关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议

1、关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议篇一：小区配套公建的产权归属法律分析小区配套公建的产权归属法律分析内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。关键字：产权 立法 配套公建随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下

2、停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标（京政发2002

3、第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。 笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作：“居住区公共服务设施配套建设”。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规

4、模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据分类的标准不同，而不所不同。按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺

5、，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。二、产权的现状及存在的问题产权问题，就是物权法中物的归属问题。 国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是“构成所有市场交换的基础”。我国著名经济学家吴敬琏先生讲过：“产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。”如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产

6、权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打“擦边球”等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主

7、生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显著的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源浪费明确公建配套的产权，就是界定产权人的权利，明确谁有权利用财产，谁有权取得对财产的控制权，谁有权获得利用财产所得的收

8、益。只有明确地界定产权，才有助于保障产权人，只要妥善地管理或经营自己的财产，就能享受相应的回报，而对自己的财产经营或管理不善，就必须承担相应的后果，这就是产权明确所带来的激励作用。而在我国，恰恰没有产权明确必然带来的激励作用。比如说目前在高档小区普遍存在的会所问题，由于法律对其产权界定根本不明确，业主认为，小区的土地他们已经全部分摊，会所作为为全体业主提供服务的配套设施，理应属于全体业主所有，在业委会成立之后，他们通过各种形式要讨回会所。而开发商认为，会所是他们建的，法律也没有规定是全体业主的，理应由其经营管理。争来争去的结果是会所不能好好经营。开发商不敢投入，因为到头来会所可能是全体业主的。

9、业主去经营即没有经济实力，也缺少管理经营的经验。看看现在上海的会所，十有八九成为“摆设”或惨淡经营。公建配套产权不明的间接后果是稀缺资源的极大浪费，笔者曾去过上海市普陀区一个90年代开发的小区，里面建有一个教育设施幼儿园，从建到到现在16年之久，根本没有投入使用，政府没有投资，它不会去珍惜；开发商投资建造，但不是自己的，也不会好好利用。作为业主个体，其根本没法使用。就这样，稀缺资源上的巨额投资白白浪费。如果建立严格的产权制度和产权管理管理制度，笔者相信不会发生这样的事情。3、公建配套设施的日益增多，产权不明将造成日后内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会

10、问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。关键字：产权 立法 配套公建 随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育

11、、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标（京政发2002第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所

12、的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作：“居住区公共服务设施配套建设”。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据分类的标准不同，而不所不同。按使用

13、性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。二、产权的现状及存在的问题产权问题，就

14、是物权法中物的归属问题。国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是“构成所有市场交换的基础”。我国著名经济学家吴敬琏先生讲过：“产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。”如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出

15、不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打“擦边球”等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显著的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯

16、箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源立法越来越难公建配套的产权问题，就是民法学上的所有权问题，所有权的一个突出特点就是稳定性和永久性。由于所有权是所有人对物直接支配的权利，所以要求它的所有人的支配活动不能随时受到外界的影响，除非正常的产权转移。比如说老百姓的商品房，不能由于法律、政策的变化而发生产权转移，如果法律、法令朝令夕改，市场交换的基石就不复

17、存在。永久性是指产权存在的时间一般较长或没有期限限制，否则就不能发挥它的价值。就公建配套的产权而言，除了土地是国家的，篇二：小区公建配套用房权属辨析小区公建配套用房权属辨析作者 姚志刚 律师杭州某房地产开发商Z公司开发的别墅已经全部销售完毕，业主也已经入伙。Z公司将小区唯一的公建配套设施小区会馆的部分房屋申领产权证，并登报出售。由此引发矛盾，业主委员会将房管局告上法庭，要求撤销房管局核发的产权证。经区、市两级法院审理，业主委员会在行政诉讼中败诉。2004年6月，业主委员会又向杭州市中级人民法院提起民事诉讼，要求确认房管局核发产权证的房屋之产权归全体业主共有。原告的主要理由为：小区会馆属于公建配

18、套设施(已经得到行政判决的确认)，与小区别墅同时规划、设计、建造，已经列入小区开发成本，业主支付的房价中包含了小区配套用房的价格，故认为会馆应当属于全体业主共有。目前该案由杭州市中级人民法院审理，估计近期将作出判决。我们作为被告开发商的代理人，参加了诉讼。通过对相关材料的审查，结合有关法律法规，我们认为，会馆作为小区配套用房，权属并不当然归全体业主所有，理由如下：一、小区公建配套房屋权属全部归业主所有，不符合立法本意，也不符合实际情况。现有的法律法规对小区公建配套用房的权属没有明确规定。国务院颁布的物业管理条例第38条规定，“物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业管理企业不得

