保护耕地的主要措施_百度知道.doc

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我国最严格的耕地保护制度真正得以确立，应以1999年1月1日起实施的新修订的土地管理法为标志，该法确立了我国耕地保护的两大政策框架：用途管制制度和耕地占补平衡制度。这两大政策明确了土地管理工作重点从保障建设用地供应转到切实保护耕地；转变了土地管理的工作方式即从分级限额审批制度转到用途管制制度。此后，都是以这两项政策为主线，辅之以财税等经济手段，不断完善土地管理工作。2005年起实施省长负责制，2008年更进一步提出了共同机制的方针。 1用途管制制度 我国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。 目前已开展了两轮规划。“第一轮”土地规划的编制于1986年启动，背景是国家土地管理局成立并实施中华人民共和国土地管理法，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”“第一轮”土地规划基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。“第二轮”规划是在贯彻落实关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711号）精神、在1998年修订土地管理法并确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立了社会主义市场经济体制的背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和实现2010年远景目标而编制的。基期为1 996年，规划期为2010年，并展望到2030年。2005年启动二轮规划修编。 2耕地占补平衡制度 “耕地占补平衡”于1999年提出，指的是非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 2008年国土资源部下发关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知（国土资发2008176号），提出“从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行先补后占”。“部每年年底前对各省（区、市）土地整理复垦开发项目和补充耕地计划完成情况进行考核，达到或超出计划任务的，给予建设用地计划指标倾斜；非农建设项目占用耕地占补平衡不落实的，扣减相应新增建设用地计划指标。”“积极探索市场化运作模式。有条件的地方，可以尝试建立土地整理复垦开发基金，扩大资金渠道。” 2009年国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知（国土资发200931号）进一步强调，“各级地方国土资源部门在编制年度土地利用计划时，应充分考虑本地区补充耕地能力。按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足的或落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，通过以补定占，形成耕地占补平衡倒逼机制。” 3耕地占用税 耕地占用税，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，依照规定缴纳耕地占用税。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。占用基本农田的，适用税额应当在规定的当地适用税额的基础上提高50。 中华人民共和国耕地占用税暂行条例于1987制订，2007年修订，修订后的条例提高了税额标准，统一了内、外资企业耕地占用税税收负担，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定，加强了征收管理。 4新增建设用地的土地有偿使用费 新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用时，土地有偿使用费由取得新增建设用地的县、市人民政府缴纳，目的是通过各级政府来控制新增建设用地规模。 2006年关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知（财综200648号）提高了新增建设用地土地有偿使用费征收标准；调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式，从2007年1月日起，地方分成的70部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库；调整中央分成的新增建设用地土地有偿使用费使用办法，从2007年1月日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，由财政部会同国土资源部主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给各省、自治区、直辖市、计划单列市，并向中西部地区和粮食主产区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分，加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，统一由省级财政部门会同国土资源管理部门，主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积、国家和省级确定的土地开发整理重点任务分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。 5基本农田保护制度 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地中的精华，对此实施更为严格的保护。 2005年全国基本农田保护检查在册的基本农田面积为15.89亿亩，其中耕地1536亿亩，是当年耕地保有量（2005年耕地1 8.31亿亩）的83.59。 二、耕地保护政策的特点 耕地管理带有浓厚的计划体制色彩，中央政府对耕地实施全面严格的计划控制，对各级政府在耕地保护中的作用越来越加以强化。 1实施全面严格计划控制 编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制。