农村土地流转的地区差异与影响因素[共10页]

1、农村土地流转的区域差异与影响因素 本文发表于中国农村经济2009-4。以江苏省为例包宗顺 徐志明 高珊 周春芳摘要：该文是在笔者进行了大量农村社会调查基础上，借助于第二次全国农业普查数据和政府部门农村土地流转统计资料，对江苏农村土地流转的区域差异、影响因素和现存问题进行了详细的实证研究。结果表明，地区间经济发展水平存在的巨大梯度差异，导致地区间农村土地流转规模、速度、流转方式、流转土地集聚程度和农户土地流转行为等方面也都存在明显差异；农村非农产业发展水平、劳动力文化素质、人均纯收入水平、社会保障水平和农业生产结构均对农村土地流转构成显著性影响，其中前四项因素对土地流转的影响均为正相关关系。总体

2、而言，上述因素对农村土地流出率影响的相关程度均大大高于土地流入率。 关键词：土地流转率 区域差异 影响因素为促进农村土地流转，加快土地适度规模经营和现代农业建设步伐，近年来，作为沿海经济发达地区的江苏省，一方面通过设立省级财政专项，奖励农村土地流转；另一方面，政府大力推进加强土地流转的服务与管理，在建设农村土地流转有形市场、促进农村土地股份合作制改革等方面，着力探索破解土地流转难题的途径。江苏虽为沿海经济发达地区，但在江苏省内，由南至北，如同我国的由东向西，地区间经济发展水平存在显著的梯度差距。这种梯度差距因素，也综合折射到农村土地流转上，并对不同地区土地流转规模、速度、流转方式和农户行为的影

3、响形成明显差异。对江苏的研究，在一定程度上如同全国东、中、西部比较研究的缩影。一、农村土地流转的区域差异自上世纪80年中期始，随着农村二、三产业的发展和农村非农就业水平的不断提高，不少地区出现农户间自发性的土地流转，其目的主要是避免土地“抛荒”，有效化解“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的矛盾。1992年后，村级集体经济组织开始在各级政府农村工作部门指导下，主动介入农户间土地流转的协调、服务和合同管理事务，土地流转的政策导向，仍以防止土地“抛荒”、稳定和发展粮油生产为主。1997年后，为克服农产品生产的结构性过剩，江苏农业生产进入战略性结构调整阶段。随着越来越多发展壮大的乡镇企业和外资

4、及港台资本涉足投资农业领域、以发展现代农业为导向的农村土地股份合作社的兴起，县乡政府和村级组织主导下的土地流转方式日益兴起，流转规模不断扩大。特别是进入新世纪以来，江苏农村土地流转的对象、方式、用途等呈现出许多新的情况，区域差异也日益显著。（一）土地流转速度日益加快据统计本节引用数据，除特别说明外，均来自江苏省农林厅统计资料。，至2007年底，江苏全省土地流转面积达736.74万亩，占二轮承包土地面积的14.61%，比2006年增长1.97个百分点。分地区看，经济发达地区由于劳动力转移的力度、农业结构调整的力度、政府对农村土地流转推动力度都要超过欠发达地区。三地区农村土地流转率差异显著，苏南土

5、地流转率是苏中的1倍，是苏北的近4倍（详见表1）。表1 2006-2007年江苏农村土地流转规模与地区差异 单位：万亩、%地区2006年2007年土地流转面积土地流转率土地流转面积土地流转率全省637.0512.63736.7414.61苏南268.3027.44302.4230.95苏中161.4513.07189.1015.32苏北207.307.32245.228.66注：这里“土地流转率”是指土地流转面积占二轮土地承包总面积比例。（二）土地流转形式以转包和出租为主如表2所示，江苏的农村土地流转主要以出租和转包为主，两种形式的流转面积占流转总面积的80.72%。分地区看，苏北转包面积占流

6、转面积比重最高，达56.89%；苏南出租面积比重最高，为43.88%。为了创新农村土地使用制度，确保在农村土地资源优化配置工作中保护好农民的合法土地权益，江苏一些地方积极探索土地股份合作制改革试点。来自省财政厅农财权威人士的一份研究报告认为：“土地股份合作已成为江苏多种土地流转形式中的最好形式，也是财政扶持农村土地流转的重点” 参见黄晓平 李建中 黄中茂：“创新财政投入机制 推进农村土地流转”，中国财政，2008年第16期。截至2007年底，全省已有338家土地股份合作社，入股土地41多万亩。但总体而言，农民因担心收入没保障，承包地入股面积仅约占流转总面积的6%。表2 2007年江苏农村土地流

