第六讲行政决策.doc

第六讲 行政决策（6学时）学习要求：1、了解行政决策的概念和特点。2、 明确行政决策的过程和理论模式。3、 懂得现代行政决策体制构架。4、 掌握行政决策的基本要求和条件。学习重点：1、 行政决策过程和理论模式。2、 行政决策科学化和民主化一、行政决策概述（一）、决策概念的阐释我国早在先秦时期，就出现了决策一词，韩非子 孤愤中有“智者决策于愚人”的说法；楚汉相争时代，韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东，争权天下”的思想。然而，决策作为现代管理学中的一个术语，首先出自于美国。“决策”一词的英语表述为Decision-making，意思就是作出决定或选择。时至今日，对决策概念的界定不下上百种，但仍未形成统一的看法，诸多界定归纳起来，基本有以下三种理解： 一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。三是认为决策是对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可遵循的规律，做出选择要冒一定的风险。也就是说，只有冒一定的风险的选择才是决策。这是对决策概念最狭义的理解。以上对决策概念的解释是从不同的角度作出的，要科学地理解决策概念，有必要考察决策专家西蒙在决策理论中对决策内涵的看法。西蒙曾从主体行为选择的意义上界说决策概念。他认为，抉择和决策是“两个可以互替的术语，” 即决策是对未来行动方案的选择。把决策看成对行动方案的选择是从最广泛的意义上理解决策，它表现着决策在人类生活中的普遍性。人的任何有意识、有目的行为的途径、方式不是单一的，往往是多样的，这就需要在多种可能的情况下做出决定或选择。因而决策是人的行为的基本特征，只要人们欲求组织和控制自己的行为，就必须进行决策。从这种意义上说，大到国家的大政方针，小到个人的饮食起居，无一不包括对行动方案的选择，也无一不需要进行决策。但是选择往往是在不同的境况下通过不同的方式进行的，既可以能是条件反射、习惯反应或本能反应的非理性行为，比如打字员在打字时不会为选哪个按键废脑筋；司机在遇到紧急情况下会下意识地紧刹制动阀。选择也可能是经过思考的理性的行为，是主体从需要出发，对以往的经验和拥有的信息进行分析、判断，以致于经过构思行动方案并选择方案等思维过程而做出的选择。显然，理性行为的决策应当是决策理论主要研究的内容。从西蒙对决策概念的分析可以看出决策的如下涵义：决策首先是一个过程，而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板”。如果没有“拍板”前的一系列思维活动，选择就没有基础，即使做出决策，也只能是主观武断。其次，决策的核心是选择，没有在多种方案中“择一而行”的选择，谈不上决策。再次，决策过程可以是理性的，也可以是非理性的。据此，决策就是指为实现一定目标对未来行动方案的选择。（二）行政决策的特点行政决策是管理决策的一种，是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。行政决策具有企业决策、社团决策等其它组织决策的共性，同时也有自身的特点：第一、决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性。第二、决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。第三、决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共事务，涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、国防等，决策涉及面之广，影响之大，是其它组织决策无法相比的。第四、代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行公共政策，这就决定了行政决策利益上的中立性，其出发点和归宿都应指向公共利益，而不是倒向个别私利或受局部利益的操纵。第五、决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，都有一个“应该如何”的问题。如果说企业决策以赢利为主要目标，行政决策则是以追求公共利益最大化为目标。当然，非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益，而是在经济效益与社会效益之间作权衡时，要始终把社会效益摆在首位。二、行政决策过程自从西蒙首先把“过程” 观念引入决策研究之中后，许多管理学者在决策理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有影响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段：（1）找出决策的理由，即“情报活动”。（2）找到可能的行动方案，即“设计活动”。