口头报告；其他年份在提交书面综合报告的同时就1个专项情况进行口头报告。二是明确报告的重点内容。要根据各类国有资产性质和管理目标，确定各类国有资产管理情况报告重点，报告内容要真实、全面、准确、细化，既能反映一定时期的国资运营管理状况，又能反映未来的国资运营、管理趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。三是明确报告审议程序。人大要

18、认真组织审议国有资产管理情况报告。审议前，人大有关专门委员会或工作机构应当组织考察或专题调研，收集整理各方面意见和建议；审议时，政府相关部门负责人要到会听取意见、回答询问；审议后，审议意见应及时转交政府研究处理。2、建立人大对国有资产监督的经常化机制。为便于报告制度与现行实践有机衔接，要根据监督法的规定，制定国有资产管理情况报告的审议程序。在此基础上，为进一步加大监督力度，增强监督实效，要健全人大对国有资产管理情况的巡视制度，通过考察、专项调查等形式行使国有资产监督权；结合人大监督计划，定期对国有资产管理运营状况进行评议；对国有资产处置特别是涉及金额巨大的资产处置等问题进行专题询问，由政府及有

19、关部门充分说明情况，作出合理解释，必要时，可依法作出决议；明确规定政府要将人大的审议意见分解细化到相关部门研究处理，并在规定时间内向人大报告研究处理情况；要针对调研、审议提出的突出问题，提出分类整改问题清单，督促落实整改和问责要求，对涉嫌违纪违法或造成国有资产流失或其他损失的机构与个人，人大有权问责，并及时动议追究其法律责任。3、健全国有资本经营预算监督制度。人大加强国有资产监督，要与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，建立起多层次多角度、既相互分工又有机衔接的人大国有资产报告和监督机制。人大应按全口径预算要求，对“一般公共预算、政府性基金预

20、算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”进行审查，实现预算的统一审批。对国有资本经营预算的批准、执行和决算进行全程监督，督促建立完整的经营预算编制体系，包含政府层面的预算、出资人预算及各层次国有企业的预算；细化国有资产预算科目，增强透明度，强化对预算的调整、超支使用和科目之间资金调剂的审核与监督；加强预算执行的过程控制，实行预算执行情况的定期分析和报告制度，并作为评价国资委及控股公司经营业绩的重要依据；对国资委和控股公司在资本运营中的重大决策及其执行过程进行监督，防止造成国有资产的重大失控和流失。（四）准确把握人大监督国有资产的重点和方向地方人大对国有资产的监督不可能面面俱到，只有准确把握重点

21、，才能确保监督实效。一是监督流向。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、保障和改善民生，发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等，规避政府的利益驱使，使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人为控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。二是监督绩效。盈利应作为国有资产管理，特别是经营性国有资产管理的整体性目标。人大要加强对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督，督促政府建立预算考核和收益收缴

22、制度，使企业经营者的利益与所有者利益有效结合；要规范收益上缴比例和收益使用办法，实现国有资产投入、收益和使用的良性循环，形成新的收益增长点；通过建立科学、明确的绩效评价体系提升资产的收益率，实现效益最大化，防止运营过程中动态流失，促进可持续发展；要规范采购行为，将投融资公司大额采购纳入公开招投标，保障国有资产的有效使用。三是监督融资。要积极推动国有企业与社会资本的规范运作，引导社会资本共同投资经济社会发展重点领域和薄弱环节，按照“利益共享、风险共担”的原则，实行市场化经营，依法合规开展市场化融资。要健全金融监管体系，切实加强政府举债行为的监管，健全举债融资机制，严格管控政府债务，改善企业资产结

23、构，推动投融公司转型升级；要树立资金借得来、用得好和还得起理念，守住不发生系统性金融风险的底线，增强投融资公司的综合实力。关于推动人大监督工作质效的思考习近平总书记在*工作期间曾指出：“监督工作要锲而不舍，跟踪检查、限期反馈、督促落实，要有一股韧劲。”*市人大常委会牢记嘱托，以增强依法监督韧劲和实效作为改革发力点，积极推进专题询问工作机制创新、流程创新、方法创新、模式创新，探索打造“听取政府专项工作报告+召开两场专题询问+交办问题清单+听取审议意见办理情况报告+满意度测评”的全链条闭环监督模式，推动人大监督工作质效不断提高。一、缘起回顾市人大常委会自*年首次开展专题询问以来，每年都选取1-2个