7、转形式及地区间比较 单位：万亩、%地区合计转包出租其它面积比重面积比重面积比重全省736.74350.547.5825935.15127.2417.27苏南302.42131.943.61132.743.8837.8212.51苏中189.179.0241.7963.6533.6646.4324.55苏北245.22139.556.8962.6425.5443.0817.57（三）土地流入方以种养大户为主农村土地流转过去主要在农户间进行，而今流入主体已日趋多元化。正如表3所示，种养大户为目前最大的土地流入方，流入面积占流转总面积的48.61%；流向农业龙头企业的占25.17%；流向工商企业、外

8、资、港台资企业等流入主体的面积占25.22%。随着各地农业招商引资力度不断加大，多元市场主体纷纷加盟高效农业开发，工商企业、合作组织、返乡农民三股主导力量参与高效农业积极性空前高涨，公司化、园区化、合作化成为江苏当前农业变革的三大趋势。在经济发达地区，工商企业投资经营农业的现象越来越普遍。表3 2007年江苏农村土地流入方类型 单位：万亩、%地区合计农业企业种养大户其它面积比重面积比重面积比重全省736.74192.8126.17358.1448.61185.7925.22苏南302.4250.0016.53163.8854.1988.5429.28苏中189.1043.5523.0381.0

9、542.8664.534.11苏北245.2299.2640.48113.2146.1732.7513.35（四）土地流转的组织化程度日趋增强为了规范土地流转，江苏加大了土地流转中介组织的建设。到2007年底，全省建立了土地流转中介组织的乡镇有810个，已建立土地流转有形市场的乡镇164个，二者分别占全省乡镇总数的73.64%、14.91%。在全省农村土地流转中，经中介机构达成的土地流转面积合计180.01万亩，占农村土地流转总面积的24.43%。在苏南地区，乡镇政府和村委会凭借其组织优势，协调农用土地流转双方的关系，在农用土地流转中发挥了重要作用，流转的土地主要用于市政道路绿化、农业园区、集

10、体农场、农转非预留地等。（五）土地流转价格逐步提高土地流转价格，受区位、流转对象、流转用途的不同而差异明显。近几年，土地增值潜力逐渐显现，农户对土地流转价格的期望值越来越高，土地流转价格呈逐步提升态势。2007年，全省亩均土地流转价格为550元，比2年前增加130元。总体看，农户间自发流转价格相对较低，最低的连云港市平均仅295元，最高的南通市平均640元；集中连片的流转价格较高，最低的盐城、连云港市平均500元，最高的南通市平均达1360元。集中连片流转一般要比农户间自发流转每亩高出200元左右（见表4）。表4 2007年江苏农村土地流转价格 单位：元/亩年地区农户间自发流转价格乡村组织和中

11、介机构参与流转的价格全省493.03692.81苏南533.00618.10苏中502.81886.63苏北443.30573.72（六）土地流转年限以中短期为主乡镇政府、村委会组织的土地流转，如农业园区开发和市政绿化工程等，由村委会代表农户与政府或企业签订土地流转协议，一般流转年限较长。农户间的自发流转，以季节性短期出租为主，流转给外来人员种植蔬菜瓜果，搞养殖业等。因农产品涨价、一系列惠农政策和征地政策的实施，导致土地流转年限开始趋短。目前全省流转年限在5年以下的占49.44%，21年以上的占10.94%。分地区看，苏南土地流转期限在21年以上比例明显高于苏中和苏北地区，这类土地流转多用于农

12、业园区开发和市政绿化工程等长期项目（详见表5）。表5 2007年江苏省农村土地流转年限 单位：万亩、%地区5年以下6-10年11-20年21年以上面积比重面积比重面积比重面积比重全省364.2849.44172.4523.41119.416.2180.6110.94苏南149.2949.3756.5418.7047.115.5749.4916.36苏中82.2943.5252.4227.7235.9118.9918.489.77苏北132.7154.1263.525.9036.3714.8312.645.15（七）土地流转用途以发展高效农业为主目前农村土地流转多是与农业结构调整、尤其是发展高效