（3）在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”。（4）对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件：只有以情报信息为基础、以多种方案为前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，但是现实中的决策活动比四阶段的递进循环要复杂得多。一方面，决策中的每一个后续阶段都有对先前活动成果进行检验乃至修正的问题，这就使决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把决策中可能出现的失误抑制在最初阶段上。另一方面，决策中的每个特定阶段又会产生新问题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，但是这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样，在决策大的循环圈中包含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。尽管现实决策过程中存在着阶段性反复和过程嵌套现象，科学决策过程从整体上看，依然是按四个阶段步步深入，其顺序不能颠倒。因此，顺序讨论以上阶段是分析决策过程的基本方法。1情报活动阶段情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实状况与可能达到的状况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决策。对决策主体来讲，期望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性的差距才是现实的决策问题。这些规定性主要有（1）非常规性。即决策问题首先是指那些以往未遇到的、用常规办法无法消除的差距。比如信息化引出的网络安全问题。一般来讲，当某一社会状况为多数社会成员所关注并要求加以解决时，这个问题往往就成为需要决策的公共问题，比如区域经济发展不平衡带来地区间的贫富差距拉大、人才流失等影响到国家整体的发展，就成为需要通过制定相关政策加以调节和解决的问题。（2）指向性。决策问题是指那些急需解决又具有一定求解目标的差距。如果一种差距并不为决策者迫切焦虑从而也未提出解决目标，则不能构成现实的决策问题。生态平衡和环境恶化的差距已成为全球性问题，但真正作为决策问题研究却不多，因为许多国家的决策者仅从自身利益出发，找不到合适的解决目标。（3）可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的差距。那种不具备解决条件的差距无法转化为决策问题。发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。目标是政策方案的灵魂。目标确定下来，既为选择决策方案提供了衡量标准，又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标，首先需要确定目标的层次。稍微复杂的决策问题往往可分解为许多大大小小的目标，各目标之间相互影响、制约，构成有层级结构的目标丛。纵向看，总目标由各分目标递阶分解为不同层级，低层次的目标往往是实现总目标的手段。横向看，不同层级又由相互独立的各分目标构成，分目标之间以一定的协调方式保证上一层次总目标的实现。制定决策目标就是在综合分析各目标相互关系的基础上，寻找目标结构的优化组和过程，它涉及到几个主要的方法技术性问题：（1）目标归并。即通过目标归并减少单个目标数目，以实现主要目标。由于决策目标的确立需要考虑多方面因素，必然会提出一系列具体要求，这些具体目标不可能都以目标形式出现，须进行适当归并。如明确各目标重要性差异，分清主次，把主要的列为目标，次要的列为约束条件，将目标与约束加以区分；剔除一些从属目标，合并一些目标以尽可能减少目标的数量，将分散的目标容纳到目标函数之中。（2）目标协调。归并后的目标难免出现矛盾，发生冲突，需要以协调方式解决目标冲突。其具体途径有：兼顾冲突各方需要，寻求冲突目标得以共存的条件，把决策目标限制在这类条件允许的范围内。比如教育部门以科教兴国、发展教育事业为目标，普及义务教育和发展高等教育两目标间就有冲突，不能厚此薄彼，需要协调发展。按照轻重缓急程度排除引起冲突的相对次要原因也是目标协调的方式。（3）目标明确化。即目标要以明确而无歧义的形式表达出来，以免引起争论。另外，决策目标包括一定的数量概念、时间概念和约束条件，也有助于目标的明确化。2设计活动阶段拟定备选方案设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策方案，以实现这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实现决策目标的途径和办法。任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。