重点水电工程建设征地移民不稳定因素情况调研报告

1/20重点水电工程建设征地移民不稳定因素情况调研报告2016年5月13日至22日，我们对全市重点水电工程建设征地移民不稳定因素展开专题调研。这次调研以水电移民安置问题较多的四县（区）为重点，主要采取听取汇报、召开座谈会、实地查看的方式进行。先后听取了上述四县（区）党委政府及镇、乡党委政府专题汇报，实地察看了等移民安置点，分别召开了五个不同类型的座谈会，听取了基层党委政府领导、工程建设方、村组干部、基层工作人员和移民代表的意见。调研组结合专题调研情况，认真收集了其它各县区相关情况汇报，就市重点水电工程建设征地移民不稳定因素情况进行了汇总一、全市重点水电工程建设征地移民安置基本情况近年来，市提出规划建设水电1000余万千瓦，产值近100亿元强势支柱产业的目标，将在江等流域开发建设14座大中型水电站，总装机容量万千瓦。水电移民涉及9县（区）40多个乡（镇），移民人口万余人，其中大型电站55162人，中型电站18838人。移民人数众多，涉及面广，情况复杂。既要安置好在建水电站移民，又要妥善处理建成水电站的遗留问题。我市严格实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的移民管理体2/20制，以“搬得出、稳得住、逐步能致富”为目标，坚持以人为本，加快移民安置点建设，积极争取项目资金改善移民群众生产生活环境。一是认真安置好市内已建和在建水电站移民；二是做好溪洛渡水电站施工区永善县部分外迁孟连县移民接收安置；三是妥善处理建成漫湾水电站和大朝山水电站景东库区移民遗留问题；四是积极探索新的移民安置方式，形成了我市实施糯扎渡电站库区“16118”安置方案意见。目前，我市累计安置水库及水电移民25592人，其中，2016年以来安置移民人口12910人。经过各级各部门的共同努力，移民工作取得了较好的成绩，也满足了水电重点工程建设和发电的需要，但我市移民工作仍然存在不少问题，移民信访和群体性上访问题依然突出。以2016年为例，全市此类移民信访案件318件（次）1400余人次。随着水电建设的不断深入，移民信访和群体性事件将呈上升的趋势，库区和移民安置区社会稳定工作已成为全市维稳工作的一个重点和难点问题。二、全市重点水电工程建设征地移民不稳定因素的原因分析（一）由于搬迁安置条件而产生的移民不稳定因素一是生存条件差。主要是受自然因素和水库蓄水等人为因素的影响，移民点地质灾害频发，如大朝山电站库岸滑塌严重，居甫渡移民点地下水下降和山体滑坡的问题，3/20同时，部分移民安置地地处偏远，山高坡陡，自然环境差，造成移民生活不便，饮水难、行路难、用电难、上学难等困难，加上多数移民属低收入群体，基本生活无保障，因病致贫、因灾返贫现象较为突出。二是移民失落感强烈。我市是山区，土地质量差，电站水库淹没区多是在贫困地区中条件相对富裕的江边河谷地带。个别移民比较认为是由条件相对好的地方搬迁到了条件差的地方，生活由相对宽裕变成了贫困，因而产生了强烈的失落感。加之移民的贫困不是原生性的，极易把引发贫困的根源归咎于政府。三是就地发展难。由于当前我市主要采取以农为本、以土为主的传统移民安置方式，从而导致流转配置耕地、林地等资源压力大，产业开发难。随着人口的不断增加，环境承载能力有限，发展更加困难。由于大部分移民素质较低，缺乏必要的专业知识和技能，就业信息闭塞，自身就业能力较弱。如思茅区整碗移民点移民，原来居住点虽然在山区，但耕地资源丰富，村民生活基本宽裕，但搬迁后，现全村移民人均水田面积仅亩，移民又没有其他就业能力，所以有手无处做，有劲无处使，移民改善生活困难，举债现象普遍。四是与非移民地区比反差较大，心里不平衡。