24、事关全市改革发展大局和民生社会事业发展的关键性问题开展询问，截止目前已累计对14个议题开展了专题询问。专题询问已经成为增强我市人大监督实效的有力举措，在地方人大监督工作中发挥了独特作用。在实践和探索中，市人大常委会围绕发现问题、分析问题、提出问题、督办问题、推动解决问题全面发力，坚持问题不解决、监督不松手，闭合监督链条，着力增强监督的刚性和实效。（一）征题渠道不断拓宽，变“闭门选题”为“开门征题”。开展专题询问工作的初衷，旨在以监督推动政府改进工作，推动市委决策部署贯彻落实。为此，市人大常委会以“开门”态度多渠道征集监督议题，确保监督方向贴合党心、政情、民意。一是党委点题。紧紧围绕市委的中心工

25、作开展监督，每年年初均提请市委常委会会议研究当年度的人大监督工作计划，主动向市委请示汇报，研究确定监督议题。*年，由市委主要领导点题，选取“促进民营经济发展工作”和“养老事业发展工作”作为询问议题。二是政府报题。着眼于找准人大工作与政府工作的契合点，从市人代会审议的政府工作报告中筛选询问议题，形成加强和改进工作的合力。*年，市政府工作报告提出“积极争创国家生态城市”，市人大常委会当年即围绕“生态城市建设”开展专题询问。三是社会征题。充分运用多种渠道载体向社会公开征集专题询问议题，力求询问问题能够准确反映社会普遍关注的热点难点。每年9月-11月，都通过*日报、*人大网站向社会广泛征集下一年度监督

26、工作议题建议。四是人大选题。认真分析研判事关全市发展全局的重点工作，紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见，以及人大工作中发现的突出问题，把存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的工作确定为专题询问的议题。五是上级出题。紧密围绕全国、省人大常委会重点工作安排，确定询问议题。*年全国人大开展大气污染防治法修订工作，市人大常委会当年即开展“大气污染防治”专题询问。（二）调查研究不断改进，变“单向找问题”为“立体找问题”。坚持以问题为导向，确保准确摸清实情。一是从调研考察中发现问题。*年3月-6月，为开展好“消防安全”专题询问，市人大常委会专门成立领导小组，组织若干调研小组，对三坊七巷、地铁一号

27、线和部分住宅小区、医院、养老院、木屋毗连区、临时施工用房、文保单位等消防安全重点部位展开15次考察、调研和明察暗访活动，对我市消防安全工作进行全方位的“体检”。二是从座谈、访谈中剖析问题原因。在“消防安全”专题询问工作中，调研组与市消防工作联席会议成员单位、消防重点部位居民和商铺经营者等开展多轮座谈、访谈。在*年“房屋征收回迁安置”专题询问工作中，调研组多次走访安置户，并与房管和*部门举行座谈，不仅听取政府及组成部门的意见，还注重听取安置户、物业公司、社区等方面的意见，多角度深层次剖析问题原因，为开展好专题询问做好“功课”。三是从联动调查中掌握民意呼声。在开展“生态市建设”（*）、“城乡基本公

28、共服务均等化”（*）、“社会保障”（*）等涉及面广的专题询问工作时，发动省、市、县（区）、 乡（镇）四级人大代表联动开展调查，全面听取社会各界的意见建议。在*年开展“促进民营经济发展工作” 专题询问工作中，委托国家统计局*调查队开展相关调查工作，实施定量分析。每次专题询问工作前，都通过*日报等市属主要新闻媒体发布公告，征求社会各界的意见建议。（三）发问机制不断优化，变“导演式”为“较真式”。以解决问题为归依，力求询到关键处、问到点子上，做到不问到痛点、难点不罢休。一是坚持“一题两问”。*年市人大常委会首次开展专题询问以来，坚持一年内对每个询问议题安排召开两场专题询问会听取汇报、开展询问。第一次