13、农业联系在一起的。2007年全省新增高效农业面积309万亩，高效农业累计面积（除水产）达到1874万亩，占全省耕地面积的26%。发展以高效农业、生态农业与观赏农业为主要特征的都市农业，成为苏南发达地区农用土地流转的主要用途。无锡市现有的土地流转中，用于种粮的13.51万亩，占22.86%；用于精品蔬菜瓜果、花卉苗木、特种养殖等高效农业的面积达25.32万亩，占42.9%；用于道路市政绿化工程的5.05万亩，占8.54%。（八）土地流转集聚程度快速提高与公司化、园区化、合作化农业兴起相对应的，是土地流转集聚程度的快速提高。这在苏南地区尤为明显。以无锡市为例，流入土地规模在50亩以上者，合计已占该

14、市流转土地总面积的58.6%。土地流转推动了全省农业规模经营的发展。2007年底，全省土地规模经营 注：江苏省提出的“土地规模经营”概念，是指土地经营面积大于50亩者。面积为418.7万亩，占全省农用土地总面积的6.3%，占农户家庭承包面积的8.3%。在全省土地规模经营总面积中，苏南212.48万亩，占全省50.8%比例；苏中、苏北土地规模经营面积各为105.93万亩和100.29万亩，分别占全省土地规模经营总面积的25.3%和23.9%。二、农村土地流转影响因素尽管目前土地流转（承租方）主体日益多元化，但农户仍然是农村土地流转最重要的市场主体。第二次全国农业普查资料显示 本节所引用数据来源，

15、除特别说明者外，均来自江苏省第二次农业普查资料。，2006年底，江苏有租入或租出耕地的农户共144.9万户，占全省总农户数的10.14%。其中租出、包出耕地的农户79.6万户，占全省农户总数的5.57%，租入、包入、转入耕地的农户67.8万户，占总农户的4.74%。作为经济理性人，农户土地流转的决策是多种因素共同作用的结果。如，农户土地流出的重要原因之一，也许是因家庭成员相对稳定的非农就业及其收入；而农户土地流入的原因之一，无疑是为了扩大经营规模及获取农业规模经营效益。因此，我们不难设想，影响农户收入、就业、生存质量的因素，对农户的土地流转行为自然会产生重要影响。借助于对江苏省第二次农业普查数

16、据的分析，我们筛选出影响区域土地流转差异的因素主要有以下几个：非农产业发展水平、农业生产结构、劳动力文化素质、农民人均纯收入、农村社会保障水平等。因变量是土地流转，分土地流出和土地流入两种情况。因此，其衡量指标分别为土地流出率和土地流入率，以区域流出（流入）土地面积占总面积的百分比计算。各自变量的界定及赋值分别为：劳动力文化素质用农村地区高中以上文化程度的从业人员比重测算；非农产业发展水平以二、三产业产值占地区生产总值的比重衡量；农村社会保障覆盖率以参加农村及城镇养老保险的人口比重计算；农业生产结构以种植业产值占总产值比重计算。本文用SPSS10.0，采用皮尔逊相关系数法，对土地流转及其影响因

17、素间的关系进行了简单的相关分析（结果见表6）。结果显示，劳动力素质越高，土地流转越容易发生；非农产业发展水平、农民人均纯收入、社会保障覆盖率越高的地区，土地流转率越大；而种植业产值比重较高的地区，土地流转率较低。下面，我们对农村土地流转影响因素作进一步详细分析。表6 土地流转与各因素的皮尔逊相关系数土地流转影响因素土地流入率Sig土地流出率Sig非农产业发展水平0.4210.1520.747*0.003劳动力文化素质0.629*0.0210.714*0.006农民居民人均纯收入0.580*0.0380.919*0农业生产结构-0.588*0.034-.0530*0.062农村社会保障覆盖率0.

