（工商管理专业论文）规范和完善我国政府采购体系的对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 f 政府采购制度是构建公共财政体系的重要组成部分，是财政支出管理和政府 宏观经济调控的重要手段。在市场经济国家得到完善发展的政府采购制度在我国 还是新生事物，理论和实践都不完善。如何在公平、公正、公开的原则指导下， 建立适合我国国情的政府采购制度，加强对公共支出的管理，规范政府采购行为， 是目前建立我国公共预算体系面临的一个重大课题。广一， 论文从政府采购的基本理论与管理方法出发，系统阐述了政府采购制度的历 史沿革和政府采购与公共财政的关系，分析了国外完善政府体系的特点，总结出 国际通行做法对我国的启示，同时论述了在我国建立政府采购制度的重要意义， 介绍了我国现阶段政府采购工作的总体概况和成效，以武汉市政府采购工作实践 为案例，挖掘其中存在的问题和原因，探讨其解决的办法。论文由案例分析进而 引发深入的思考，全面分析了我国政府采购的工作实践，对我国和国外政府采购 体系进行了系统的比较，揭示出我国政府采购体系中存在的各种问题，对规范和 完善我国政府采购体系进行了框架设计，对解决现阶段我国政府采购体系中存在 问题的对策进行了深入研究。最后，论文还分析了进入w t o 对我国政府采购体 系的影响及对策。 论文在从深度和广度上拓宽了对政府采购制度的理解与认识：通过剖析个别 案例，从不同的角度进行分析我国政府采购工作存在的问题；运用理论与实践相 结合、理论研究与实际操作相结合办法，力求寻找最佳解决对策与途径。本文针 对我国政府采购的现状而作，希望能对促进我国政府采购体系的理论和实践发展 起到一定作用。卜、一 关键词：政府采购，公共支出，财政政策 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n t p m c l l r e m e n ts y s t e m ( g p s ) ，a l le s s e n t i a lp a r to f p u b l i cf i n a n c es y s t e m i sa n i m p o r t a n tm e a s u r e f o r g o v e r n m e n t t o m a n a g ef i n a n c ep a y o u ta n dc o n t r o l m a c r o e c o n o m y b u tag p sd e v e l o p e dp e r f e c t l yi nt h em a r k e te c o n o m yc o u n t r yi s a n e w t h i n gw h i c hi si n c o m p l e t eb o t hi nt h e o r ya n di np r a c t i c ei n0 1 1 1 c o u n t r y s oa s i g n i f i c a n tr e s e a r c hs u b j e c tf a c e dt ob u i l dap u n i cb u d g e ts y s t e mi sh o w t ou n d e rt h e d i r e c t i o no fe q u a l i t y , i u s t i c ea n do p e ne s t a b l i s hag p sb a s e do n 也es i t u a t i o no f0 1 1 1 c o u n t r yl e a d i n g t o s t r e n g t h e n i n g t h e p u b l i cp a y o u tm a n a g e m e n t a n d r e g u l a t i n g g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb e h a v i o r t h et h e s i sb e g i n sw i t ht h eb a s i ct h e o r ya n d m a n a g e r i a lm e t h o do f t h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，i ts y s t e m a t i c a l l y d i s c u s s e st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no fg p sa n dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ta n d t h ep u b l i c 血3 a 1 2 c e t h f o l 2 【g ht h e a n a l y s i so ft h e f e a t u r e c o n t r i b u t i n g t o i m p r o v et h eg o v e r n m e mr e g i m ei nf o r e i g n c 0 1 2 l l t r y , i td i s c u s s e st h es i g n i f i c a