29、专题询问会主要围绕常委会组成人员在前期听取政府专项工作报告和考察调研中发现的问题进行询问；第二次专题询问会主要围绕政府就第一次询问会上问题的整改落实情况以及常委会组成人员继续调研中新发现的问题进行询问。二是推行“一问多询”。专题询问会上围绕若干重点问题，采取集中发问、接续追问的方式，力求把议题问深问透，确保取得实效。*年“促进民营经济发展工作”专题询问中，常委会组成人员围绕“一企一议”、工程评审、产业发展、行政审批等4个发问方向成立询问小组，对每一个关键性问题揪不放、接续发问、一问到底。三是引入公众提问。积极拓宽公众参与渠道，保障公众的参与权和监督权，使人大的监督工作更好地反映民意，回应社会关

30、切。*年首次将公众提问引入专题询问会，从*新闻网网友在线留言中选取部分具有代表性的留言进行现场提问，让群众通过网络直接在询问会现场发出自己的心声。（四）问后督办不断加强，变“单一监督”为“复合监督”。积极运用多种监督方式，强化对询问后问题整改落实情况的跟踪督办，做到始于“问”、不止于“答”。一是移交问题清单。在年内首场专题询问会后，及时汇总整理询问会上所提问题及应询部门承诺事项，形成问题清单并交付市政府研究处理。二是持续跟踪调研。组织市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构，成立调研组就问题清单落实情况开展集中调研考察，并鼓励常委会组成人员开展明察暗访，以多种方式督促责任单位加快整改，持续跟踪

31、监督问题清单的落实情况。三是引入媒体监督。引入*电视台等市属新闻媒体，拍摄政府及相关部门整改落实问题清单情况的新闻短片，以系列跟踪报道方式在*新闻栏目播出，并录制问题清单整改专题片在第二次专题询问会上播放。四是交办审议意见。第二次专题询问会后，汇总整理新情况、新问题，形成新的问题清单和审议意见交市政府研究办理，并继续综合运用调研、明察暗访、媒体监督等方式，持续跟进督办、不间断开展监督。（五）评价体系不断完善，变“程序监督”为“实效监督”。在专题询问基础上，综合运用听取政府办理审议意见情况的报告、满意度测评等监督方式，做好专题询问的“后半篇”文章，确保询问过后有压力、交办问题有落实。一是听取审议

32、意见办理情况报告。交办审议意见后，要求市政府在90日内书面反馈研究处理情况，并安排在常委会会议上听取市政府关于审议意见办理情况的报告。二是广纳社情民意。运用*省三级人大代表履职服务管理平台APP、调研走访等方式，开展问卷调查，了解代表和群众对市政府和相关部门抓整改工作的评价，汇总形成参阅材料供市人大常委会组成人员参考。三是跟进满意度测评。自*年开展消防工作专题询问以来，在听取审议意见办理情况后增设满意度测评环节，对市政府及相关部门完成应询承诺事项及落实审议意见情况进行评测，并将测评结果通报市政府，以不松劲、不歇脚的态势督促市政府和相关部门巩固整改工作成果、持续抓好工作落实、切实推动问题解决。二

33、、创新亮点市人大常委会8年间开展了14次专题询问，探索出一系列体现人大特点、发挥人大优势的新方法、新途径。（一）创新工作机制，闭合监督链条做到有始有终。市十五届人大常委会从健全完善制度着手，先后制定和修订了监督工作流程听取和审议专项工作报告办法专题询问办法满意度测评工作暂行办法，进一步优化完善了专题询问“全链条闭环”监督模式的制度设计。增设满意度测评环节，形成了对人大运用听取和审议专项工作报告、询问等法定监督方式的有益补充，更突出群众满不满意的重要标准，让市人大常委会依法履职成效可量化、易评价。通过建立“听取政府专项工作报告+组织两场专题询问+交办问题清单+听取审议意见办理情况报告+跟进满意度