18、581*0.0370.961*0注：（1）相关分析数据采用第二次农业普查江苏省13个地级市的汇总数据。（2）*、*、*分别表示在1%、5%和10%的水平上通过显著性检验。（一）非农产业发展水平对土地流转的影响从图1 不难看出，随着区域非农产业发展水平的提高，土地流转比例也相应逐渐提高。这可解释为，非农产业较为发达的地区，二、三产业提供的就业机会相对较多，随着家庭成员的非农就业水平的提高和非农就业收入比重的增加，农户对土地的依赖性逐步降低，相当比例的农户将因为劳动力机会成本的增加而更倾向于土地出租。同时，从表6也可以看出，非农产业发展水平与土地流入率、土地流出率间的皮尔逊相关系数分别为0.421

19、和0.747，且其与土地流出的相关系数均通过了显著性检验。这表明，非农产业发展水平对土地流出起到了较大的推动作用，但对于土地流入的影响相对较小。图1 非农产业发展水平对土地流转的影响（二）劳动力文化素质对土地流转的影响由图2可以看出，农村劳动力文化素质与土地流转率之间存在正相关关系。劳动力文化素质与土地流出率和土地流入率之间的相关系数分别为0.714和0.629，两者分别在1%和5%的水平上通过了显著性检验（见表6）。这表明，农村人力资本水平较高的地区，土地流转率也相对较高。对此结果可以解释为，一方面受教育水平较高的农民，掌握农业与非农业技术和有关信息的能力较强，该群体无论是在获取非农就业的机

20、会或非农就业收入水平方面，均具有明显的优势，同时由于其具有较强的再学习愿望和能力，还有较多职业向上流动的机会。在非农工作相对稳定且收入不错的情况下，该群体会选择长期在外务工甚至部分经济实力较好的会选择定居城镇，如果家里劳动力不足，最可能会选择流出土地。另一方面，教育水平较高或者拥有比较高的农业技术或经营经验的农户，由于其接受新知识、应用新技术的能力较强，因而他们扩大经营规模，发展现代农业的可能性较大，这部分农户土地流入的愿望较强。图2 农村劳动力文化素质对土地流转的影响（三）人均纯收入水平对土地流转的影响图3更直观清楚地反映出了农民人均纯收入水平与土地流转率之间显著的正相关关系。农民人均纯收入

21、水平较高地区，土地流转率亦较高。农民人均纯收入水平与土地流出率、土地流入率之间的皮尔逊相关系数分别为0.919和0.580，并分别在1%和5%的水平上通过了显著性检验（见表6）。而且，相比较而言，农民人均纯收入水平的高低，对土地流出率的影响，要大大高于对土地流入率的影响。我们知道，从农户家庭人均纯收入水平来看，苏南最高（9293元），苏中次之（6698元），苏北最低（5352） 注：2007年江苏分地区农村人均纯收入。数据来源：江苏统计年鉴2008。但从户均土地经营规模来看却正好相反，苏南最少（3.43亩），苏中次之（3.58亩），苏北最多（5.59亩）。因此，就农户来自第一产业的人均收入而言

22、，苏北明显高于苏中和苏南。因此，三地区间农民人均纯收入水平的差距，主要在非农产业收入方面。人均纯收入水平越高的地区，农户家庭收入中来自第一产业的比重越低，因而对土地经营的重视程度也就越低，农户土地流出率较高也就是很自然的了。至于人均纯收入水平较高地区土地流入率亦较高，则主要是工商企业投资经营农业的现象越来越普遍所致。图3 人均纯收入水平对土地流转的影响（四）农业生产结构差异对土地流转的影响图4反映的是农业生产结构中种植业比重的大小与土地流转之间的相关关系。不难看出，种植业比重的大小，与土地流转率之间呈现出负相关关系。种植业比重较大的地区，土地流转率相对较低。种植业比重的高低与土地流出率和土地流

23、入率之间的皮尔逊相关系数分别为-0.588和-0.53，并在5%和10%的水平下通过显著性检验（见表6表）。对此现象我们不难理解，在种植业比重较大的地区，土地作为最重要的生产资料，是农村家庭生产经营重要载体，也可以说是大多数农户的命根子，不会轻易流转。2008年4月我们在苏北一个贫困村进行国情调查项目的农户问卷调查时，发现该村最普遍的一种土地流转方式，是长辈将自己的承包地流转给已分家的子女耕种。其中有的是因年老体弱无力耕种而由子女代耕。但更常见的则是长辈对晚辈的一种经济支持方式从自己的承包地中转让出部分给经济不宽裕、且要负担子女教育的子女，以此增加子女家庭经营收入。图4 农业生产结构差异对土地