在移民搬迁安置中，虽然对移民原住地各项有形的生产生活设4/20施，经济林木给予了补偿补助，但到新的安置地后，无形的社会环境、社会关系和生产生活环境需要重新认识、建立和适应，尤其是安置地的生产技能需要重新学习和掌握，相对当地村民来说，移民在这些方面处于劣势，使他们在安置地初期发展赶不上当地村民。五是移民群众中少数民族占相当比例，水电站库区交通、教育等基础条件差，移民群众文化、风俗和生活习惯差异大。外迁安置存在着移民对气候、语言、生产生活习惯的适应问题，存在着本地居民与外来移民的利益矛盾。六是观念相对落后，缺乏增收致富的主观能动性。一些移民存在着“等、靠、要”的思想，认为自己是水电移民，当时为国家的水电建设做出过牺牲，现在国家应该为他们的生产和生活考虑，为他们提供应有的补助，一些移民存在着依靠政府补贴过日子、“小富即满”的想法，缺乏增收致富和自我发展的主观能动性。（二）个别工作人员的违法失职行为和不正之风让移民怨气很大一是在水电移民迁建过程中，部分领导干部指导思想不端正，借移民工程建设之机搞所谓“政绩”工程，违规操作，好大喜功。典型的如孟连勐马永善移民安置点，在安置房建设方面，脱离实际，违背规律，只注重面子工5/20程，惟领导命令为从，过分强调安置点房屋建设的高速化，忽视最起码的质量要求，45天就盖好安置点一组团住房。又由于安置点住房采取边规划、边设计、边实施的办法，工期短、任务重，加上雨季施工，从而导致现在房屋质量问题十分严重，移民怨气很大。二是个别上级领导干部在基层调研水电移民工作时不懂法、不讲法，乱开口、乱承诺，给移民群众造成上下政府意见不一致、基层干部贪赃枉法的假象。由于这些领导干部不严格依法依规、按政策办事，在没有相关政策和资金支持的情况下，往往不经过调研论证就想当然，移民群众面前说好话，过嘴瘾，当面说一套，背后做一套，空口承诺，导致部分移民群众存在“中央领导是恩人、省级领导是亲人，基层领导是仇人”的不正确想法，使一线基层干部难以开展工作。移民稍不遂意，就将矛头对准一线基层干部，发生冲突。三是少数基层干部以权谋私、搞不正之风，在安置条件等方面照顾自己的亲朋好友，严重影响和损害了其他移民生产生活前景和利益。有的官僚主义严重，对移民的疾苦和困难不闻不问，漠不关心，麻木不仁，不了解移民情况，不研究移民问题。由于不正之风、违法失职行为侵害移民利益，造成了移民对政府不信任，难与政府合作。四是部分基层政府对移民工程承包方与群众的关系6/20处理不当。由于部分基层政府没有很好的履行监督职能，甚至存在“睁一只眼闭一只眼”现象，从而导致一些施工队偷工减料，不能处理好经济效益与社会效益的关系，求富心切，质量意识和群众观念淡薄，对群众的切身利益考虑较少，未采取积极的措施解决工程施工给当地群众造成的各种损失，因而引发了一些不该发生的矛盾纠纷。（二）管理体制不健全引发水电移民不稳定一是移民安置滞后于工程建设。在各大水电开发公司进入我市，水电开发加速进行的形势下，各县区政府没有思想准备和工程移民经验，往往是求发展心切，找业主“饥不择食”，工程建设超常规进行，移民安置规划滞后，为保证工程进度导致移民仓促搬迁，出现临时过渡搬迁的局面，造成移民没能妥善安置，移民群众生产生活困难，同时给工程建设和地方稳定留下隐患。二是缺乏统筹兼顾的结合渗透机制。一些水电工程建设项目业主缺乏一手抓工程建设，一手抓稳定的意识，没有把维护稳定工作有机地渗透到关心群众的切身利益、政策处理和环境整治之中，分工不明确，责任不到位，导致不稳定因素快速积聚，使工程建设和维护稳定工作陷入被动的局面。三是缺乏必要的社会渲泄和预警机制。社会渲泄机制是对社会不稳定因素的泄流。