34、测评”的专题询问机制，形成了环环相扣、有始有终的全链条监督闭环。（二）创新工作流程，科学把握节奏力求做实做精。在开展专题询问工作的探索和实践中，市人大常委会将调查研究作为做好工作的基础，不断创新工作流程、优化时间安排，确保调查深入、研究透彻。自*年起，改变原先在一场常委会会议上听取政府专项工作报告后即进行询问的做法，年初先安排常委会会议听取政府专项工作报告，了解工作动态，随后即制定调研方案，利用4个月的时间深入开展调查研究，使常委会组成人员能够全面掌握第一手资料、学习相关知识，做到对情况了然于胸，在询问时能够有的放矢，有效避免了因准备不足出现照稿问、照稿答的“对台词”式询问。首次询问会后，间隔

35、4-6个月进行第二次询问，再于4-8个月后安排听取审议意见办理情况的报告、进行满意度测评，整个监督工作前后跨度逾一年，为政府和相关部门整改问题、改进工作，以及常委会组成人员深入调研、监督整改留足了充裕的时间，避免了因时间紧张出现虚假整改、应付整改的情况，体现了实事求是的精神和精益求精的工作态度。（三）创新工作方法，强化目标管理确保真抓真改。把真正解决问题、群众真正满意作为开展专题询问工作的最终目标，推行任务化整改问题、清单化落实责任、项目化监督测评，做到“一竿子插到底”。持续优化问题清单督办形式，围绕专题询问会后问题清单的交办、落实、公开、检验全面发力。专题询问会后，及时汇总会上询问问题、会前

36、收集发现的问题、政府及相关应询部门承诺事项、网络直播时网友提出的意见，形成问题清单向市政府进行交办，并要求市政府根据问题清单生成具体整改项目清单、责任清单，明确整改时限、责任单位、责任人员。常委会组成人员对照项目清单、责任清单开展考察调研，动态掌握清单落实情况，用问题清单促进问题“清零”。创新满意度测评实施方法，改变通常以政府部门为测评对象的做法，选取关键性整改项目，对每个整改项目的完成情况逐项评议等次，将压力有效传导至项目有关的所有责任单位，督促相关政府部门共担责任、共抓落实，形成了齐头并进抓整改的态势。（四）创新工作模式，扩大公众参与凝聚群策群力。注重倾听民意呼声，广泛发动代表、群众、媒体

37、参与到专题询问的征题、调研、询问、整改、测评等各个环节，形成“人大监督+舆论监督+群众监督”的复合式监督工作模式。在征题阶段，通过主流媒体向社会征集公众意见，确保专题询问的切入点契合党心民意、抓准热点难点。在调研阶段，组织代表与常委会组成人员共同开展考察调研，充分运用座谈、访谈、明察暗访等手段，深入了解群众的所思所想，力求专题询问回应人民期待、体现人民立场。在询问阶段，开通网络直播页面，选取网友在线留言在现场提问，社会公众广泛关注人大“开门议政”，*年6月两场专题询问会举行期间，共征集网友留言提问达1991条。在整改和测评阶段，注重发动媒体进行监督，充分运用*省三级人大代表履职服务管理平台AP

38、P征求代表意见建议，将代表评价和社会舆论作为满意度测评的重要参考，力求测评结果更客观、更公正、更具代表性。三、总结思考市人大常委会开展专题询问工作，是一个在实践中不断积累经验、在探索中逐步创新的过程。从近年来开展专题询问的实践成效上看，市人大常委会打造的“听取政府专项工作报告+组织两场专题询问+交办问题清单+听取审议意见办理情况报告+跟进满意度测评”的专题询问全链条闭环监督模式，能有针对性地运用多种法定监督方式，打出“组合拳”，形成了无缝衔接、持续监督的态势，有助于提高人大监督刚性、针对性和实效性。在今后的工作中，市人大常委会将继续在实践中开拓创新，不断拓展专题询问的内涵和外延，提升监督质效：

