旧村改造调研报告最终版[1]

1、旧村改造调研报告一、旧村改造背景及意义在宏观政策上，“科学发展观” 、“五个统筹”的提出都表明我国的发展目标已逐步从先前的经济效率至上，转向“和谐”、“平衡”式发展，从“以经济建设为中心”向更全面、更广泛、更综合的“经济社会全面进步”转变。反映到空间发展模式上，显然要改变当前土地要素依赖型的粗放增长方式，实现土地资源的可持续发展，走土地利用内涵式发展之路，旧村改造课题是各级政府面临的机遇和挑战。随着城市化和工业化进程快速推进，经济发达地区城镇建设用地增长呈明显加快趋势，以城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾越来越成为城市化和工业化的瓶颈；另一方面在农村地区，“空心村”、闲置宅基地、空置住宅和“

2、一户多宅”现象的出现导致了对土地资源的严重浪费，土地集约利用潜力巨大。 旧村改造政策有效解决了城乡间建设用地这一结构性矛盾，不仅拓展了城镇建设用地空间，又改善了农民住房条件。在新一轮县域总体规划中，平阳县城市定位为浙南、闽北的重要工贸旅游城市、港口城市，温州鳌江流域的中心城市；规划确定2020年中心城市人口发展规模为38万，而2010年中心城市（含昆阳、鳌江两镇）现状人口规模约为26万；规划到2020年中心城市用地规模为35平方公里，比现状城市用地增加约13平方公里（约2万亩），年均增加用地量约130公顷；规划至2020年平阳县城市化水平达70%，而目前的城市化水平约为53%。针对规划拟定的中

3、心城市目标，平阳县首先要解决人口集聚、用地指标、建设资金等关键性要素，围绕“人往哪里去，地从哪里来，钱从哪里筹，房在哪里建”等四大问题，提出切实可行的规划实施政策。而旧村改造政策是解决城镇建设用地刚性供给造成的供需矛盾的有力手段，同时也为城市人口集聚、资金筹措、改变农村生产生活方式、改善农村人居环境提供了契机。平阳县城市化已进入快速发展期，城市化发展模式亟需提升转型；而另一方面城乡差距进一步扩大，城乡一体化进程缓慢，农村居民生活居住条件没得到明显改善，无法享受城市化带来的城市文明成果。这就迫切要求建立统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的新机制。不管是宏观政策的调整，或是新一轮规划的实施，

4、还是城乡一体化的要求，都需要借助一系列的政策制度安排来贯彻和落实。旧村改造政策的推行，可以达到较好的政策预期。一是可打破城乡一体化进程中的土地瓶颈，拓展建设用地空间，有了用地指标也同步解决了城市建设资金不足问题。二是改善农村居民生活环境，能使配套公共服务带来的便捷惠及更多的农民。三是引导农村人口向中心城区集聚，实现建设鳌江流域中心城市发展目标。四是提供就业机会，增加农民收入。二、平阳县旧村改造现状、进展与困境平阳县地处浙南沿海，陆地面积1051.68平方公里，土地呈“六山一水三分田”分布。2009年底平阳县总人口86.3万人，辖16个镇，13个乡，600个行政村。经调查，在平阳县2005年底土

5、地更新调查数据中，城乡建设用地现状总规模为10.5万亩，其中城镇建设用地3.19万亩，村庄用地（农村居民点或农村宅基地）6.24万亩，独立工矿等其它用地为1.07万亩。现根据全国二次土地调查结果，平阳县2009年底城乡建设用地现状总规模为12.33万亩，其中城镇建设用地4.04万亩，村庄用地7.80万亩，独立工矿等其它用地为0.49万亩。以上两次调查数据显示，在城镇用地增加0.85万亩的同时，村庄用地增加了1.56万亩，虽然因统计口径、调查方法的不同而导致村庄用地增加量偏大，但近期村庄用地规模外延扩大还是非常明显的。从常住人口城乡分布情况来看，平阳县2009年底常住总人口为74.3万人，其中西

6、湾乡、南湖乡等13个乡农村常住人口为69354人，而13个乡农村宅基地有1.49万亩，13个乡农村人均宅基地面积为143平方米。另据有关资料统计，平阳县城镇人均用地面积为83平方米，农村人均用地规模比城镇人均用地规模高72%。以上数据比较结果表明，近年来随着农村人口向城镇集聚而农村常住人口逐渐减少，但村庄用地不减反增。以龙尾乡为例，龙尾乡2009年底户籍人口有10198人，而常住人口仅有921人，村庄用地面积约550亩，实际农村宅基地空置率超70%。龙尾乡的情况相对特殊，但根据农房改造村庄抽样调查结果，山区、半山区农村宅基地空置率大多数超过50%，一般平原地区农村宅基地空置率约为30%，经济发

