08法本陶佳论《行政复议法》中的几个问题.doc

论文提纲论行政复议法中的几个问题摘要引言：中华人民共和国行政复议法的颁布与施行的积极影响1、1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过中华人民共和国行政复议法2、行政复议法的颁布与施行的具体意义第一部分（详）：行政复议的范围问题1、 行政复议范围确定的标准（1）具体行政行为标准（2）外部管理标准（3）违法和不当标准（4）法定权利标准2、抽象行政行为范围第二部分（详）：行政复议的当事人问题 1、复议申请人应具备的条件（1）复议申请人必须是相对人。（2）复议申请人必须是认为自己的法定权利受到具体行政行为侵害的人。（3）复议申请人必须是对具体行政行为的合法性和适当性有异议的人。2、行政复议的被申请人应具备的条件（1）具有对外管理职能。被申请人必须能以自己的名义独立的对外行使职权。（2）实施了有争议的具体行政行为。（3）由复议机关通知参加复议，没有为行政复议机关通知复议的，不是被申请人。第三部分（略详）：行政复议的法律责任问题1、政复议机关依法承担的法律责任2、行政复议机关工作人员依法承担的法律责任3、被申请人依法承担的法律责任第四部分（略详）：我国行政复议制度面临的问题1、行政复议制度的功能难以发挥2、行政复议机构不统一、不独立3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用参考文献内容提要中华人民共和国行政复议法的颁布与施行，进一步完善了我国的行政复议制度，有助于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。该法明确了行政复议的适用范围，以及行政复议的申请人和被申请人的条件，并在行政复议法第六章法律责任的规定中，明确法律责任的承担主体分为三类，即行政复议机关、行政复议机关工作人员和被申请人。但是，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题。关键词：行政复议 复议申请人 复议被申请人目 录引 言1一、行政复议的范围问题1二、行政复议的当事人问题2 1、复议申请人应具备的条件22、行政复议的被申请人应具备的条件3三、行政复议的法律责任问题31、政复议机关依法承担的法律责任32、行政复议机关工作人员依法承担的法律责任43、被申请人依法承担的法律责任4四、我国行政复议制度面临的问题41、行政复议制度的功能难以发挥42、行政复议机构不统一、不独立43、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济54、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用5参考文献6论行政复议法中的几个问题 中华人民共和国行政复议法已于1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，这是我国行政法治建设的一件大事。行政复议法的颁布与施行，进一步完善了我国的行政复议制度，有助于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。 一、行政复议的范围问题行政复议是指行政相对人不服行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法适当进行审查并做出决定的法律制度行政复议的核心是审查行政行为，解决行政纠纷。然而行政行为却是一个极其广泛的概念，表现形式复杂多样，因此，是不是所有的行政行为都有可能进入复议程序，就成为一个极其现实的问题。于是，也就有了行政复议范围的问题。这一问题的界定，在行政复议制度中具有极为重要的意义，它决定着哪些行政行为可以成为复议审查的对象，关系到行政复议的价值评判及功能定位。对行政相对人而言，它意味着相对人对哪些行政行为享有申诉权，并可以通过行政复议这样一种制度化的监督与救济机制来主张并维护自己的合法权益；对于行政机关来说，复议范围则意味着其哪些行政行为能够受到复议审查的监督；对复议机关而言，复议范围实际上所表示的是复议权的广度和深度。在实践中，行政争议类型很多，不是所有行政行为都能进入复议程序。从行政复议法的规定看，行政复议范围的确定标准有四项：第一、具体行政行为标准。第二、外部管理标准。第三、违法和不当标准。第四、法定权利标准。按照行政复议法第二条的原则性规定，相对人对具体行政行为不服的可申请复议。故而具体行政行为属于可复议的范围，然而是否所有的具体行政行为均属于可复议的范围？如果不是，可复议的具体行政行为范围界限在哪？原则上，行政机关在对外管理中做出的具体行政行为都属于行政复议的范畴。那么抽象行政行为能否纳入行政复议范围呢？在行政复议制度的实践与研究过程中，抽象行政行为与具体行政行为的界定标准之所以倍受关注，在很大程度上是由于其直接关系着行政复议的范围。