39、一是拓展适用性，探索针对“两院”工作开展专题询问，体现人大紧扣依法治国、厉行法治依法履职的担当作为。二是拓展权威性，针对事关改革发展稳定的重大问题，探索在全链条监督中启用质询程序，进一步增强人大监督的权威和刚性。三是拓展延续性，针对一次专题询问流程未解决到位仍需长期整改的问题，探索以听取和审议专项工作报告、执法检查、督办代表建议等方式持续开展监督，拉长监督链条，延伸专题询问的时间跨度，确保问题不解决、监督不松手。四是拓展关联性，着眼监督和支持的辩证关系，从推动重要事业发展的更大格局出发，探索在充分行使监督权的基础上，综合运用立法权、决定权，以打出“大组合拳”的方式助推发展，彰显地方人大在服务大

40、局中的担当和作为。关于推动人大监督工作质效的思考习近平总书记在*工作期间，兼任市人大常委会主任，亲自领导、亲身参与*的法治发展事业，他尤其注重加强法规的实施，强调“要坚持把法律法规实施情况的检查监督放在同立法同等重要的位置”。地方性法规作为我国法律体系中的重要组成部分，依据本地区实际需要和具体情况制定，其针对性和可操作性相较于法律而言更强，其有效实施能够更好地发挥法的效用。地方人大及其常委会在制定地方性法规后，还应切实担负起宪法法律赋予的职责，采取多种形式加强行政、执法、司法工作的监督，确保法规得到正确有效实施，切实发挥好地方性法规在促进地方经济社会发展和民主法治建设中的重要作用。一、*市人大

41、及其常委会加强地方性法规有效实施的主要做法习近平总书记在*工作6年间，带领*市人大常委会听取审议、考察检查、执法检查法律法规200多部（次），每次常委会会议都安排听取1-2个法律法规执行情况汇报，对于颁布实施满一周年的法规，都会视法规实施情况，采取调研考察、执法检查等方式开展监督，有力推动法律法规得到正确有效实施。历届*市人大及其常委会牢记总书记嘱托，认真传承弘扬习近平总书记留下的宝贵思想和精神财富，继往开来地在加强法规有效实施、构建法规实施大格局上进行了深入的探索实践，形成了一套较为系统的工作体系。（一）坚持人民代表大会与常务委员会共同行使立法权，确保立法凝聚坚实广泛的共识基础*市人大设立常

42、委会40年来，在积极探索完善常委会立法工作的同时，亦注重发挥地方人民代表大会的立法职能，不断探索立法形式的多样化。*年2月，市第十一届人民代表大会第四次会议审议通过*市人民代表大会及其常务委员会立法条例，开大会立法之先河。该条例于*年初再次提请市人代会审议，对条例内容作出修正。*年1月，市人大常委会将*市城市内河管理办法提请市第十五届人民代表大会第三次会议审议。为配合开展好大会立法的审议工作，市人大常委会首次在大会期间组织代表考察活动，全体参会代表实地考察了*市联排联调、生态治水的成果，对制定法规的必要性和重要意义有了更深刻的认识，为法规的颁布、实施提前凝聚了广泛的共识。该法规最终获得高票通过

43、，成为*首部以大会立法形式审议通过的法规。（二）坚持发挥人大在立法工作中的主导作用，确保法规质量得到有效保障在立法工作中，注重加强组织协调，充分发挥人大及其常委会的主导作用，主要做法是：1.对中央和省、市委有要求、群众有期盼、实践有需要的立法项目，市人大常委会及时调整立法项目库。如，为贯彻落实习近平总书记对垃圾分类作出的重要指示，*年把制定*市生活垃圾分类管理条例列入立法计划；同年为解决问题突出、群众反映强烈、市委重点关注的城市电动自行车管理乱象，及时将电动自行车管理立法项目追加入立法计划，并全面提速立法步法；2.注重立法过程中的公开，力求最大限度凝聚立法共识。*年9月和11月，市人大常委会分