19、改变物业管理用房的用途。”第27条规定，“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。”第50条第一款规定，“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。”从上述规定可以看出，业主享有物业管理用房屋的所有权和物业共用部位、共用设施设备的所有权，但没有明确除上述内容以外的公共建设配套用房的所有权。杭州市物业管理条例作为地方性法规，第三十四条、第五十七条，对此有所涉及。杭州市物业管理条例第三十四条规定“建设单位应在物业交付使用办理房屋产权证之前，提供房屋总建筑面积3的物业管理办公用房和公共活动用房，以及总建筑面积4的商业用房，由市、县（市）物

20、业管理部门代为接收。社区居民委员会的用房，按国家规定另行配置。物业管理办公用房、公共活动用房和商业用房的所有权属于该物业管理区域的全体业主，其所有权不得分割、转让、抵押。具体位置应在办理物业销售（预售）证之前予以确定。”从第三十四条的规定可以看出，第一，开发商应当提供7的配套用房。如果所有公建配套房屋均属于业主的话，那么条例就应当规定所有的公建配套均属于业主所有，而且公建配套用房不得少于房屋总建筑面积的7。但是，条例没有作如此规定，而是仅仅规定了7属于业主。因此，从立法本意可以推断，超过7部分的房屋所有权应当属于开发商。第二，从该条第二款规定来看，7的配套用房应当在办理物业销售（预售）证之前予

21、以确定。结合实践，在领取商品房预售许可证之前，配套用房已经确定。故预售证允许销售的房屋中不包括配套用房。换句话说，只要是预售证销售范围内的房屋，肯定不是配套用房。第三，从项目验收、房屋办证的前提条件来看，配套房屋必须得到房屋管理部门的确认，实践中房屋管理部门以杭州市物业维修基金和用房缴交确认单的形式予以确认。换个角度讲，如果所有公建配套房屋均属于业主的话，那么配套的学校、环卫、邮电等用房均属于业主所有，那结果显然就很荒谬了。杭州市物业管理条例第五十七条对于由全体业主共有的共用部位、共用设施设备这两个概念作出了界定，这两者中均未包括小区会馆。纵观该条例，明确属于全体业主共有的共有部位是：物业管理

22、区域内属全体业主或单幢物业的业主、使用人共同使用的门厅、楼梯间、水泵间、电表间、电梯间、电话分线间、电梯机房、走廊通道、传达室、内天井、房屋承重结构、室外墙面、屋面等部位。共有设施是：物业管理区域内，属全体业主或单幢物业的业主、使用人共同使用的供水箱、水泵、排水管道、窨井、化粪池、垃圾通道、垃圾箱（房）、电视天线、电梯、照明灯具、建筑智能系统、避雷装置、消防器具、防盗门、邮政信箱、娱乐设施等设施设备。由此可见，只要配套房屋未在杭州市物业维修基金和用房缴交确认单用房认定范围，而在预售证许可销售范围，就属于开发商所有，是能够办理出独立的所有权证和土地使用权证。二、配套用房的权属与开发成本是否分摊的

23、没有必然的关联。业主主张配套用房的开发费用已经计入业主购买房屋的价格之中，即由全体业主分摊了配套用房的开发成本。我们认为，这种观点本身不能成立，也缺乏有效的证据来证明。浙江省商品房住宅价格构成及价格行为规范第五条第二款第三项规定，“非营业性公共配套设施建设费，包括根据城市建设总体规划要求列入小区施工图预算项目的公共停车库（棚）、锅炉房、水泵房、派出所、居委会、公厕、垃圾转运站、围墙等建设费用中，按规定应由商品住宅开发项目负担的费用”。该规定明确了非营业性公共配套设施建设费是可以计入房价，所针对的是非营业性公共配套设施建设费，对其他配套用房开发费用是否可以计入房价未作规定。我们认为，上述规范是计

24、划经济的时代产物，与现实已经有很大距离。作为自由定价、全部市场化的别墅销售，实质上不存在成本如何计算、如何分摊的问题，而是存在开发商是否盈利、利润是多是少的问题。因此，配套用房的开发费用是否摊入成本，对案件争议的解决没有实质性意义。同时，业主与开发商均很难举证说明开发费用是如何分摊。三、开发商交足7的物业用房后，对于剩余公建配套用房，享有所有权。对于公建配套用房，在开发商交足7后，剩余房屋所有权是否属于全体业主所有，现有法律、法规未明确规定。因此，应当按照法学的基本原理和法律的基本精神来处理该问题，也就是要按照“谁投资，谁受益”的原则来处理。显然，开发商是房屋的开发建设单位，是投资者，理应享有

25、所有权。在行政诉讼中，杭州市房管局将讼争房屋所有权登记在被告名下的行政行为，已经得到杭州市中级人民法院终审判决的确认，予以维持。我们认为，行政终审判决确认维持的行政行为属于房屋的初始登记，没有法律、法规的明确规定，没有产权人开发商转让、赠送房屋的承诺，配套用房的权属不能改变。初始登记是房屋所有权取得方式的一种，但初始登记并不影响所有权的属性，即初始登记反映的权利仍然是所有权。综上，我们认为，对于公建配套用房，在开发商按规定交足7后，剩余房屋的权属应当归投资者所有，也就是开发商所有。如果片面地理解为归业主所有，既不符合市场经济规律和实际现状，也不利于城市建设，开发商就缺少做好配套公建的动力，或者