24、流转的影响（五）农村社会保障水平对土地流转的影响我们以农村养老保险参保率指标作为反映农村社会保障水平的衡量指标，考察其对土地流转的影响。由图5可见，农村社会保障水平与土地流转率之间呈正相关关系，即农村社会保障水平越高，土地流转率也越高。农村社会保障水平与土地流出率和土地流入率之间的相关系数分别为0.961和0.581，并分别在10%和5%的水平上通过显著性检验（见表6）。我们知道，土地既是农户最重要的生产资料，同时也是农户赖以安生立命的最后保障。当农村社会保障，特别是养老保险缺失的情况下，土地的养老保障作用尤其重要。但随着农村社会保障，特别是农村社会养老保障水平的提高，土地经营的最终保障功能随

25、之相应降低。这也充分解释为什么农村社会保障水平与土地流出率之间正相关关系非常明显的原因。图5 江苏农村社会保障水平对土地流转的影响三、农村土地流转中存在的主要问题及成因改革开放以来，随着农村剩余劳动力的大规模转移，江苏农村土地承包经营权的流转，经历着范围由小到大、形式由少到多、层次由低到高的发展过程，对于农业规模经营和现代农业的发展起到了较为积极的促进作用，但总体来讲，土地流转仍处于初级发展阶段。（一）土地市场发育滞后，土地流转的价格机制尚未形成完善的土地市场及价格机制是土地合理流转以实现土地资源优化配置的重要手段。从现实情况来看，我国土地市场发育滞后于经济发展，流转价格形成仍以行政手段为主。

26、在土地流转一级市场上，由于国家（集体）与农户间谈判地位的不对称导致该市场上土地流转价格偏低。与此同时，政府“以地生财”的政策倾向，导致土地流转价格严重偏离其实际价值；另一方面，农户间的自发土地流转市场，缺乏中介组织，土地流转信息渠道闭塞，土地流转的价格仍以政府主导价格为基准，不能确切地反映土地供求关系和土地产出效益差异。（二）土地流转工作操作程序不规范，监管调处机制不健全改革开放以来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国土地流转的法律规范经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程。我国宪法、民法通则、土地管理法、农业法和农村土地承包法中都有土地流转的相关规定。2005年农业部专门出台了农村

27、土地承包经营权流转管理办法，对流转当事人的权利和义务、具体流转方式、流转合同及内容、流转管理与纠纷调解等，作了详细、具体的规定。但土地流转中有法不依与执法不力的现象较为普遍。目前农户间流转占相当部分，其中很多农户采用“口头约定”，缺乏书面合同；即使有书面协议，合同订立程序和内容不规范，流转双方的权利和义务不明确，还有部分合同流转周期超过国家规定的二轮承包期，为未来纠纷的产生埋下伏笔。（三）政府职能的定位不当，土地流转间接成本较高理论上讲，农户是土地承包经营权的拥有者，土地流转应以农户为主。由于与分散农户的交易成本较高，欲投资农业的工商资本一般委托基层政府或村组织代理，由此形成了以政府为主导的土

28、地流转格局。基层政府直接介入土地流转，虽可提高工作效率，但若经办人员思想认识不到位，工作方法不得当，极容易产生系列负面效果。如越俎代庖，直接充当土地流转的主体；轻意改变土地承包经营权关系；以行政手段强行推动，违背部分农民的意愿，侵害农民利益；甚至有的地方将流转的土地用于非农项目建设等。我国现行农村土地“集体所有”的制度设计，加上相关法律不尽完备，造成基层政府和村集体在土地流转过程中的“越位”、“错位”、“缺位”同时并存。（四）取消农业税费和增加补贴，引发土地流转矛盾大量产生90年代末，由于粮价持续走低，加上农业税费负担较重，江苏不少地区，尤其是对土地依赖程度较低的苏南农民弃耕抛荒的现象较为严重