44、别将*市城市内河管理办法的草案稿和草案修改二稿向社会公开征求意见，系市人大常委会首次在一项法规立法过程中，两次将草案全文向社会公开征求意见。3.有力督促政府及有关部门及时出台配套实施细则。对法规要求政府制定配套实施细则的，市人大常委会相关工作机构采取密切与市政府及相关的沟通联系，动态跟踪了解制定进度，及时向常委会领导报告工作推进情况等举措，推动法规条文真正落地（详见表1）。（三）坚持在法规颁布实施后广泛宣传，确保广大群众尊法学法守法用法市人大常委会注重把握宣传规律与特点，加强法规的社会面宣传，努力让法规广为人知，推动全社会形成尊法学法守法用法的良好氛围。以*市城市内河管理办法为例，为扩大宣传覆

45、盖面，推动法规有效实施，在法规颁布前4个月，市人大常委会党组专门研究制定了法规宣传实施方案，把全市各级有关部门（单位）列入法规实施主体范围，在全市广泛深入开展法规宣传工作。主要做法是：1.在法规颁布实施前精心策划。组织召开法规颁布实施新闻发布会，市政府办公厅牵头组织执法单位制作宣传手册、张贴画、告示牌等系列宣传产品，要求在法规颁布实施前一个月全部投放到位，并利用各单位网站、宣传栏、自媒体等开展法规颁布实施预热宣传。2.在法规颁布实施后广泛宣传。在*日报、*人大网站刊发法规全文及法规解读；结合当年开展的水污染执法检查，了解各有关单位推动办法宣传的情况。同时由市政府办公厅牵头，各有关部门配合，通过

46、采取在户外显示屏及公交车多渠道多载体投放公益广告片、向全体市民推送公益短信息、在全市出租车车顶广告屏投放宣传短语、中心城区社区开展一次宣传栏专题宣传和举办一场普法讲座、列入“七五”普法内容和年度普法考试内容、组织法规进校园宣传活动等多种形式，在全市范围内深入开展普法活动。（四）坚持对法规实施情况开展监督，确保法规得到严格遵守和执行牢记总书记“在提高监督质量上下功夫，把监督工作落到实处”的重要嘱托，不断完善监督法规执行实施的机制。1.建立完善执法检查工作机制，坚持在每一部法规颁布实施后条件成熟时开展执法检查（详见表2），每年都选出重要的法规，由市人大常委会主任担任组长，广泛开展明察暗访、问卷调查

47、，确保准确摸清实情。2.完善审议意见交办环节，针对检查中发现的问题，采取审议意见附问题清单的模式，打包向市政府交办，提升问题整改落实的针对性和时效性。3.增设满意度测评环节，交办审议意见和问题清单后，配套跟进对审议意见办理情况开展满意度测评，做到敢于动真碰硬，真正让人大监督工作“长出牙齿”。（五）坚持建立法规实施情况报告制度，确保定期检视法规实施情况市人大常委会注重对法规实施情况开展动态监督，建立听取法规实施情况报告制度，使法规监督工作逐步实现全面、连续和常态化。自*年首次听取2部地方性法规实施情况的报告以来，*年、*年分别听取了10部地方性法规实施情况的报告（详见表3），并采取在上半年和下半

48、年常委会分别听取5部法规实施情况报告的方式，建立定期对立法工作“回头看”的机制，使法规监督工作逐步实现全面、连续和常态化。（六）坚持推行立法全过程评价举措，确保法规立得住法行得通真管用坚持把立良法作为保障法规实施的根本前提，重视发挥立法评估检验立法质量和法规执行效果的效用，把立法前、立法中、立法后评估贯彻于人大立法工作全过程，提升立法质量、增强法规的可操作性。1.开展立法前评估，提高立法准确性。坚持磨刀不误砍柴工。如，*年开展*市法律援助条例立法工作时，先行委托高校开展立法前评估工作，在进行充分的社会调研、收集数据、吸纳各方意见的基础上，评估认为我市具备开展法律援助条例立法工作的基础，市人大常

