浅谈审计机关利用社会审计力量对国家建设项目审计进行审计监督.doc

浅谈审计机关利用社会审计力量对国家建设项目进行审计监督中华人民共和国审计法第22条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”，审计法实施条例的第20条对府投资和以政府投资为主的建设项目的范围和审计机关监督方式作了进一步明确和规定。这是审计机关固定资产投资审计部门的法定职责，然而要履行好这个职责，各地审计机关面临了严重的挑战：审计人员的数量和专业知识难以满足其履行法定职责的需求。目前，审计机关应对这一挑战普遍采用的方法是利用社会审计机构专业人员帮助实现其职责。现就如何利用审计机构问题谈谈看法。一、审计机关对国家建设项目进行审计监督的主要困难。尽管在全社会固定资产投资的比例中，国家投资越来越低，但就其金额上来看是逐年增长，国家统计局统计数据表明：2004年制2009年期间，中央预算内资金用于固定资产投资平均年增长达32%。而且，国家建设项目的审计事项复杂、专业性强。例如，为了对工程造价进行审计，需要审计人员具备工程造价方面的专业知识；为了对工程合同管理的情况进行评价，审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验等。然而，审计机关投资审计部门无论人员数量上，还是专业结构上都不能满足要求。以贵州2009年为例，2009年贵州省固定资产投资完成额达到2438.18亿元，投资领域涉及交通、水利、房建等方方面面，而全省的固定资产审计人员仅有300多人，且大部分人员并不具备工程造价和工程管理的背景，既懂工程又懂财务的人员更是少之又少，很显然难于完成审计法赋予的职责。二、审计机关利用社会审计机构可以实现优势互补社会审计机构是是指独立经营，自负盈亏、具有独立法人资格的工程造价事务所、会计师事务所等具有审核有关单位财务收支及工程结算能力的机构。从审计技术的发展来看，社会审计基本上一直走在国家审计的前面，尤其是在国家建设项目的审计方面，1999年底，原附属于各级审计机关的审计师事务所全面完成“脱钩改制”，带走了不少工程技术方面的专业人才，再通过长期市场竞争形成的相对竞争优势，使社会审计机构聚集了一批精通工程审计的工程师、造价师等工程技术人员，这是国家审计机关所不具备的。但国家审计以法律授权、经费自理为保证的高度独立性，以及法律规定的行政强制手段，则是中介机构无法企及的、在国家建设项目审计中，完全可以依托审计机关的行政权威，通过优选中介机构，充分利用其人力资源和专业技术优势，实现优势互补，体现最佳社会效益。三、当前审计机关利用社会审计机构的主要模式1、直接聘请中介机构人员参与审计工作 这是国家审计署倡导的模式，2006年，审计署发布的审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法对审计机关聘请社会审计机构人员作出了具体规定，这种方式从审计独立性及审计质量上是最容易控制的，然而这种方式是将社会审计机构当成“劳务公司”，对社会审计机构而言是最不容易接受的，从贵州省的情况来看，当审计机关需要从社会中介机构聘请人员参加审计机关的审计组时，社会中介机构基本是出于“友情赞助”。2、社会中介机构以机构的名义参与审计组这种方式多用于投资额比较大的高速公路、大型水利等项目，审计机关委托社会中介机构按审计机关的要求，独立完成审计中的专业工作，并对其审计部分出具审计报告。例如在某高速公路的竣工决算审计中，审计厅委托8个社会中介机构完成18个标段的工程结算审计和征地拆迁审计，在审计过程中，审计组织每周以例会的形式由各社会中介机构报告审计进度及审计中发现的问题，由审计组长确定统一的处理原则。审计厅人员完成财务收支部分审计的同时根据各审计机构提供的的线索完成建设管理方面问题的取证，同时采取适当的方法对社会审计机构的审计报告进行复核。最后审计厅根据各社会审计机构出具的工程结算审计报告及自己人员的取证对建设单位出具审计报告，下达审计决定。这种模式下，审计机关能较好的控制审计质量，也能较好的保证中介机构的独立性，各审计机构只完成其专业的部分，不涉及建设单位管理问题，审计机关能及时提供服务，其审计成果能够以独立的报告展现出来，为其发展较为有利，因此社会审计机构比较喜欢这种模式。3、将建设项目的审计完全委托给社会审计机构这种模式下，审计机关将其应当依法进行审计监督的国家建设项目完全委托给一个或多个社会审计机构，其中一个为社会审计机构为主审机构，负责组织协调其他审计机构和汇总审计报告。在社会中介机构审计之前，审计机关审核其审计实施方案，在审计完成后审计机关根据其审计方案，复核其审计报告。在这种模式下，审计机关一般情况不对被审计单位出具审计报告，下达审计决定。如果在符复核审计报告过程中，发现被审计单位涉嫌重大违法违规问题，审计机关另行安排审计项目进行专项审计。这种模式下，社会审计机构要根据审计机关审核的审计实施方案进行审计，而审计实施方案中一般含有对建设单位管理问题及建设单位的违纪违法问题进行审计的内容，社会审计机构从“维护客户关系”方面讲，审计机构不太愿意对涉及建设单位违纪违法的事项进行审计，审计质量难以保证。在最坏的情况下，甚至会出现审计机构利用其发现建设单位管理方面的问题来换取建设单位其他审计业务。且当审计机构出现审计失败时，审计机关难以依据现有的法律法规追究社会审计机构的责任。4、授权建设单位委托社会审计机构对建设项目进行审计当国家建设项目的建设单位申请对建设项目进行审计，而审计机关又认为该项目不是那么重要或是审计机关实在难以抽出人手时，常常采用这种模式。在这种模式下，审计机关一般以复函的形式，授权项目建设单位自行邀请社会中介机构对建设项目进行审计。这种模式下，审计范围、审计目标由建设单位与社会审计机构在业务约定书中约定，审计机关一般只要求建设单位待审计完成后备案其审计报告。这种模式下，项目建设单位与社会审计机构的关系就是一个简单的服务关系，基本谈不上国家审计意义上的审计监督，难以达到审计法上规定的“真实性、合法性、效益性”的审计目标。四、法律授权模式实现对国家建设项目全面审计监督的根本途径当前审计机关利用社会审计机构进行审计监督基本是按单个建设项目进行，面对越来越多的国家建设项目，对审计机关的组织协调仍然是挑战，且这种委托执法的合法性本身值得商榷。要对国家建设项目进行全面监督，笔者认为应该开辟一种新的模式法律授权模式。所谓法律授权模式，就是在国家法律层面上，规定国家建设项目的审计监督实现国家审计机关监督与社会审计相结合，并由国家审计机关对国家建设项目的审计实施行业管理。在这种模式下，审计机关对社会审计机构实行许可证管理制度，制定市场准入标准和国家建设项目的社会审计准则，在建设单位与社会审计机构签订审计合同时，将审计准则作为合同的一个组成部分。在这种模式下，在法律层面还需要授予审计机关对社会审计机