全国土地利用总体规划纲要（20062020年）规划确定耕地保护目标，提出四项约束性指标：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量。其中，规划期内全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩；基本农田保护面积确保10400万公顷（156亿亩）；全国新增建设占用耕地规模到2010年和2020年，分别为195万公顷（2925万亩）和585万公顷（8775万亩）；整理复垦开发补充耕地义务量到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1 14万公顷（1710万亩）和367万公顷（5500万亩）。 发布和实施土地利用年度计划管理办法，国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量有具体安排。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。年度评估和考核，以土地利用变更调查和监测数据为依据。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一年度相应的计划指标。2008年5月颁布土地利用年度计划执行情况考核办法，详细地制订了考核依据、考核办法以及奖罚措施。 2审批是耕地保护的重要调节手段 自2003年土地参与宏观调控以来，土地审批成为宏观调控的重要手段，也成为了耕地保护的重要调控手段，保持从严从紧的土地供应政策，收紧“地根”，严把“土地闸门”是土地管理的主要方向；或者冻结农用地转用审批，2004年国务院办公厅关于深人开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知（国办发明电200420号），在全国范围内集中半年左右的时间，开展土地市场治理整顿，要求“治理整顿期间，全国暂停审批农用地转非农建设用地；治理整顿结束后，对因检查和整改不力，经验收不合格的地方，报经国务院同意后，继续暂停审批农用地转非农建设用地，直至达到规定的整改要求。” 3地方政府在耕地保护中的作用越来越强化 2005年，国务院办公厅印发省级政府耕地保护责任目标考核办法，明确要求各省（区、市）人民政府应对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长（主席、市长）为第一责任人，2006年国家土地督察制度开始全面实施，对地方政府耕地保护目标责任制度的落实进行督促。 2008年，经国务院同意，国土资源部会同农业部、国家统计局组织开展了2007年度省级政府耕地保护责任目标履行情况检查工作；监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的违反土地管理规定行为处分办法于2008年6月1日起施行，2009年依规进行问责，多部门共同监督，形成耕地保护的共同责任机制。 4耕地占用税与实际脱节 耕地占用税设置的目的是保护农用耕地，相对于法律法规或者土地利用规划来说，税收是一种较为灵活的政策手段，它更易于对社会经济形势变化、耕地面积变化做出迅速的反应，是在短期内对耕地保护行为进行干涉的有效手段，同时，税收还具有导向作用。耕地占用税征税标准设置不合理，只是按照人均耕地面积的不同设置差别税率，并没有考虑所占用耕地的质量等级，没有考虑耕地的价值（耕地转为建设用地后的价格）；税额轻，耕地占用税采用定额税率，每平方米最高不超过50元人民币，几乎等于没有征税；疏于调整，制定于1987年，仅在2007年加以修订，与土地管理形势与物价变动水平相比严重滞后。耕地占用税的作用没有发挥出来。 5资金来源单一 耕地保护的资金主要依靠新增补偿使用费。2008年，地方政府土地出让及新增建设用地土地有偿使用费收入10375.28亿元。地方政府性基金支出中，土地相关支出10172.5亿元，包括征地、拆迁补偿以及补助征地农民支出377815亿元，土地开发和耕地保护支出1286.22亿元，廉租住房支出141.65亿元，农村基础设施建设、基本农田建设和保护支出369.88亿元，城市建设支出3035.32亿元，破产或改制国有企业土地收人用于职工安置等支出1561.28亿元。 三、耕地保护政策面临的形势 自1999年起我国最严格的耕地保护政策已经运行了10年，经过不断改进完善，取得了令人瞩目的成就，用不到全球10的耕地养活了接近世界20的人口，但这带有浓厚计划体制色彩的耕地保护政策同我国当前充满活力的社会主义市场经济、同形成城乡经济社会发展一体化新格局之间存在着诸多不和谐：“耕地”问题的解决不能单纯依靠“耕地”自身，要把解决“耕地”问题与中国经济的整体增长有机地结合起来，形成良性互动和双赢。 1实现了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变 改革30年，我国已经成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的转折，建立和完善了社会主义市场经济体制，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，形成以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，形成了在国家宏观调控下市场对资源配置发挥基础性作用的经济管理制度。 各群体都是经济主体，都有经济利益。在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。第一，农地保护行动是一种集体行动，某一组织执行农地保护政策后并不能获得其行动所产生的全部贡献；第二，现行干部业绩的考核偏重于经济增长速度、产值等指标，在目前农业比较利益偏低的现实条件下，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的非农产业；第三，将耕地征用后，耕地的产权就由“农民集体”转为“国有”，这块土地上产生的收人就归地方政府支配。 根据现行的土地管理法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有。也就是说农民集体对其所拥有的土地依法享有占有、使用和收益的权利。第一，集体所有概念不明晰；第二，国家以公共利益之名将集体土地征为国有，农民集体在与政府博弈过程中处于弱势地位；第三，在这个过程中，农民集体得到的补偿是以耕地这个用途计算的，国家获得的土地出让金是以出让后的用途（商用居住用地）计算的。