49、委会于*年2月颁布实施该法规。2.开展立法中评估，提高立法可行性。坚持在立法工作中广泛吸纳各界合理建议，及时根据评估情况对立法工作做出调整和修正。如，*年8月，市人大常委会审议市政府提交的*市城市养犬管理条例（草案）的议案。在立法工作中，常委会组成人员、人大代表广泛开展调研论证，并委托高校同步对法规制定的时机、效益、可操作性等内容进行立法中评估。经多方调研评估，认为政府提交法规（草案）可操作性不高，养犬管理体制机制未理顺，缺乏协调机制，常委会及时将该法规转为立法调研项目，继续开展调研论证，待条件成熟时启动立法工作。3.开展立法后评估，提高立法适用性。坚持定期检视已出台法规，为法规制度的废改去留

50、提出合理化建议。*年，委托高校对*市城市内河管理办法开展立法后评估工作，采取全面收集各类文献资料、组织行政主管部门进行座谈、开展实地考察、发放问卷调查等方式，经综合分析形成内容详实、评价准确的评估报告，推动市人大常委会于*年启动法规的修改工作。（七）坚持开展法规的清理工作，确保法规生命力得到不断增强市人大常委会重视开展法规条例清理工作，不断增强法规的生命力。*年10月，启动涉及生态环境保护地方性法规的全面清理工作，制定清理工作方案，按照轻重缓急、分类处理的原则，明确清理范围、内容、责任分工和步骤，于当年11月完成对*市闽江河口湿地自然保护区管理办法的修改工作。*年继续开展地方性法规全面清理工作

51、，再次对*市涉及生态环境保护的地方性法规进行认真研究清理，梳理出5部需要修改的生态环境保护地方性法规，以一揽子打包方式完成了*市绿化保护带若干规定*市园林绿化管理条例和*市湿地保护管理办法等3部法规的修订，其余相关法规列入今后立法计划统筹安排，使法规与上位法一致，为*市生态文明建设和环境保护提供坚强有力的法治保障。二、地方人大常委会推动法规实施存在的主要问题近年来，许多地方人大及其常委会虽然采取多种方式，积极推动法规有效实施，但仍然存在对法规实施重视不够、举措不多、实效不强等问题，主要表现为：（一）重立法轻实施地方各级人大及其常委会经过多年的立法探索和实践，立法数量大幅增长。从*省内来看，*年

52、立法法修改后，除*和*外的其他地市也拥有了地方立法权，各地人大及其常委会积极开展地方立法工作，制定了一批地方性法规。但从对法规检查监督的数量来看，发现存在对法规实施情况检查监督的频次和范围，与法规总量增长速度不匹配的问题，重立法轻实施的问题较为突出，特别是个别地市人大常委会在法规颁布实施后较少对本级人大及其常委会制定的法规的实施情况开展检查监督。（二）重程序轻实体经过多年探索实践，地方各级人大及其常委会已逐步健全完善了立法工作机制，并形成提出议案-拟定草案-审议草案-讨论表决-颁布实施的立法工作基本流程。但在立法工作中，一些地方人大及其常委会将主要的工作重心集中于对立法程序的遵循和执行，对法规

53、的内容质量不够重视，由此导致立的法虽然在程序上符合法治精神，但在结果上存在可操作性不强等问题，反而影响了法治环境，主要表现为：（1）有的法规与上位法重复的条文过多，对上位法比较原则或模糊的规定未能结合本地实际予以细化；（2）有的法规宣示性、鼓励性条文较多，针对性、可操作性不强；（3）有的法规盲目追求体系化，搞“大而全”，针对性地解决本地突出问题的条款少，地方特色不明显。（三）重效率轻效益从近年来地方各级人大及其常委会开展立法工作情况来看，多注重于加快立法审议节奏，对发挥代表的主体作用、发动广大代表参与立法工作重视程度不够，没有很好地做到“开门立法”，立出的法规缺乏广泛的代表共识和民意基础，不利

54、于实施执行。如：（1）绝大多数法规均由人大常委会制定，地方人民代表大会所制定的法规寥寥无几，人民代表大会立法职能未得到有效发挥；（2）地方人民代表大会制定的法规涉及面较窄，绝大多数仅限于本级人民代表大会制定的程序法，涉及其他实体性法规数量较少；（3）地方人民代表大会制定法规的修改任务主要由人大常委会承担，立法工作凝聚广大代表、社会公众的共识不够。（四）重形式轻实效一些地方人大及其常委会虽然能按照监督法要求，采取执法检查、听取法规实施情况报告等方式对法规的实施情况开展检查监督，但在具体实施过程中仍存在：（1）执法检查重点把握不突出，检查缺乏针对性；（2）检查过程按程序走过场多，明察暗访、随机抽查