n c et oe s t a b l i s ha g p si no u r n c o u n t r y b yt h ew a yo f c o m p l e t e l ya n a l y z i n gt h ep r a c t i c a l c a s ef r o mg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tw o r k i nw u h e n ， i te x c a v a t e st h ep r o b l e m sa n d 矗n d so u tt h ec o u n t e l t n e a s u r et os o l v et h ep r o b l e m s t h e r e o ft h e p a p e rc o m p l e t e l ya n a l y st h ep r a c t i c e o f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i no u r c o u n t r y a f t e rc o m p a r i n gt h eg p s i no u rc o u n t r yw i t ht h a ti nf o r e i g nc o u n t r y ，i tr e v e a l s m a n yp r o b l e m se x i s t i n g i no u rg p s t h e nt h et h e s i s s u g g e s t s af r a m ed e s i g nf o r r e g a l a t i n gt h eg p s i no r rc o u n t r ya n di l a k e sp r o b ei n t oc o u n t e r m e a s u r et os o l v e 也e e x i s t i n gp r o b l e m si nt h eg p sw o r k m e a n w h i l e ，i tm a k e sd e e pt h o u g h to fr e g u l a t i n g a n d i m p r o v i n g o u rg p s f i n a l l y , t h et h e s i sa l s oa n a l y z e st h ei n f l u e n c eo no u rg p sa n d s o m ec o u n t e r m e a s u r ew e m a y t a k ea f t e r e n t e r i n gw t o t h et h e s i sd e v e l o p so u ru n d e r s t a n d i n ga n dc o g n i t i o no fg p s d e e p l ya n dw i d e l y t h r o u g ht h ea n a t o m yo fi n d i v i d u a lc a s e ，i nd i f f e r e n ta n g l e st oa n a l y z et h ee x i s t i n g p r o b l e m si no u rg p sw o r k ，a n dt h ew a y t oc o m b i n et h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h e o r e t i c a l r e s e a r c ha n dp r a c t i c a l o p e r a t i o n , i tt r i e s t of i n do u tt h eb e s tc o l j a - l t e h l l e a s u r ea n d a p p r o a c hw h i c hc a ns o l v et h ep r o b l e m s 1 1 l i s 也e s i si s a na t t e m p tt ow o r kf o rt h e c u r r e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti no l n c o l l l a t r y , i ti n t e n d st ob eu s e f u lf o rp r o m o t i n g t h ed e v e l o p m e n to f o u r g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t b o t hi nt h e o r ya n d i i lp r a c t i c e k e y w o r d ：g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tp u b l i ce x p e n s e sf i n a n c ep o l i c y i i 华中科技大学硕士学位论文 1政府采购基本理论 1 1 政府采购历史沿革 政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体( 以下统 称采购单位) 使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以购买、租赁、 委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。