7、达城镇的城郊、近郊村庄农村宅基地空置率约为15%20%。可见，我县农村居民点闲置、浪费现象十分严重，土地利用效率低下。村庄建设规划落后，村民住宅分布散乱。平阳县大部分农村缺乏科学的规划，建房随意性很大。如一些平原乡镇的村庄，许多村民往往在自留地或水田中间建房，导致整个村庄的住房建设极为分散，道路、水电等基础设施难以共享，村庄面貌也很不整齐。村庄“散、小、乱”，中心村的集聚功能不突出。村庄布点规划编制工作滞后，上一轮村庄撤扩的效果也不尽人意。全县村庄分布过于分散，部分宜搬宜撤的村庄，特别是山区一些边远小村虽已空无一人，但由于意图不明确，政策不到位，致使它们还在勉为其难地维持现状。而一些宜重点发展

8、的中心村由于人口、资金集聚缓慢，建设进度也随之放慢，中心地位不够突出。自2005年以来，平阳县已经对旧村改造工作进行了探索，并相应成立指导机构，启动了昆阳镇后岙村、鳌江镇塘下村等5个村的旧村改造试点工作，为我县的农房改造、旧村改造政策夯实了基础。但由于早期阶段缺乏创新的制度政策指导，无法突破规划与土地的瓶颈，我县的旧村改造工作进展缓慢。去年以来，我县大力开展农村住房改造建设工作，县委、县政府专门成立了由主要领导任组长，18个部门主要负责人为成员的平阳县城乡住房工作领导小组。2010年1月，为适应旧村改造工程不断深入实施的需要，县里又专门成立了平阳县农村住房改造办公室，各乡镇也建立了相应的专门机

9、构，配备了专职工作人员，并相应出台了一系列配套政策，极大地推进了旧村改造工作。以梅源乡七星村为例，七星村是梅源乡最偏僻的山区村庄，七星村原有住户300多户，近年因搬迁或外出创业，90%居民已外迁，留在村里已不到40户，住房80%以上为危旧房，现居民以老残病弱居多，根本没有能力去平原地区购置房产，全村宅基地面积有107亩，空置闲置宅基地面积占85%。该村迟迟不能开展旧村改造，原因就是个别农民无法适当安置，弱势群体的利益得不到有效保障，农房改造政策的出台使他们可以在本村得到妥善的安置，并在建设资金上也给予了支持和补助，使旧村改造成为可能。由于农房改造政策的推行，平阳县已启动33个村庄的旧村改造工作

10、，中心城区两轴沿线的11个城中村、县域总体规划中的中心村、已启动改造村的规划编制工作速度在加快。同时也促进了宅基地复垦整理工作，2010年全县宅基地复垦项目立项11个，宅基地复垦整理面积达420亩，另有5个项目正在立项申报过程中，宅基地复垦整理面积约200亩。农房改造政策的推动作用是显而易见的。除此之外，还有浙江省的农村土地综合整治政策，也有效促进了旧村改造工作。但通过旧村改造的多年实践，我县农村旧村改造工作也遇到较多问题。1、村庄规划不完善。村庄建设用地呈日益增长态势，村庄规划编制滞后，农民建房随意性大，建房布局混乱，沿乡村公路“一字长蛇型”、村庄周围“摊大饼式”建新房现象普遍。之前编制的2

11、00来个村庄规划大多数是村庄整治规划，规划的理念与深度也有所欠缺，起不了引导规范农民建房的作用。由于上位规划的缺失和村庄整治规划的局限性，旧村改造工作受到限制，无法集中置换建设。2、置换建房指标落地难。上一轮土地利用总体规划偏重于城市建设，对新农村建设预留的用地空间明显不足，农村可建设的建设留用地和代置换地大多集中在城郊结合部和工业区里，还有少数分布于当时指定的中心村，但一般面积都不到20亩，较多的行政村几乎无建设留用地和代置换地，一些村庄农保率达到100%。很多村群众有开展旧村改造的意愿，但打开土地利用总体规划图一对照，就知道新房子没办法着地，在本村根本找不到集中安置的建设留用地或代置换地。

12、在新一轮土地利用总体规划编制中，对建房安置指标已有所考虑，但很多乡镇还是按村平均分摊用地指标，没有给中心村、改造村预留足够的用地空间。3、资金缺乏，外部营利性机构渗透干扰大。由于很多改造村集体经济薄弱，又没有良好的资金筹措渠道，导致旧村改造建设工程受到了房开公司、建筑公司等其他外部势力的介入，使得旧村改造这一惠民工程变成了部分人从中谋取私利的商业活动，进而使农民对政策、对村干部、对政府工作产生了不信任，造成十分不利的负面影响。据统计，在中心城区的城中村和已启动改造的村庄中，房开公司、建筑公司直接参与拆迁安置、利益分成的约占30%。个别房开公司、建筑公司以免费代建、拆迁户补零差价等条件吸引农民，