从调研情况看，个别县区7/20水电建设过程中发生群体性事件的重要原因，就是群众的意愿表达渠道不畅通，群众的意愿得不到尊重，民主协商对话制度不健全，老百姓有苦没处诉，有意见没处提，从而采取过激的行为以期引起上级重视。对老百姓关切的热点问题调查不及时，缺乏掌握排查的有效途径，矛盾纠纷的及时调处不力，预警机制不完善，信息不灵，情况不明，也是导致不稳定因素的重要原因。四是移民安置规划编制工作中没有注重地方政府的参与和作用。按照国家规定和水电建设的规程规范，移民安置规划编制是业主直接委托设计部门编制，地方政府配合，送国家审查批准后，交地方政府负责组织实施移民搬迁。在这种情况下，往往是工程进展超前，移民安置规划不能在工程实施前完成，地方政府提出的意见建议又难以得到认可。同时在编制过程中，强调执行原有政策而不能贯彻国家“以人为本”的原则，不够重视移民安置，使得规划编制与实际安置需要存在着差距大、漏项多的问题，批准的投资概算低，移民群众的补偿低，在物价迅速上涨的现实情况下，使各项安置工作难度大，实施推进困难。五是移民政策法规不健全。我国现行的移民政策法规基本上是在总结上个世纪90年代以前的移民安置实践经验教训的基础上制订的。随着改革开放的深入，现有政策法规已经不能适应当前移民工作的需要，有法不依、有法8/20难依、无法可依、违法难究、违法不究等现象经常发生，在一定程度上影响了移民工作的顺利开展。特别是随着投资主体的多元化，业主的责任已经成为非常棘手的问题。虽然有关法律法规对业主的责任和义务进行了规定，但缺乏强制性措施。如果业主不履行应尽的义务，地方政府和部门措手无策，出现问题就往往形成业主不肯管，政府无钱管，部门无法管的尴尬局面。（四）政策体制不合理导致移民意见极大一是全省移民政策不统一，新老政策交替，出现了“同流域不同策”、“同库不同策”的情况，现行移民政策难以全部解决移民人口指标、移民身份界定和后期扶持人口界定、补偿补助标准等实际问题，移民群众意见大、上访多。二是补偿标准低。受“重工程，轻移民”思想的影响，国家或业主往往以最少的投资换取最大的回报，于是在水库淹没处理设计时考虑欠妥，造成补偿标准低的问题。三是部分移民库区剩余资源处理政策尚未明确，后期扶持政策相对滞后，已搬迁安置的移民意见较大，不稳定因素增多，有返迁现象。四是移民享受惠农政策难。由于移民享受了移民政策，没有引起地方政府和其他有关部门的足够重视，移民9/20得到的扶持开发项目和资金较少，绝大多数移民享受不到“国民待遇”。一些移民抱怨说他们盖了移民政策的“小被子”，却被抽走了国家政策的“大被子”。（五）移民的社会情绪相对剥夺感是产生移民不稳定因素的社会心理因素移民搬迁后存在的挫折心理又称相对剥夺感是产生移民不稳定因素的心理条件。我市水电移民基于下述三种因素易于滋生相对剥夺感。其一，移民搬迁前后生产、生活条件的巨大反差。由于农村淹没区地处沿江平坝河谷地带，淹没的是高产良田和农业经济基础较好的地带，多数农民已过上自给自足的生活，而后靠安置移民于贫瘠的山地，生产生活条件差，会引起农村移民的强烈不满。其二，移民的高期望值与现实情况存在的落差。在可研规划调查过程中，过份渲染水电移民工程带来的机遇和对移民的好处，对改善移民生活承诺过多，把移民的胃口吊得很高，移民对搬迁寄予厚望，企盼得到更多的实惠和好处，对搬迁的艰巨性缺乏考虑，而实际上移民的高期望值根本不可能得到满足，一旦出现困难，移民就缺乏起码的思想准备，产生不满情绪。其三，搬迁过程中的不公平现象，如利益分配不公平，少数人利用非法手段谋取利益，使其他移民产生不公平感。从调研情况分析来看，不少移民对利益受到损害不10/20能克制，虽然这部分人占移民总数的比例不高，但绝对量却不小。