26、“羊毛出在羊身上”,开发商势必提高房屋的销售价格。篇三：关于物权法对小区物业管理配套公建产权归属法律地位问题的探讨关于物权法对小区物业管理配套公建产权归属法律地位问题的探讨发表部门：物业处 发表时间：2008年12月12日目前小区物业管理配套公建房屋的产权问题，由于法律规定上的不规范已经引发了一系列社会问题，影响了社会的和谐。随着我国房地产业的迅速发展及生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，以人类居住为主体的居民小区的配套公共建筑越来越多，越来越齐备-。由伊始小区必备的变电房、泵压房、煤气加压站等水电气设施，发展出物业管理用房，再发展出后来的公用停车场，地下停车库，到现在的会所

27、。随着近几年大型社区的创建又出现了一些公益性、商业性的配套公建，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在一些大城市中规模较大的社区，大多有行政管理、金融邮电、文化体育、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，在很大程度上方便了居民的生活。但是我国的立法特别是涉及房地产、公民物权、所有权、民权等却远远没有跟上房地产业的迅猛发展。虽然2007年3月全国人大十届五次会议通过并于2007年10月1日起施行的物权法已经出台，但这仅仅是一部纲目性法律,在现实生活中仍有需要进一步细化的问题。因此，居民社区物业管理配套公建产权的归属法律地位，仍需认真研究，探讨与明确。目前配套公建产权存在的问题1.配套

28、公建产权不明晰，已成为影响社会和谐的因素之一当前，国内许多小区的物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据济南市不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占物业管理投诉的37。因配套设施产权不明晰。导致设施建设滞后、设施规划变更、擅自改变配套设施建设等各种做法，以及开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告宣传一套，实际建设另行一套，在房地产开发和销售中屡见不鲜。2.公建配套设施利用率不高，造成极大的资源浪费明确公建配套设施的产权问题，就是界定产权人的权利，明确谁有权利用财产，谁有权利取得对财产的控制权，谁有权获得利用财产所得的收益。但在我国，恰

29、恰没有产权明确必然带来的激励作用，造成公建配套资源的极大浪费。比如说目前在高档小区普遍存在的会所问题，业主一方认为，小区的土地成本他们已经全部分摊，会所作为给全体业主服务的配套设施，理应属于全体业主所有，在业委会成立之后，他们往往通过各种形式要讨回会所。而开发商认为，会所是他们建的，理应由其经营管理。争来争去的结果是会所不能好好经营，开发商不敢投入，而让业主去经营，既没有经济实力，也缺少管理经营的经验，造成资源的严重浪费。3.公建配套设施日益增多，产权应更加细化明确公建配套的产权问题，就是民法学上的所有权问题。所有权的一个突出特点就是稳定性和永久性。由于所有权是所有人对物直接支配的权力，所以要

30、求它的所有人的支配活动不能随时受到外界的影响，除非是正常的产权转移。比如说，老百姓的商品房不能由于法律、政策的变化而发生产权转移，如果法律、法令朝令夕改，市场交换的基石就不复存在从1999年10月颁布的中华人民共和国消费者权益保护法到今年3月颁布的物权法，国家都以法律的形式，对购房者对房屋的购买、占有、使用及接受相关服务的合法权益应受到保护而予以了明确的规定。配套公建产权的立法建议1.对不同类型的配套公建进行不同的产权立法上文提到，配套公建根据不同的标准有不同的分类。从产权立法的角度考虑，笔者认为，按照营利与否就公建配套分别立法有一定的难度，因为有些公建配套的营利与否难以界定。而针对不同性质的

31、公建配套分别立法最具可操作性的。不同性质的公建房屋有不同的属性，比如小区的诊所，其公益性、营利性兼备，应采用与一般商业配套不同的立法，不然的话对物业公司在小区内管理带来不利的影响因素。产权立法的一个总原则是，对于商业配套房屋，产权可以根据“谁投资，谁受益”的原则归开发商所有或经开发商出售后，归购房人所有。对于商业与公益兼备的公建配套房屋，比如小区的文化设施，可以考虑归政府所有、开发商所有或全体业主共有，政府要加强监管，不能随便改变其用途，对用于管理的居住区配套，比如业委会，应由政府投资，开发商代建，产权归政府所有。这实际上给立法的科学性和可操作性提出了相当高的要求，要求政府立法部门根据配套公建的类别，按照投资主体、使用主体、管理要求的不同，进行针对性的管理。2.配套公建的产权情况应写进销售合同并进行公示近期研读了山东省及有关地市的房屋销售合同示范文本，发现许多没有对配套公建的有关格式约定。作为使用人的业主，对小区配套公建房屋实际上无从了解。配套公建房屋不写进合同，有两方面的原因：一是相关规定不明确，开发商本身也以难以确定其产权；二是