政府和社会资本合作(-PPP) PPT课件

政府和社会资本合作（PPP）,2015年11月27日,目录,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解二、中国的引进及推广三、PPP的基本模式四、PPP项目操作程序五、PPP项目运作的主要工作内容,2,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解,“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。,3,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。上世纪90年代，英国率先提出了PFI的概念，对引导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运作发挥了重要作用。一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校、国防和基础医院等纯公共产品项目。,4,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,5,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,1、投资项目的划分鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。,6,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,2、PPP的合作主体政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。,7,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,3、PPP的作用吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。,8,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,3、PPP的作用（续）提高效率，更有效地利用现有资源政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费使得公共服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。,9,一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解（续）,3、PPP的作用（续）通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性进展。,10,二、中国的引进及推广,1、理论研究：20世纪90年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责；尚未出现PPP的完整概念，重点探讨BOT模式在中国应用的可行性；多限于对BOT的概念、益处及弊端等的启蒙性理论探讨；2、探索模式：广东沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年月日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展；,11,二、中国的引进及推广（续）,3、规划发展：2013年开始，亚洲开发银行、财政部启动对PPP的政策研究；2013年11月，十八届三中全会决议提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务；2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPP；2014年2月，发改委PPP立法工作启动；2014年9月，财政部76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知，明确要求大力推广运用PPP；,12,二、中国的引进及推广（续）,2014年11月，财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）；2014年12月，国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号），关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）及PPP项目合同指南（试行）；2015年6月，发改委、财政部等六部门共同公布基础设施和公用事业特许经营管理办法。,13,三、PPP的基本模式,1、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。,14,三、PPP的基本模式（续）,2、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。,15,我国经常采用的PPP模式,16,PPP不同模式的主要特征,17,四、PPP项目操作程序,PPP项目的实施主要包括选择合作项目、社会资本合作伙伴确定、组建项目公司、进行融资、项目建设、运行管理等过程。按照各类专项规划的要求，认真筛选适宜采用PPP模式的项目，要特别重视项目前期策划和论证；通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与社会资本合作组建项目公司（SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务。政府与社会资本合作伙伴、项目公司通过项目合同或特许经营协议明确各方权、责、利，强化项目实施的全过程监管。,18,PPP项目典型运作流程,19,五、PPP项目运作的主要工作内容,（一）项目前期准备阶段1、项目发起。项目发起阶段的工作内容主要包括启动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调研活动等。PPP项目实施是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三要根据各类建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理基础设施建设领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。,20,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,2、项目准备主要工作内容是项目实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队；二是研究项目合同；三是开展项目前期论证，确定项目范围和实施内容（建设规模、主要内容、投资规模等）；四是前期调研，确定项目实施模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定社会资本合作伙伴的比选方式和原则（确定准入条件、招标方式、主要权利和义务等）；八是组织相关单位研究论证方案；九是实施方案公示和报批。,21,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,在项目准备阶段，需要考虑项目的融资方式和财政承受能力，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目合作合同。聘请专业咨询机构，负责设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并履行项目报批手续。,22,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,（二）项目招投标阶段。项目招投标阶段重要工作包括：合同编制、竞争性程序、签署合同。1、合同编制。细化研究合同文本：研究分析项目的技术、商务边界条件（如投资、运营成本与收益测算，回购价格、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）；落实建设内容分工、投资范围（建设期限、工程质量和监管措施）；研究和编制项目合同等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；落实招标条件。,23,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息；准备投标文件；制定评标标准、评标细则和评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。3、签署合同。先草签项目合同，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。,24,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,（三）项目实施阶段。主要工作包括：项目建设和项目运营。1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等；其次，项目公司组织各相关单位进行项目建设实施。在实施过程中，政府及相关部门对项目实施的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，实施阶段结束，项目进入运营阶段。,25,五、PPP项目运作的主要工作内容（续）,2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营合同，约定特许经营期限。在项目运营期内，项目公司应按照合同要求对项目设施进行运营、维护。为确保项目的运营和维护按照合