同时，移民的上述几种行为是一个顺序发展的过程，当采用较为理智的行为不能解决问题时，就会转而采取不理智的行为。在相对剥夺感的情况下，移民会产生消极、敌对情绪、如果相对剥夺感普遍化和一致化，任何事情只要能成为理由，不管是直接的，还是间接的，都可能成为移民发生不稳定事件的导火线。（六）社会控制力弱，难度增加一是农村实行联产承包制以后，一些农村基层组织力量严重削弱，治保组织呈软弱无力状态，农村社会管理出现真空，而我市各县区农村基本是一个乡镇才有一个派出所，辖区范围广，警力不足，基层政府既要组织移民安置和迁建，又要组织经济建设，其正常工作受到影响，社会控制力量相对减弱。调研中部分水电移民人数多的乡镇党委政府领导反映，80的时间是在抓水电移民工作，基本没有时间抓经济建设。二是近年来，我市基本是在市场经济条件下进行移民迁建，社会控制的难度加大。以往的水电移民是在计划经济体制下进行的，移民在统一的行政命令下，个人利益必须无条件服从国家利益，水库移民不稳定事件控制难度相对较小，现在我市水电移民是在市场经济条件下进行的，人们的观念发生了很大的变化，权利意识和自我意识增强，11/20由于涉及利益关系，部分移民对国家政策缺乏认同感，向心力弱，社会控制的难度增加。三、全市重点水电工程建设征地移民及移民不稳定因素的特征（一）移民的非自愿性水电移民，全部是因水电水利工程建设淹没了土地，被迫迁移祖祖辈辈休养生息的地方，是非自愿性移民。这种非自愿性特点，决定了其产生的心理变化有其特殊性。主要表现为一是愿与不愿的恋乡心理；二是好与不好的对比心理；三是认可与不认可的自卑心理；四是公平与不公平的逆反心理；五是富裕与不富裕的焦虑心理；六是部分移民对通过自己的努力发展经济，从而过上富裕生活缺乏信心；七是有等、靠、要思想，不主动发展生产，不主动谋求新的就业方式，安于现状，不思进取；八是攀比心理严重。由于移民政策存在地区间的差异，外迁安置地之间存在环境优劣的差异，往往导致外迁移民在补偿标准、生产生活条件方面互相攀比；九是期望值过高。少数移民对发家致富和搬迁后的新环境、新生活寄予了不切实际的期望和过高要求，一旦实际情况不如所愿，就产生了不良情绪。（二）移民主要分布在贫困地区，少数民族居多，文化素质低，是一个容易发生突发事件的群体12/20我市的水电移民，尤其是大中型电站移民大部分是生活在贫困地区，少数民族约占90。移民迁移后，涉及到民族的生活习惯、社会环境、生产条件等方方面面，移民要真正融入到当地居民的生活中，要经历长时间的磨合，进一步适应的过程，经受住思想观念、文化观念的不断撞击。同时，由于我市地处边疆，山区多，移民的文化素质低，更是增加了融入当地社会生活的难度。（三）移民的主体是农民，移民对土地有特殊的感情土地是农业之母，长期以来，土地就是农民的命根子，是农民赖以生存的根本。尤其是我市工业化程度较低，农业在未来相当长的时期内仍然是国民经济的基础。因此，要充分重视移民对土地的特殊情结，在制定规划和实施计划时要从客观实际出发，科学论证。由于我市水电移民具有上述特点，其不稳定事件的主要有三种表现形式其一是部分群众心里存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的造势心理。大部分移民对政府的信任度较高，对利益的损失表现出一定的容忍态度和牺牲精神，但也有部分移民的期望值过高，总认为自己为电站建设作出了贡献，理应受到国家的特殊关心和照顾，依赖性思想严重，对苦、累、脏、险的工作不愿干，欲望膨胀，13/20热衷于阻碍施工、上访等以达到自己的不合理诉求，没有把心思放在“重建家园”上，而是一心一意研究怎样闹事，怎样让工程无法开工以达到解决问题的目的。认为闹事是唯一解决问题、获取实际利益的办法，故意扩大事态，聚众上访。