1990年的行政复议条例把抽象行政行为排除在复议范围之外，明确规定对抽象行政行为不服不能申请行政复议。这样一来，对于抽象行政行为，公民在事实上行使申诉权的渠道基本上被堵死了。多年的行政复议工作也就不可避免的出现这样一种近乎荒唐的情况：当一些对复议制度抱有热切希望的人们，鼓起勇气就行政机关的某些收费、罚款、审批、发证向上级机关申请复议时，却发现所要复议的罚款、收费恰恰是复议机关用以作为复议依据的抽象行政行为所设定的，这时任凭申请者有何等的理由，行政机关只需一句“此事有根据，有文件”就可以让这种复议变的毫无意义。但是，现行行政复议法并没有明确规定将抽象行政行为纳入复议范围，而是规定在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的规定的审查申请，同时能够提起审查申请的抽象行政行为的范围也是十分有限的。而抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、范围更广，一旦违法必将造成更大的危害.对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公平。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。二、行政复议的当事人问题根据行政复议法应该如何明确行政复议的申请人呢？复议申请人是认为行政机关的具体行为侵犯其合法权益，以自己的名义申请复议的人。作为复议申请人，应该具备以下资格条件：第一，复议申请人必须是相对人。包括公民、法人和其他组织。行政复议在很大程度上是对相对人的救济，只能由相对人启动。行政机关如果对相对人的行为不满，可通过行政处罚和行政强制等途径解决。第二，复议申请人必须是认为自己的法定权利受到具体行政行为侵害的人。这里必须是自己的法定权利受到侵害。如果为维护他人的权利，则不能申请复议。第三，复议申请人必须是对具体行政行为的合法性和适当性有异议的人。合法的行为也可能影响相对人的权益，这种影响只能通过其他途径消除。在实践中，复议申请人的情况比较复杂，除了具体行政行为指向的相对人有权申请复议外，其合法权益直接受到具体行政行为影响的相对人都具有申请人的资格。如青岛市法制办的一个案例：案情 申请人赵XX原为某市一中外合资企业合同工，1999年3月26日被聘到该公司企管部工作，工资标准2500元月，试用期为3个月，期间工资按80执行。试用期满后，公司将其调入综合管理部工作。1999年9月，公司鉴于其本人工作表现，决定予以辞退。赵XX以该公司未按2500元月的工资标准发放和未给其办理社保为由，向市劳动局投诉，要求对公司予以查处，保护其本人合法权益。市劳动局调查后，对该公司进行了处罚，同时责成妥善处理赵XX反映的有关情况。申请人认为市劳动局对公司处罚过轻，向市人民政府申请行政复议。市政府经研究，依法受理了赵某的行政复议申请。本案争议的焦点：赵XX是否具备行政复议申请人资格，是否只有行政管理相对人才能申请行政复议?讨论过程中主要有两种观点：一种观点认为：赵某不具有行政复议申请人资格。行政管理相对人身份是具备行政复议申请人资格的前提，是申请行政复议的基本要求。根据行政复议法第九条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议”。根据本条规定，作为行政复议的申请人应当符合三点要求：1、应当是某种具体行政行为所指向的公民、法人或其他组织。亦即只有作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政复议申请的资格。2、应当是与所要复议的具体行政行为有直接利害关系的行政管理相对人，即认为所要复议的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。3、具体行政行为所侵犯的应是复议申请人自己的合法权益，而不是他人的合法权益，即具体行政行为侵犯了谁的合法权益，谁才有申请复议的资格。实际上，该条限定了行政复议申请主体只能是行政管理相对人。而申请人赵XX并非市劳动局作出的行政处罚这一行政行为所指向的公民，即不是行政管理相对人，因此不具备行政复议申请人资格。另一种观点认为：赵某具有行政复议申请人资格。1、赵某是行政处罚行为的管理相对人，虽然赵某不是行政处罚的直接指向人，但作为这一劳动案件的当事人，该行政处罚是为保护其合法权益而作出的，从广义上讲，应当认为赵某是该行政处罚的管理相对人。赵某认为市劳动局作出的行政处罚过轻，侵犯了其合法权益，或者说没有依法履行职责，最大限度保护其合法权益，可以提出复议申请。2、如果赵某作为被侵害人，因为不是行政处罚的当事人而不具备申请复议的主体资格，而只有被裁决受行政处罚的公民、法人或者其他组织才有资格申请行政复议，这与行政复议法的立法本意激动“公正、及时、便民”的原则相违背。