为了保证政府采购高效、有序， 国家制定法律、法规或规章，建立一系列审查、管理、监督机制，使政府采购在 一种公开的、竞争的方式或程序下完成。政府采购是指包括政府采购政策、采购 方式及采购管理的总称，亦称公共采购管理制度。 政府采购的形成和发展大致可分为三个时期： 1 8 世纪末开始是政府采购制度的形成时期。1 7 8 2 年，英国政府首先设立文具 公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构，相应地规定了一套政 府采购特有的采购程序和规章制度，开始运用公开招标等方式进行政府采购。随 后瑞士和美国等西方国家逐步开始实行政府采购制度，制定了相应的法律法规和 建立了相应的管理机构：一战前后，政府采购的主体逐步由中央政府、地方政府 项其他公共服务组织扩展。 二次世界大战至2 0 世纪7 0 年代中期是政府采购的发展时期。二战后，政府 采购的作用向外延伸发展，成为国家干预经济的一种手段。到了6 0 年代至7 0 年 代之间，由于发展中国家大规模兴建基础设备和发展重点行业，国际招标得到了 广泛的应用，政府采购制度开始走向国际化，1 9 8 0 年政府采购协议建立。 2 0 世纪7 0 年代后期开始是政府采购的规范时期。各国政府采购不断法制化、 规范化，政府采购制度日趋完善。随着世界经济发展和科学技术的飞跃，政府采 购的范围和规模逐步扩大，政府采购手段日益现代化和多样化，政府采购国际化 进程也逐步加快。 据资料反映，各国政府采购的资金一般占到g d p 的1 0 以上；美国联邦政 府每年采购规模为2 0 0 0 亿美元，占g d p 的3 ；欧盟成员国的政府采购金额占 到g d p 的1 5 ，韩国、新加坡、日本等亚洲国家的政府采购规模也比较大。政 府采购已经成为各国国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。从政 华中科技大学硕士学位论文 府采购的发展过程来看，政府采购是市场经济发展的必然产物，是政府调控经济 的必然要求，也是全球经济一体化的必然趋势。 1 2 政府采购与公共财政 1 ，2 1 政府采购是公共财政的一个重要组成部分 政府采购是政府购买和提供公共产品和服务的重要方式，是公共财政的重要 内容与公共财政有着紧密的关系。在市场经济条件下，国家对经济的管理由直 接管理转变为间接管理。资源配置由政府配置全部资源方式转变为以市场为主体 的配置方式。对“市场失灵”领域如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设 施、基础教育、基础科研、卫生保健、环境保护、物资储备等等，这些基本公共 服务和公共产品的生产和提供，则作为社会公共需要范畴，仍需政府继续发挥职 能有的可以通过旨在以企业和个人为对象的、以收入再分配为目的的转移支付 方式来解决，有的必须借助政府采购才能实现。政府为履行其职能，必须以税收 等形式筹集资金，再用这些资金去采购公众需要的公共产品和服务，即指政府直 接用于采购公共工程、货物和服务支出。因此，在市场经济国家的政府财政也称 为公共财政，政府采购也称为公共采购。政府采购不同于其他消费主体开展的采 购活动，它的资金来源于纳税人的税金，因此，采购资金的使用也要满足纳税人 的要求，要坚持公开、公正、公平的原则。政府采购是市场经济中实施间接调控 的一种手段。 1 2 2 政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制 国际经验表明，在公共资源的配置过程中，依靠道德自律或互相监督太不能 杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象，实行政府采购制度，将 规范管理和公开竞争机制引入财政管理，则大大降低了其合谋的概率，提高了采 购活动的透明度。供应商、采购机关以及资金管理部门相互之间的合谋与不合谋 的利益差别已不那么悬殊，因为通过公开竞争选出最优标，众多供应商在竞标中 市场化的成本增大，中标的风险加大，中标概率下降，其合谋的预期收益下降， 合谋的欲望受到抑制；同时，采购机关在招标、评标的规范程序中所起的作用较 之没有公开竞争的采购方式也大打折扣，其主动合谋的欲望因成功率太低且风险 较大而受到扼制。这样，一方面形成了三者之间不易再合谋的外部环境；另一方 2 华中科技大学硕士学位论文 面有利于采购机关、供应商和资金管理部门三者的内在目标的一致性：对采购机 关来说，要优中选优，获得价格质量比最佳的货物、工程和服务，激励厂商更好 地为政府这个最大的消费者服务；对供应商来说促使其适应市场要求，自觉改善 价格质量比，提高竞争实力，更好地为消费者服务；对资金管理部门来说，有利 于提高资金分配和使用的透明度，节约支出，硬化预算约束。在此基础上，纳说 人( 公众) 也就必然成为最大受益方。通过政府采购，公共资源得到了优化配置。 1 2 3 政府采购政策是公共财政政策的重要内容 政府采购是财政实施宏观调控的重要手段。