同时，政府及职能部门在处理同一类群体事件中，对行为过激的事件和一般性的上访在解决方式、承诺程度及兑现结果的差异也加重了群众的这种心理，产生连锁反应。其二是感染性。全市重点水电工程建设征地移民搬迁安置工作不稳定因素是移民特殊的互动方式，移民搬迁后生产、生活水平降低、生活贫困，淹没损失得不到合理的补偿，不正之风损害了移民的利益等相同的经历、相同的体验，易于使移民在情绪上产生共鸣，相互感染，当某些问题依靠政府或通过正常渠道无法解决或一时不能解决，某个地方发生移民不稳定事件，其他地方的移民很容易受到影响，极有可能积极参与，很快就会将沸腾的情绪推向高潮，发生大规模的移民不稳定事件。而且移民不稳定事件因为其要求具有某种程度的合理性，很容易赢得社会的同情，感染社会公众，得到社会上许多人的同情和支持。其三是参与不稳定事件的移民自我约束力弱，行为具有非理智性。一是参与移民聚集在人群中，个人感到淹没于人群之中，认为自己的行为不易为他人所知，自我控14/20制力减弱。二是责任分散，由于行动是以群体的方式出现的，参加者会产生法不责众的感觉，从自己的意识上将行为的责任转嫁给人群，自我约束能力下降。三是相互助长。参与移民集结在一起，情绪上相互感染，心理上相互支持，言行上相互鼓舞，会产生平时不敢想的想法，做平时不敢做的事情，认为群体力量大，误以为政府、法律、纪律都是苍白无力的。所以，理性的丧失是移民不稳定事件中出现大量越轨行为和暴力行为的原因。而正由于移民不稳定事件的这种非理智性特点，极易被极少数坏人或敌对势力所利用，带来社会动乱。四、预防全市重点水利工程建设征地移民不稳定事件发生的对策水电移民属非自愿移民，故土难离，亲情难舍，为支持国家建设搬迁到异地，对水电工程建设补偿补助期望值高，移民搬迁到新的地方特别是边疆少数民族地区，适应新的生活生产环境需要一个较长的过程。加之我市水电移民成分复杂，既有市内水电工程移民，也有市外水电工程迁入的移民；既有大型水电站移民，又有中型水电站移民；既有计划经济时期搬迁安置的移民，也有市场经济时期搬迁安置的移民，时间跨度大；特别是目前正处于移民安置新条例（国务院令第471号）和老条例（国务院令第74号）更替时期，补偿补助标准不一样，等等，导致移民15/20信访和群体性事件不断。为此，在进一步牢固树立稳定压倒一切的观念前提下，我们提出以下几点建议（一）要把坚持“以人为本、尊重移民意愿”作为移民工作的指导思想科学发展观的核心是以人为本，把改革发展的成果惠及最广大的人民群众。因此，发展水利水电的成果理应惠及作出贡献牺牲的库区移民。从这一发展理念出发，我们应当把水电移民的利益贯穿到水利水电工程的立项、建设、生产、经营、管理的全过程，使工程与移民唇齿相依，休戚与共。一方面，对于没有按国家规定标准充分考虑移民利益的项目坚决不批，对于超出规划设计造成移民利益损失的要及时足额补偿，对于移民的利益要纳入国家和地方财政预算及水电企业经营成本。另一方面，对库区的基础设施建设、社会事业发展和产业开发，要紧紧围绕移民的意愿和增收、满意度及幸福指数来开展工作，既要充分考虑当前利益，又要考虑长效机制。（二）紧抓第一要务，多渠道多形式做好移民安置工作。“民富则安，民穷则乱”，这是历史的经验和教训，因此，推动库区经济持续稳定发展是解决移民的治本之策。从我市目前的具体情况来看，一是必须在移民的安置途径、形式上实事求是，不能搞“一刀切”。要从具体情况出发，坚持因地制宜，多种方式安置移民。二是政府部门要高度16/20重视水电移民工作，牢固树立一盘棋的思想。坚持以人为本、以民为本。要从事关全市水电支柱产业建设发展的全局，事关改革、发展、稳定的大局和高度认识移民工作，明确职责，加强协作，形成移民工作的合力。