其中，决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环境参量是指那些虽然影响决策目标实现，但无法对之施加控制作用的因素，它对行为后果影响重大，需要充分考虑。如对一项社会政策而言，文化价值观的变化是环境参量，因为它直接影响政策的贯彻执行程度。决策变量指那些影响目标实现而又可以对之施加控制作用的因素，如公共工程决策中涉及的资金、技术、资源、士气等。因此，方案设计阶段的基本任务就是寻找对可控因素的控制策略，以便在不同状态参量下，能保证决策目标得以实现。简单的决策问题，可以很快地设想出几个备选方案。复杂的决策问题，拟定方案比较困难。设计备选方案的大体步骤是：（1）方案酝酿。这是将决策目标与现实条件沟通联结的一种活动。它是从决策目标出发，找出与实现决策目标有关的种种因素，从中分析中相关性大和相关性小的因素，进而将相关性大的因素区分为可控因素和不可控因素，最后把相关性大的可控因素确定为决策变量，把相关性大的不可控因素确定为环境参量，从而为方案的构思设计提供直接的基础。（2）方案构思。这是综合考虑各种决策变量，以寻找使决策目标得以实现的诸控制策略的活动。首先要通过对决策变量数目和区间的不同选择和匹配，构造出多种可能的控制策略，进而对各策略实现目标的程度加以粗略估计，优选出几种策略设想作为方案成型的轮廓。方案构思只是从原则上探索方案的框架，而不涉及方案的具体细节。（3）方案的形成。即将构思出的若干方案胚形转变为正式的备选方案的活动。方案形成的结果是为决策提供可选择的方案，所以要注意备选方案数量适当，过多的备选方案会增加评价选择的难度，所以应把精力集中在最有希望的若干方案雏形上。要保证备选方案的详细、具体，从过程和结果两方面使之具体化，如工作条件、内容和方式，以及方案产生的各种后果等，以便使方案切实可行。从方案酝酿、构思到形成的设计活动的每一步都离不开预测与创新。任何方案设计都是为解决一定的问题，而问题千差万别，唯有创新才能以特殊的反应方式解决特殊问题，而预测则为创新提供现实依据，离开创新结果的支持，创新难免陷于主观随意性，在实践中也很难获得成功。创新除了需要决策的设计者有广博的知识和创造能力、创造精神之外还需要一些具体的方法和技术，在行政学领域中，一般来讲，常用的决策方法主要有“头脑风暴法”（Brain storming）、特尔斐法(Delphi)等。3方案的评价、选择与修正备选方案确定后就要进入方案选择阶段。抉择是一个过程，需要通过对方案的评价而完成，而确定下来的方案不可能一次尽善尽美，还要进一步对施行结果进一步评价，以期逐步修正完善。因此，方案评价既是确定试行方案的前提，也是修正方案的前提。正是在这个基础上，我们把方案的评价、选择、修正结合起来加以讨论。任何评价都是活动结果与预测目的的比较，这种比较可以从不同方面进行。从行政决策研究的角度看，真值性评价和价值性评价、验前评价和验后评价是我们着重要研究的问题。真值性评价和价值性评价是以评价尺度的不同设置作为区分的标准。真值性评价是以方案是否符合客观事物及其规律作为标准，来判定决策方案是否正确可靠，是否具有真理性的结论。真值性评价以决策者之外的事物为评价尺度对决策方案所规定的活动和活动结果进行的评价，所以评价尺度是外在的，其结果具有原则上的唯一性，只要尊重事实，一般不会引起争论。如三峡工程建成后的发电量、防洪排涝的能力等具有客观唯一性。价值性评价是以决策者的需要作为评价尺度，对决策方案所规定的过程及活动结果进行的评价，所得出的方案是否优越、合意等结论。价值性评价尺度是内在的，可以因人而异，具有不同动机与目的的人，即使面对同样的事实材料，也会“仁者见仁，智者见智”，很难对同一方案得出相同的评价结论，因而其评价结果是多元的。价值性评价虽然受到决策者的价值观的影响，但是这并不是说行政决策没有一个共同的、基本的价值尺度，其基本的价值尺度就是要切实围绕和保证决策目标的实现。可见，真值性评价的主要任务是审查方案是否符合客观规律，而价值性评价主要审查方案是否满足主体需要，只有通过这两类评价的备选方案才有被采用的基础，因此任何方案的抉择和修正始终交织这两类评价进行。验前评价和验后评价是以获取活动过程及结果的不同途径来划分的。在选择试行方案过程中的评价是验前评价，在提出修正方案过程中的评价属验后评价。由于验前评价是在决策付诸实施之前的理论论证，没有直接的经验依据，因而具有两个明显特征：一是强调预测；二是强调否证。只要方案中的逻辑关系合理严密，备选方案就能够成立。而验后评价是以实践经验的形式肯定或否定决策方案，因而一是强调经验，以经验材料为评价依据，而不必一定遵循方案所设定的逻辑关系；二是强调证实，无论逻辑上多幺有理由的结论，只要经验证明它未发生，就不能作为评价标准。显然，验后评价无疑优于验前评价，具有排他性，即经验证明的结论可否认验前证明肯定了的方案。验前评价和验后评价是相互结合的两类评价，只有通过这两类评价，方案的修正与选择才能顺利进行。评价决策方案，无论是验前评价还是验后评价，都是围绕决策目标展开，不同的方案有其评价中的具体指标、要求，但是一般来讲，评价的基本内容主要包括四个方面，这四个方面又交织着真值性评价和价值性评价。