由于政府采购的数量、品种和频 率，影响着财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政策，政府采购制度能 够通过一定的政策对经济运行进行反周期调节。在实施扩张性财政政策时，政府 可以扩大支出，提高社会总需求水平。反之，可以通过紧缩性财政政策缩减政府 采购支出规模。政府的购买性支出政策作为一项相机抉择的财政措施之一，具有 收效大、时滞短的特点，政府购买性支出发生任何较大的变化，由于其乘数作用， 都会引起社会的生产和分配在总量和结构方面产生相当大的反应，从而起到调控 宏观经济的作用。 政府采购制度是保护民族产业、壮大民族经济、培植财源的财政政策的体现。 在市场经济条件下，政府与企业的联接点应该在市场，政府对企业的限制与支持 应通过市场来实现。政府可以通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品， 来保护民族产业，支持国有企业，从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场 上的竞争力，从而起到培植财源、壮大国家经济实力的作用。 政府采购制度是整顿财经秩序，加强财政支出管理，从源头上防止和治理腐 败的财政政策的体现。政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分，是财政分 配职能的延伸。在政府采购制度下，财政部门直接监督财政资金由价值形态向实 物形态的转变，强化了财政对经济的监督职能。同时，政府采购制度使政府的采 购活动在公开、公平、公正、透明的环境中运作，而且形成了财政、审计、供应 商和社会公众等全方位监督机制，有利于抑制政府采购活动中的腐败现象，有利 于保护政府信誉和良好形象。 此外，政府采购政策还是体现政府的其他政策意图，达到一定政策目标的手 段。推行政府采购制度，不仅体现了财政政策的作用，而且健全和拓展了财政政 策的功能，是建立公共财政的必然要求。 华中科技大学硕士学位论文 1 3 国外完善政府采购体系的特点 1 3 1有一套完善的公共采购法律体系，基本法与实施细则相结合 为加强政府采购的管理和监督，各国都备有一整套完整的法律体系，在公共 采购方面都制定了基本法律，并在基本法律原则的指导下制定了实施条例。如美 国联邦政府采购政策办公室法案、联邦采购条例、合同竞争法案等。各 国的基本法规是政府采购法和合同法，同时还配套有大量的相关法规。采购法律 明确分为基本法律和实旖细则两部分，实施细则必须遵守法律确立的基本制度和 原则。欧盟各国的采购立法也都是以指令为基本，尽管各国可以在某些程序 性问题上有不同的规定，但也必须符合欧盟法律总的原则。 1 3 2 有明确的目标及原则 各国政府采购制度的建立都以促进政府采购经济有效的目标及其他具体的社 会经济目标的实现作为其根本使命。同时，各国政府采购法律又都规定了采购过 程应遵循的一般原则，包括采购的透明度原则、竞争性原则、公平性原则等。这 些原则贯穿在整个采购程序中，成为管理政府采购活动的灵魂。政府采购制度的 目标在不同历史时期各不相同，特别是现代市场经济的发展，政府经济职能内涵 的扩大，政府采购成为政府干预经济、实施宏观调控的重要工具。政府采购的目 标日趋多元化，如各国常见的促进政府采购的经济有效性，保护民族产业，调节 国民经济运行，促进就业，扶持特定行业和企业的发展，促进廉政建设和公众对 政府信心等等。 1 3 3 有一套以招标程序为主，适应各种采购环境的完整的采购程序 各国政府采购法律都对政府采购的主要方式作出明确规定，将招标采购方法 作为政府采购的首选方法，规定在一般情况下采购机构必须采购。同时考虑到公 开招标方法并不是在任何情况下都适用的采购程序，各国的采购法律又都规定了 适应其他采购环境的一揽子程序，并规定了它们的适用条件。从而也保证了政府 采购的竞争、公开、公平、公正等原则。 1 3 4 有一套有效的采购管理体制 政府采购集中制首先是由政府采购的经济性和有效性目标决定的，由于集中 4 华中科技大学硕士学位论文 采购可以集中满足使用机关的需求，使采购数量增多，从而可以降低采购价格， 同时便于采购程序标准化，减少分散采购之重复和浪费。其次，政府采购还是国 家实现其社会和经济目标的重要手段，它有利于国家制定和实施统一的采购政府 和方针，已成为现代政府采购制度发展趋势。 1 3 5 有完善有效的救济程序 在制度的某些方面受到损害、出现“失灵”的情况下，完善而有效的救济程 序是保证制度健康运行的重要保障。因此救济程序成为有效的政府采购制度必不 可少的一项内容。各国都在其采购法律中规定了这种程序，允许采购双方通过司 法的、行政的等手段对不当的采购行为提出质疑。同时由于政府作为采购活动主 体的特殊性，救济程序更重视协商、仲裁和调解手段的重要性。 1 3 6 注重对本国政府采购市场进行有效保护 对本国政府采购市场的保护是一国政府采购制度的一项政策目标。各国都通 过其政府采购立法对其政府采购市场进行保护。美国至今仍执行着其1 9 3 3 年制定 的购买美国产品法( b u y a m e n c a na c t ) ，规定联邦政府在签订购买物资采购合 同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先 是美国政府采购政策中的一条重要原则。即使参加了政府采购协议的国家， 在政府采购中采购外国产品的数量也极为有限。