55、、突击检查较少，检查实效不明显；（3）检查后结果落实不到位，配套跟进的监督举措少，审议意见具体落实情况得不到有效的掌握；（4）听取法规实施情况的力度不够，仅安排听取未要求审议，且未对汇报内容作出统一规范，以致监督效果不佳；（5）法规颁布实施后，仅安排召开一场法规新闻发布会，后续配套社会面宣传未及时跟进，社会公众对法规的知晓率偏低。三、加强地方性法规有效实施的对策建议结合*市人大及其常委会多年来积累的工作经验和各地人大的先进做法，如何确保法规制定后得到有效实施，笔者认为，关键要从6个方面构建一套全流程、全链条的系统化法规实施工作机制，实现从源头提升立法质量，把握法规颁布实施后的重要阶段、关键环节

56、，加强对法规实施情况的检查监督和修改完善。（一）要构建以人大为主导的立法机制加强立法工作的组织协调，重点从7个方面着手，发挥好地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用。1.要积极推动地方人民代表大会与常务委员会共同行使立法权。加强人大代表和人大机关干部对代表大会立法理论和实务的学习，合理确定大会立法项目，进一步细化完善代表大会立法程序，扩大代表参与立法的途径，推动大会立法更好地服务地方法治建设。2.要对市委有要求、群众有期盼、实践有需要的立法项目，及时调整充实到立法项目库，促进立法决策与市委决策、立法进程与改革发展进程相统一相衔接。3.要提前介入法规起草环节，及时协调解决立法过程中的重大问题，

57、提高法规草案的起草质量，使法规逐步向“小而特”“小而精”立法转变。4.要坚持立法进度、数量服从立法质量，遵循规律、把握节奏，合理安排法规审议轮次，提升法规草案审议质量。5.要积极探索推行法规草案第三次审议前向社会公布征求意见的做法，实现一部法规草案两次向社会公开征求意见，最大限度凝聚立法共识。6.要建立健全立法前调研、立法中论证、立法后评估机制和立法专家顾问制度，使立法工作更加科学缜密。7.对地方人大及其常委会制定法规中要求政府及相关部门配套制定实施细则的，人大常委会应密切与政府及相关部门的沟通联系，及时跟踪了解配套实施细则起草进度。政府及相关部门在制定出台相关配套实施细则后，应将相关实施细则

58、报送至人大常委会对口联系工作机构，共同推动法规及配套实施细则落到实处。（二）要构建以引导为抓手的法规宣传机制要结合每部法规的具体内容，把握好宣传的重点对象、时间节点和关键内容，采取通俗易懂、喜闻乐见的方式，提升宣传的针对性，确保取得良好的引导效果。1.精心做好法规颁布实施前的组织策划：（1）要制定“一法一方案”（即每一部法规都配套制定一个宣传工作方案）。地方人大常委会应当在法规颁布实施前2-3个月，与法规实施主要部门共同研究制定法规宣传工作方案，对法规宣传时间安排、主要内容和方式、法规组织实施部门的职责分工及具体工作要求等作出明确规定，确保法规宣传工作科学有序实施。（2）执法单位利用本单位的网站、自媒体以及社会宣传栏等媒体平台开展法规实施的预热宣传，制作宣传产品并于法规颁布实施一个月前投放到位。2.推行法规颁布实施后开展多样宣传：（1）人大机关负责在相关媒体平台刊登法规全文和解读；（2）按照谁执法谁普法的要求，执法单位运用前期制作的宣传产品有针对性地开展普法活动，并结合以案释法，典型案例等开展重点宣传，全面提升宣传的影响力；（3）积极运用地方人大自有的网站、微信等宣传平台以及属地的报刊、电视台、广播电台、主流门户网站、移动媒体、户外宣传栏等平台，全方位开展法规的宣传；（4）加大地