3、与具体行政行为具有利害关系的人都具备行政复议申请人的资格，市劳动局的行政行为影响了赵某的权利和义务。本案中，市劳动局的处罚与赵XX本人有利害关系，因为申请人赵XX的投诉目的在于维护其本人合法的劳动权利，但市劳动局的处罚并没有对其本人反映的问题进行处理解决。因此该处罚虽然表面上与其本人没有利害关系，但是从其本人的投诉来看，其合法权益显然没有得到维护。因此赵XX具备行政复议申请人资格。本案中复议机关认为：在行政复议中是支持“行政管理相对人说”还是支持“利害关系人说”，是界定行政复议申请人资格的关键。“行政管理相对人说”是“以救济公民权利为主，以监督和保障行政机关依法行政为辅”这一传统复议理论观点为基础，它强调以救济私利的方式来监督和保障行政机关依法行政，特别注重当事人与行政行为形式上的直接对应关系。因此使有些权利不能得到有效救济，使有些具体行政行为没有得到及时纠正。而“利害关系人说”则强调全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利，更注重当事人与行政行为的实质关系，实际上也加强了对具体行政行为的监督力度。复议机关最终采纳了“利害关系人说”，受理了赵XX的复议申请。那么该如何确定行政复议的被申请人呢？复议被申请人是指指控其具体行政行为侵犯合法人的合法权益，由行政复议机关通知参加复议的组织。包括行政机关和法律法规授权组织。作为复议被申请人也要具备一定的条件：第一，具有对外管理职能。被申请人必须能以自己的名义独立的对外行使职权。因此，行政机关的内部机构和工作人员不能成为被申请人。第二，实施了有争议的具体行政行为。相对人认为其作出的具体行政行为违法或者不当，从而向行政复议机关提出复议。第三，由复议机关通知参加复议，没有为行政复议机关通知复议的，不是被申请人。三、行政复议的法律责任问题行政复议中的法律责任既涉及到行政复议机关依法开展行政复议活动的法律责任，同时又保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关作出的违法的或者不当的具体行政行为的侵害。行政复议中的法律责任也包括通过行政复议活动发现行政机关具体行政行为是否违法或者不当，通过对实施了违法或者不当的具体行政行为的行政机关有关责任人员给予相应的法律制裁，来监督行政机关依法行政。根据中华人民共和国行政复议法第六章法律责任的规定，行政复议中的法律责任的承担主体分为三类，即行政复议机关、行政复议机关工作人员和被申请人。它们各自应当依法承担的法律责任包括：1、行政复议机关违反行政复议法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。此外，行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。2、行政复议机关工作人员在行政复议活动中在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。3、被申请人违反行政复议法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。四、我国行政复议制度面临的问题无庸讳言，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题：1、行政复议制度的功能难以发挥在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国行政诉讼法规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和是否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业性不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。2、行政复议机构不统一、不独立没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济行政复议法没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。行政复议法规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于奖惩、任免，而是将其扩充到内部行政行为” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。行政复议法将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用行政复议法只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政