第一，目标的可实现性和目标的价值权重。目标的可实现性指备选方案能使目标得以实现的程度，这是方案评价的首要内容，它包括分析方案依据的前提是否成立，方案展开过程中是否具有合理性和稳定性等。能使决策目标全面实现的方案无疑是优化方案或满意方案，反之则是无效方案。显然，确立目标的实现程度属真值性评价。另外，在确立目标可实现性的过程中，还要对相应目标赋予价值权重，将主要目标和次要目标区分开来，以便使对目标可实现程度的评价围绕主要目标展开，才能对方案进行取舍和修正。第二，实现目标的经济性及其效益权重。在保证目标实现的前提下，消耗较小的方案无疑是优化方案。确定目标实现的经济性属真值性评价，它需要对方案实行效益分析。但是在效益分析中不可避免地渗透着决策者对效益的权重。效益既包括经济效益也包括社会效益，行政决策始终应把社会效益放在首位。第三，实现目标的可靠性和风险权重。前者指方案为目标实现所提供保障的稳固程度。确定可靠性的评价属真值性评价，它往往采用故障分析法。故障分析必然渗透决策者对风险问题的价值权重，并通过这种风险权重使故障分析的结论与方案取舍的结论联系起来。第四，实现目标所带来的负效应以及预后权重。对方案负效应及消除办法的分析属真值性评价，要寻找方案实施后可能带来的各种影响，并对各种影响的性质、内容、程度与规模进行分析，针对消极影响找出合理有效的防范措施。在对负效应的评价中渗透着决策者在预后问题上的考虑，如果决策者赋予预后以较高的价值权重，副作用大的方案就可能落选，否则，副作用不会对方案的取舍起明显作用。总之，决策目标能否全面、经济、可靠、无副作用的实现，是方案评价应回答的主要问题。也是选择修正方案的依据。在决策方案未实施的验前评价中，通过上述评价，完成方案的评价和选择。在验后评价中，来检验方案的正确性、有效性、合理性和可行性，以便及时修正决策方案或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。需要指出的是，选择最优的决策方案无疑是决策所追求的目标，但是在实际工作中，很难做到最优。因为达到最优需要满足以下条件：（1）找到所有可能的方案。（2）对每种方案的后果有精确的预测。（3）所有方案的后果都有单纯的可比性。要满足这些条件，需要决策者有无限的知识、信息，显然，这是不可能的，方案的优化总是相对的。因此，西蒙提出用“满意原则”代替亚当?斯密的“最优原则”，即只要找到符合或超过目标值的方案即可。“满意原则”可能并不是最优化的，但从实践角度看，却是最有效的，这也是西蒙对决策理论的一个重要贡献。三、行政决策模式行政决策模式又称为决策行为模式，是决策者有规律的、反复出现的、标准的、可以使人照着做的标准样式。对行政决策模式的类型截止目前国内外并没有作出明确的划分，但是依据学者们对这一词语的实际运用情况看，大致上是从两个方面来加以讨论的。（一）以决策活动过程的基本步骤及其所运用的方法为标准，将决策模式划分为下面几种类型：1理性决策模式这是由亚当斯密提出，并长期被人们认可、接受、流行较广的决策模型，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。在这一模式中，人被假定为具有全知全能理性的人，他们“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中作出选择；他们总是完全了解有哪些备选的替代方案；他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘。” 也就是说，经济人在应付复杂的“现实世界”中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最佳方案，即选择经济效益（利润）的最大化决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与费用比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。但是追求最优化使之在理论上具有一定的局限性。因为在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其它环境因素的限制，因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能作出最佳选择。可见，理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。2有限理性决策模式这是西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模式。西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为，第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。决策者对政策问题及其环境的理解总是零碎不全的，不可能具备完备的知识。