13、其实都是以牺牲有限的土地资源或提高容积率为代价，扰乱了房地产市场，村干部参股、政策处理不平衡也产生了较多的群众信访。4、缺失统一的搬迁安置政策制度。虽然我县已出台了一系列农房改造政策，但却缺乏相对统一的搬迁安置政策，全县各地搬迁安置政策五花八门，乡镇之间、重点项目之间很不平衡。旧村改造中有以宅基地占地面积的倍数安置的，如昆阳童桥村是按原有宅基地占地面积的3倍面积进行安置；也有以老房子建筑面积安置的，如昆阳后岙村；也有以新旧房屋的评估价进行置换。因为缺乏统一的搬迁安置政策，安置兑现的面积越来越大，拆迁户所补的差价越来越少，需要资金平衡的地块比例越来越高，土地利用效益降低。如项目带动性的顺溪水利枢

14、钮工程的移民安置是以移民人均用地面积标准安置的，原库区范围内农村宅基地不到60亩，但安置地块面积却达到240亩，安置的土地面积高于原有的4倍。一些重点工程涉及的拆迁安置仍是以地基形式进行安置，造成土地资源的浪费。三、旧村改造对策与建议1、完善城乡规划体系。旧村改造要坚持规划先行，规划是龙头、是方向。一是明确规划定位。旧村改造应着眼于建设温州鳌江流域的中心城市，统筹考虑城乡发展，构建编制“1+3+X”旧村改造布局规划。“1”即平阳县中心城区，包括两轴四片在内的昆阳、鳌江规划城区。“3”即水头、萧江、万全三大中心镇，“X”即若干个中心镇和中心村。二是突出做大做强“1”。尤其是两轴沿线的11个城中村

15、或城郊村，要作为旧村改造的重中之重来抓，确保11个村建设规划的高起点、高质量和高水平，增强“1”对全县农村居民的吸引力，力争容纳县域50%以上的常住人口。三是着力做精做优“3”。 水头、萧江、万全三大中心镇分别作为平阳县西部、中部、东部的次中心，旧村改造应结合地域产业特点和辐射半径，打造若干个精品改造村，提升居住和基本生活功能。四是做稳做实“X”。对于一般中心镇和中心村，要以农村土地综合整治和中心村培育建设为抓手，做到成熟一个实施一个，稳步推进。五是要发挥规划的经济效益。规划是财富，规划是效益，在编制规划的同时要对旧村改造的投入产出进行经济分析和测算，提高规划的科学性，发挥规划的最大效益。六是

16、注重衔接配套。把“13X”旧村改造布局规划纳入县域总体规划，并加强与土地利用总体规划修编以及道路交通、供电供水供气、污水处理等专项规划的互动衔接，力求“多规合一”。2、拓展用地空间。在新一轮土地利用总体规划编制中，全县预留了2千亩的新农村建设机动指标，如预留方案能通过省政府的批准，将为下一步旧村改造的实施创造相对宽松的用地空间。但国土资源部门实行“城乡建设用地增减相挂钩”政策，农村建设用地规模与城镇建设用地规模进行等量置换，该政策的实施为旧村改造用地空间的拓展赋予了新的内容。对城中村、城郊村而言，一是在原有建设用地范围内开展旧村改造的，要通过合理规划，节约集约利用土地，节余土地用于资金平衡或公

17、共设施建设；二是在新增建设用地上安置建设的，按照等量交换原则，原有宅基地由政府征收，政府安排一定的用地指标用于旧村改造；也可通过接收外村跨村安置的农户来解决用地指标，前提是跨村安置农户其原有农村宅基地先进行复垦，产生的宅基地复垦指标用于安置建设。对中心村、基层村而言，用地空间的拓展主要依赖于宅基地整理置换。通过农村土地综合整治或农村宅基地复垦获取用地指标，在农村范围内建设用地规模进行等量置换，把分散的居民点集中起来，实施农民居住点缩减与人口集聚，集约节约用地。3、 推行“三分三换”政策。平阳县在借鉴嘉兴地区的“两分两换”试点工作基础上，结合平阳县实际情况，创造性地提出了“三分三换”政策构想。所