三是既要保护移民的合法权益，也要考虑水电站建设业主利益，考虑国家利益；既要安置好移民，也要帮助协调解决水电站业主在建设中碰到的困难和问题。避免出现“重工程、轻移民”，只注重眼前的经济利益，不顾今后社会和谐稳定的现象。四是为了避免移民不稳定事件的发生，必须坚持开发性移民方针，把高起点安置移民作为一项不可动摇的原则，要使移民在搬迁后生活水平达到或超过原有水平。因为只有这样，才能从根本上保证库区的稳定。（三）提高库区干部的素质，确保移民工作的顺利进行。一是提高库区干部的政治素质，通过学习科学发展观活动，树立库区干部的全心全意为移民服务的公仆意识，转变部分干部的工作态度和工作作风，做到清正廉洁，一心为公。二是提高库区干部的工作能力。水电移民问题归根到底是经济问题，只有库区经济发展了，才能使在库区安置的移民稳定。为此，要把具有现代经济管理能力、观念新、政治素质好的人选拔到领导岗位上来（必要时可配移民专干），提高干部的组织管理能力和办事效率，以增强移民对政府的信任感，防止移民不稳定事件的发生。17/20（四）推行移民工作决策的科学化和民主化。一是前期工作要细致。库区淹没实物指标与社会经济调查是前期工作中最重要最基础的工作，是编制移民规划和概预算的前提。因此，必须集中一切人、财、物力做实做细，力求减少遗漏。二是要改善科学论证的手段。首先，进行调查和编制规划要广泛应用先进技术和手段，以提高水库淹没实物指标调查精度。其次，任何方案的论证应贯彻实事求是的原则，要以对移民、对历史高度负责的精神论证方案的可行性，决不能为了上项目，好话尽说，随意承诺。三是坚持集体决策原则。移民工作十分复杂，涉及到社会、经济、政治、文化、宗教、民族、风俗习惯等方方面面，个人的智慧、能力不足以正确判断和认识。必须广开门路，充分发扬民主，集思广益，尤其要发挥和尊重各方面专家的意见。四是要尊重移民意愿。要以移民群众满意不满意，拥护不拥护为标准。凡是移民群众不接受的决策，要慎重考虑，即使决策是正确的，也要积极做好宣传和发动，加强移民的政治思想工作，互相沟通，争取得到移民的支持。否则，再好的决策，也难以贯彻下去，难以达到应有的效果。（五）通过周全的安排，扎扎实实地做好一些具体工作，防止移民产生相对剥夺感。在今后的工作中，应全面贯彻省政府开展移民工作的“十大原则”这一底线。具18/20体而言，一是对政策法规进行认真调研。目前，移民工作中出现的很多问题，究其原因，主要是法律依据不足，新老政策交替、政策界限模糊。因此，要把加大政策法规调研力度，提高补偿、补助标准，落实相关政策作为当前工作的重点。二是有针对性地解决库区主要问题。妥善处理库区遗留问题，逐步改善移民生产生活条件。要确保移民搬迁后的生活水平不致下降。编制的移民安置实施规划，必须有利于移民生产生活水平的提高，能满足移民的可持续发展条件。三是科学制定补偿标准。移民的淹没补偿标准是否科学，补偿资金是否能够及时到位，关系到广大移民的切身利益，是确保广大移民群众“搬得出、稳得住、能致富”的根本保证。四是工作中对移民搬迁应本着实事求是的原则进行宣传，既要宣传工程带来的机遇和有利影响，又要宣传移民搬迁存在的困难，以降低移民特别是青年移民过高的心理期望。（六）推动水电移民工作法制化建设。一是加快水电移民的立法工作。目前国家和省有关水库移民的法律尚属空白，法规和规章也不多，且很不完善。为此市委政府要积极呼吁省委政府，根据实施西部大开发战略这个新形势要求，制定云南省水利水电工程移民相关地方性法规，并配套制定移民资金管理和使用办法、移民项目管理办法，移民工程公开招标和投标办法、移民工程监理办法、移民19/20重大决策失误追究办法等相关政策。二是移民工作管