第二，预见的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预见为前提。由于对未来的预见是以现象、而非实际体验为基础，任何预见都不可能是完整的。第三，选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人们只能想到全部可能方案中的很少的几个。第四，时效的局限。即使每种可能的行动方案以及每一种行动方案的全部后果都能够考虑到，这在成本上也往往是不合适的。因为决策要考虑时机，决策的时机稍纵即逝，一但时机错过，再好的决策也无济于事。正是由于理性有限，决策者不可能达到如理性决策模式所要求的那幺完善，只能在有限的且力所能及的范围内，对可能找到的备选方案作出“满意的”或是“够好的”决策，因此，行政决策的模式只能是有限理性决策模式。3渐进决策模式这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆针对理性决策模式的缺陷提出的一种决策模式。林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件是不现实的。它不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性政策问题，与政府实际的决策活动不大相符。林德布洛姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策作出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。因此，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。这样一来，新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。据此，决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。按照这一理论要求，决策者在进行决策时，首先要认真分析研究以往的决策方案，总结经验教训，然后再作出改革措施。4系统决策模式它的主要代表人物是美国政治学家伊斯顿。这一模式的提出，改变了传统政治学单纯从制度进行静态分析的弊端，进入动态的、研究政府运行过程的政治系统论。这一模式将政治系统简单地视为一个“箱子”，从外部环境流进箱子内的便是输入。然后，在这个箱子或系统内，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策，反过来又影响社会环境经济、文化、社会结构、生态等，或者影响政治系统自身。然后，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回即反馈到政治系统中，开始影响下一轮的输入，如此循环不已。为了使分析进一步简化，重要的输入被减少到两种：要求和支持；输出也被设想成为一种，即具有约束力的决策。要求可来自任何方面（人民、政治家、行政官员、思想领袖等等），这要取决于政权的性质。支持则更为重要，因为它的多样性影响到政治当局（即政府）政治体制（民主还是独裁等）和政治共同体的命运。在所有的政治系统中，输出都通过特定的过程产生，这样便使得在绝大部分时间内，社会的绝大部分成员承认输出的约束力。总之，系统分析模式描述了涉及政治决策过程的诸因素，即系统、环境、需求和支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。（二）以决策主体的构成及其活动方式为标准，将决策模式划分为：1精英决策模式这一模式是托马斯戴伊和H齐格勒提出的，它是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。其基本观点是，公共政策不是由人民大众通过他们的需求和行动决定，而是由占统治地位的精英们决定，然后由政府官员和机构加以实施。精英决策模式的具体内容是：（1）社会总是分为掌权的少数人和无权的多数人。社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权而不能决定公共政策。（2）少数的统治者和杰出人物主要是来自社会中经济地位较高的那个阶层，他们不是被统治者的代表。（3）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法一致，并竭力维护这种制度。（4）公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的利益、感情和价值观念，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。（5）群众麻木不仁，活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他们的影响。精英决策模式无疑是一种唯心主义的英雄史观。在任何一个大众参政议政程度比较高的社会中，人民群众的影响