18、谓“三分三换”，是指将农户宅基地和承包地分开、农村居民住房和户籍分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿基础上，以宅基地置换城镇房产（简称换房）、以征地返回地指标置换城镇公寓房指标（简称换指标）、以土地承包经营权置换社会保障（简称换保障）。其核心是农村宅基地置换城镇房产，在本质上属于土地流转和农村生产生活方式的重大变革。“三分三换”将以“1+3+X”旧村改造布局规划为引领，理性引导人口梯度转移和搬迁，拓展用地空间。置换地点分为三类，平阳县中心城区的两轴四片范围和水头、萧江、万全三大中心镇规划区以及一般中心镇和中心村。中心城区、三大镇多层公寓房统一置换基准价为2000元/；置换的小高层公寓房基准价

19、为2800元/；一般中心镇和中心村多层公寓房统一置换基准价为10001500元/。换房方式为农村居民户以宅基地上房屋建筑占地面积的2倍系数置换城镇公寓房建筑面积。换指标方式为村集体被合法征收耕地1亩可置换城镇公寓房建筑面积80。换保障可享受被征地农民基本生活保障待遇，医疗保障享受大病医疗统筹。4、统一规范旧村改造搬迁安置政策。针对平阳县旧村改造搬迁安置政策不统一、不平衡的现象，县政府应出台平阳县集体土地房屋搬迁补偿安置指导意见，用以规范我县集体土地房屋搬迁补偿安置活动，保障我县旧村改造工作有序进行。在新的搬迁安置政策中，一是要提供搬迁补偿安置的几种模式以供选择。主要有被搬迁房屋建筑面积置换模式

20、、被搬迁房屋建筑占地面积的倍数置换模式、被搬迁房屋建筑占地面积结合房屋前后余地面积置换模式、房地产评估价结算差额置换模式和货币补偿模式等。二是规定旧村改造搬迁安置政策的上下限。如以被搬迁房屋建筑面积置换的，应该界定安置建筑面积与原房屋建筑面积比例的上限；如以被搬迁房屋建筑占地面积的倍数置换的，应该界定倍数的上限；如拆迁安置需找补房屋差价的，就应界定差价的上下限。三是要保障搬迁当事人合法权益，特别是要保障弱势群体的权益，并在政策上满足其合理的利益诉求。四是要平衡规范重点工程、重点项目的拆迁安置活动。5、拓宽旧村改造融资渠道。一要加强金融支持。2010年6月，平阳县出台了平阳县农村住房抵押贷款实施

21、办法（暂行），加大了旧村改造金融支持力度。目前，温州的四大国有商业银行也正在积极开展旧村改造项目贷款业务试点。我县正在探索确权登记后的农民住房、依法取得的农村集体经营性建设用地使用权和“四荒”地使用权等抵押融资的有效途径。应积极稳妥地推进小额贷款公司试点，鼓励小额贷款公司在改造村设立小额贷款服务点，开展村民联保贷款等新业务。二要加大政府投入。统筹用于农业土地开发的土地出让金，专项安排旧村改造、农房改造、农村土地综合整治资金，尤其是加大对土地开发整理复垦的投入，大幅度提高宅基地复垦补助标准。三要整合涉农资金用于旧村改造。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，把旧村改造与

22、发展村级集体经济、村庄整治、下山扶贫、农民饮用水、万里清水河道、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化建设等有机结合起来，有效整合相关项目资金，并制定相应的配套政策。四是要建立宅基地复垦指标有偿使用机制。宅基地复垦指标在县域范围内有偿调剂使用，按照谁投资谁受益的原则，使用宅基地复垦指标的乡镇在经济上对宅基地复垦主体作出补偿。所得收益应专项用于旧村改造，保障村庄宅基地复垦、住房改建、基础设施和公共服务设施建设的需要。也可探索指标与土地出让金挂钩制度。旧村改造中宅基地指标有节余的，要充分运用市场机制，在县域范围内建设用地增减挂钩项目新增耕地置换建设用地的，土地出让所得收益按一定比例用于旧村改造。五

23、是要探索其它旧村改造投融资方式。如昆阳后岙村实行村民自愿出资入股本村的旧村改造项目模式，也是值得是借鉴推广的。另外也可实行企业化、项目化运作等，但须限制房开公司、建筑公司等营利性机构参与拆迁安置、村改利益分成等，推行旧村改造项目代建制。2010年10月31日in the Park below. Center Park of important places, like drug storage district, nursing unit, food storage district, important medical devices equipment between, narcotics

24、 and the toxic harmful chemical items, operating room security regional, important management regional, set variety alarm facilities, through sound light alarm of way released alarm information, told management personnel timely processing police love, while through network communications function ac

25、hieved and sound video monitoring system, access system of linkage. The system consists of sensors, alarm buttons, control equipment, sound and light alarm devices, electronic display devices, System integrated management system. In the monitoring center to disarm set the precaution areas according to management requirements, centralized alarm management, where you can set the zone type, and customize any number of alarm zones, each zone can contain any number of alarm, according to monitor and operate the regional garrison, alarm points. Making GIS e-alert map, marked on the map all the