因此，农民集体没有耕地保护的自觉性。 农民是耕地的直接使用者，对其承包的土地具有占有、使用、收益、处分的权能。第一，但是，有些地方的承包地经常处于不断调整当中，无田可保；第二，许多农民的主要收人已经来自非农产业，耕地只是承担着必要的劳动就业岗位和基本的生活保障责任，而不是商业生产。因而，农民缺乏保护耕地的动力。 2进入工业反哺农业的时期 十七届三中全会提出“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，这是在我国经济发展的现实基础上做出的判断：2007年人均国内生产总值18934元；财政收人保持快速增长，2007年51321.78亿元；农业在GDP中的份额迅速下降，2007年占11.3%；非农产业就业持续增长，2007年占59.2。在贫困国家或发展的早期，农业通常处于被征税的地位；而在富裕国家或比较发达的阶段，农业往往受到政策的保护。 财税政策是工业反哺农业的重要手段，2005年以来已经实行了财政补贴、税收减免等政策，但是当前的财税政策仍以财政投人为主，财税的引导作用没有发挥出来，尤其是在促进粮食安全的长效机制方面农业税收政策缺位。在市场经济条件下，税收是引导、鼓励社会其他方面进人农业的有效调节杠杆，但从目前看，税收政策的导向作用没有很好地发挥，社会其他方面投资农业的比重较低。从趋势看，只有财政投人的比重在上升（见表5）。如果仅仅依靠财政加大对农业、耕地保护的投人，很难满足资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符。 3形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期 目前，中国已进人了工业化的中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。 农民和农村集体的作用将逐渐显现。由于长期以城市为中心进行工业化建设，在城乡二元社会结构及与其相配套的制度体系中，农民和农村集体的主体意义被逐渐淡化了，农民和农村集体主体地位虚置的现象较为严重。在城乡经济社会发展一体化的新时期，农民和农村集体作为权利主体、市场主体、新农村建设主体、社会和经济发展的受益主体，其自觉性、自主性、能动性和创造性将逐渐显现出来。在目前的耕地保护政策体系中，地方各级政府是主要的责任人，而耕地的所有者和使用者在耕地保护中处于被动的地位，随着城乡一体化的推进，城乡二元结构被打破，农民和农村集体的被动地位将随之改变。 四、建议 耕地保护政策的实质是政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施，解决粮食安全同经济建设、社会发展、生态保护之间，以及私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。土地资源管理在任何国家都不能是完全市场化的，必须进行政府干预，但是采用什么方式进行干预？在市场经济条件下，既要考虑耕地的生产性，也要考虑耕地的生产要素性质。 1重建耕地保护目标 耕地保护，保护的不只是我们现在的粮食安全，更多的是保护未来子孙后代的粮食安全。耕地不仅是重要的生产要素，而且是人类生存的根基；耕地利用不仅有生产功能（经济效益），更有生态服务功能（生态效益）和社会保障功能（社会效益）。但是现在的市场经济只关注经济效益，环境效益和社会效益对市场来说是所谓“外部性”效益，不能体现给耕地利用者和保持者，因而耕地利用的比较效益低下。 在全社会范围调节收人分配。一味听任市场机制起作用，比较经济效益低下的农业土地就不可避免地被不断占用。应按照可持续发展的思路，全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重新建立耕地资源价值评价的指标体系，把耕地的社会、生态价值和对后代的价值纳人农业效益，使耕地利用者和保持者有利可图。 加大耕地占用成本。把耕地损失的外部成本“内化”，把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的损失纳人市场成本，重新建立耕地用途转移的成本核算体系，使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失。当然，这种将“外部性”进行“内化”的过程，不能指望市场自发形成，只能通过政府的强制性干预才能实现。因此，国家应有强有力的管理土地的职能，以制定和执行严格的土地管理和耕地保护法规，作为将“外部性”强制“内化”的中介手段。 2调节土地收益分配 调节城乡之间的土地收益分配。征地补偿与土地出让的差额，为工业、为城市建设做出了巨大的贡献。有资料显示，近20年来，国家向农民征地的征地补偿费与市场价的差价为2万亿元（每亩差价为2万元）,每年为1000多亿元。土地管理法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但随着改革的推进和经济的发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围（见图l）。 调节不同用途之间的土地收益分配。调整不同用途土地的价格，体现其作为资源配置的手段。居住商业用地价格和工业用地价格往往相差甚远。对于工业用地，地方政府往往压低地价招商引资。而对于商用居住用地，地方政府为了自身利益，不会对地价采取调控措施，甚至有时还推波助澜推高地价。 调节不同地区的土地收益分配。工业用地不同区域之间差异微小，这对正处于工业化起飞阶段的中西部地区尤为不利。我国正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有赖于工业化继续保持一定的增长速度。而目前的工业用地价格不利于工业向中西部转移。 调节不同环节的土地收益分配。从固定资产投资来说，开发商把从银行贷来的款用来交纳土地出让金，政府再将土地出让金用于固定资产建设，银行的贷款来自于老百姓的存款，这个过程相当于老百姓支持政府进行固定资产建设，土地在这个过程中扮演了融资工具的角色，但是由此产生的利益仅由少部分人分享。土地利益分配的不合理也是违法违规用地、建设用地无序扩张、乱占滥占耕地、盲目设立开发区等问题的根本原因。如在农用地征收过程中，土地价值成倍增长，这些增值流人地方政府、房地产开发商、企业等的手中。 参考文献 1蔡昉.“工业反哺农业、城市支持农村”的经济学分析J中国农村经济，2006(l) 2蔡玉梅.土地利用规划应与社会经济发展同步EB/