29、。在当时的情况下，土地成了农民的负担，土地租赁也成了绝对的买方市场。当时若有人愿以很低的价格、很长的租期与农民签订土地租赁合同，农民都会愿意，甚至出现了部分农户自己承担农业税也愿意将土地流出的现象。部分种养大户就是在那时租用了农民的大量土地用于发展种植业和养殖业，合同租赁时间有的长达10年。其时签约的租赁价格一般为两种类型：1、代缴承包户的农业税。2、每亩几十元至100元租金，附着在土地上的其他各种税费仍由原承包户缴纳，实际价格与代缴农业税大体相当。但随着农业税费负担的取消，加之多项惠农补贴政策的实施，不少农民感到当初订的合同太吃亏。很多涉及这种情况的农民提出要修改原合同条款，或要求收回原承包

30、土地，由此引发的土地流转矛盾大量产生。（五）征地补偿标准不一致，引发另类土地流转纠纷随着各项建设的需要，农村的耕地不断被依法征用。但由于征地主体不同，征地时间不同，补偿标准差别也很大，从而引发了另一类农村土地流转问题。一种情况是，对于补偿标准较低的征用地，被征地农户不愿要补偿款，而要求村集体收回耕地重新发包。另一种情况是征地补偿标准较高，而被征地的仅是村民小组中部分农户。在此情况下，被征地农户认为补偿款应该直接给自己，但同组其他村民却认为，土地是集体的，补偿款应在全组村民中按人头平均分配，然后再进行土地的重新调配。这种平均主义的纠纷处理方法，虽然合乎情理，当事者也易接受，但却不符合土地承包法规

31、定的承包经营权“三十年不变”的基本要求。（六）农村社会保障和农业保险制度滞后制约土地流转长期实行的城乡二元制度，导致农村居民缺乏社会保障，这使得土地为农村居民提供养老保险和失业保险的功能被大大强化。对于苏北地区来讲，土地仍然是家庭主要的生产资料。尽管青壮年劳动力外出务工收入成为家庭收入的主要来源，甚至有部分农户全家常年外出打工，但由于非农就业的不稳定及较低的工资和社会保障，土地提供养老和失业保险的功能更为重要，从而制约了土地流转率的提高。四、小结与政策建议综上所述，随着农村工业化、城市化和农业产业化进程的不断推进，江苏农村土地流转呈加速发展态势。对江苏农村土地流转区域差异和影响因素的分析结果表

32、明，地区间经济发展水平存在的巨大梯度差异，对农村土地流转也产生显著性影响，农村土地流转率随着地区经济发展水平的提高而明显提高。目前农村土地流转年限仍以中短期占比最大，流转年限在5年以下者占流转总量的近一半。土地流转形式仍以出租和转包为主，种养业大户是目前流转土地的最主要流入方，吸纳了流转土地总量的近50%。在各级地方政府的倡导下，土地流转的组织化程度、流转土地集聚程度日趋增强，流转土地价格也呈稳步上升趋势。农村非农产业发展水平、劳动力文化素质、人均纯收入水平、社会保障水平和农业生产结构是影响农户土地流转行为的最主要影响因素。在苏南地区，农村居民的非农就业水平和非农收入水平均明显高于江苏其他地区

33、，且由于苏南地方经济实力相对雄厚，当地农村居民的社会保障水平也相应较高，加之经济发达地区人均土地资源本来就少，来自农业的收入占家庭经营收入的比重相对于江苏其他地区要低得多，因而农户对土地的依赖程度也比其他地区农民为低，土地流转的意愿相比其他地区也高得多。当前农村土地流转中存在的主要问题包括，土地市场发育滞后；有些地方土地流转操作程序不规范、手续不健全；一些基层政府部门职能定位不当；有些征地补偿标准过低和补偿款不及时到位等。调研中还发现，近几年来惠农政策的实施和付着于土地的政府财政补贴的增加也引发了一些土地流转纠纷的产生。笔者同时认为，在当前和今后相当长的时期内，促进江苏农村土地承包经营权流转，必须遵循和坚持以下重大原则不动摇：一是坚持农户土地承包经营权依法、自愿、有偿流转原则；二是坚持农村集体土地所有权性质不变；三是坚持农业用地流转后土地用途不变。在坚定不移地遵循上述三项基本原则的基础上，根据国家的相关法律和宏观经济政策要求，结合江苏地区间经济发展差距较大的省情特征，促进江苏农村土地流转健康发展。为此笔者的政策建议：一是进一步完善农村土地承包手续