即使在对政府采购已作出国民待 遇承诺的国家，仍然大量采购的是本国的产品。 1 3 7 有专门的公共采购机关和采购队伍 美国联邦政府总务管理局专门负责联邦政府民事部门的采购供应工作，国防 部、宇航局等也设立了专门采购机构，负责本部门的采购业务。韩国政府设立的 供应厅( o f f i c eo f s u p p l y ) ，是从事政府采购的专门机构。其他国家也都有由政府 设立的专门从事政府采购的机构。这些机构的设立，以及业务素质较高的专业采 购队伍，为政府采购法律的执行和采购业务的开展提供了有力保障a 1 4 国际通行做法对我国的基本启示 1 4 1政府采购制度的办法措施要适合国情 各国的政府采购制度的办法措施各有不同，政府采购模式、运行机制、管理 华中科技大学硕士学位论文 机构、仲裁部门以及采购方法上也都各有特色。这说明政府采购制度并无定式， 都是各国政府在长期采购实践中总结摸索，在适应各国国情基础上逐步形成的。 我国在建立推行政府采购制度时，没有现成的典范可以复制。由于我国长期以来 实行计划经济，因此我国必须立足国情，同时吸收国外的一些适用做法，建立有 中国特色的政府采购制度。 1 4 2 政府采购必须建立健全的法律和组织管理体系以及运行环境 各国在推行政府采购制度过程中具体措施不尽相同，但均有套程序性的法 规制度，尽可能使政府采购过程和管理程序化。制度建设法制先行，而我国目前 尚未制定政府采购法，也缺乏大量配套法规，同时由于政府采购改变了我国原 有的物资、资金分配方式，而需要的相应配套改革并没有全面开展，政府采购难 以规范有序开展。因此在我国推行政府采购，迫切需要加强我国的有关立法建设， 完善法制环境。我国目前政府采购基本上还没有统一的政府采购模式，且多采用 分散采购模式，资金浪费和效率低下情况严重。推行政府采购，我们必须选择适 合的采购模式，明确政府采购工作程序和相关部门责任，使政府采购顺利实施。 政府采购必须要有良好的运行环境。首先要有明确的采购目标和原则，发达 国家的政府采购目标日趋多元化，我国现阶段主要是节约政府支出和提高资金使 用效率，采购目标狭隘；政府采购的三公原则在实践中的体现也不明显。其次， 政府采购要有完备的采购合同授予方式和程序和健全、完善的政府采购市场。目 前在我国这几方面软硬件都非常欠缺，急待加强建设与完善。 1 4 3政府采购必须加强对民族工业和本国市场的保护 各国政府在推行政府采购制度之前和之后，都有一套保护民族工业、引导进 行国内采购的措施。政府采购是实际的非关税贸易壁垒，政府可以通过购买国内 企业产品或重点购买国有企业的产品，来保护民族产业，支持国有企业的发展， 从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场上的竞争力。中国加入w t o 在即， 而中国的国有企业不少还不具备与国外企业抗衡的能力，因此，我国在开放政府 采购市场的过程中，应采取慎重的态度有条件地开放，既要运用市场准入原则与 国际惯例接轨，又要利用国际规定和政策优惠，限制市场开放的程度和范围，以 保护国有企业的发展。 6 华中科技大学硕士学位论文 2我国政府采购发展情况 2 1 建立我国政府采购制度的重要意义 我国长期以来实行的是计划经济，各预算单位的采购行为是通过计划手段来 进行的。改革开放以后，随着计划手段的逐步弱化以及买方市场的形成，原有的 规章制度已不适应改革开放的需要，我国又没有制定出相应的法律法规对预算单 位应遵循的采购政策、采购程序等作出规范，因此，在实践中无法可依。结果是 预算单位自行作出采购决策，采购行为得不到规范。传统采购方式的弊端十分明 显。突出表现在：( 1 ) 是财政资金分配与使用脱节，财政资金的使用缺乏必要的监 督机制；( 2 ) 是重复采购、盲目采购等现象时有发生，造成资源的严重浪费；( 3 ) 是 采购资金不能完全按预算目标使用，挤占、挪用采购资金的现象十分严重，采购 质量得不到保证：( 4 ) 是采购过程不透明，容易滋生腐败现象：( 5 ) 是采购活动分散， 形不成合力，不能发挥政府采购的宏观调控作用。 改革传统的采购方式，建立我国政府采购制度具有深远的现实意义，主要表 现在： ( 1 ) 推进政府采购工作，有利于促进我国财政支出管理体制改革，为建立适应 社会主义市场经济发展需要的公共财政框架创造条件。改革开放以来我国的财税 体制改革的重点主要放在收入管理上并已取得了巨大的成绩，但与国际通行的规 范化的财政收支管理体制相比今后的改革任务还相当繁重，特别是财政支出管理 体制改革等明显滞后，已不适应不断发展变化的客观需要，必须有计划、分步骤 地进行改革。改革的重点是调整支出结构和范围，同时加强对财政支出的分配和 使用的监督提高财政支出的质量。政府采购制度是整个支出管理体制改革的重要 一环，它的推行将为这些改革创造基础条件。 ( 2 ) 推进政府采购工作，有利于缓解我国财政收支矛盾。实行政府采购制度， 是我国当前乃至今后缓解财政收支矛盾的重要途径。随着经济的发展和各项改革 政策的到位，财政收入将继续增长，但与此同时，支出规模增长更快，财政收支 矛盾将长期存在。缓解收支矛盾，不能仅依靠有限的收入增加，还必须同时提高 支出的使用效益。按国际上采购支出一般占g d p 的1 0 计算，我国财政预算中的 7 华中科技大学硕士学位论文 政府采购资金将达到上万亿元。仅1 9 9 9 年政府采购支出如果能按占g d p 的1 0 计算，财政性资金节约1 0 就是8 0 0 亿元，可以少发国债。政府用节约下来的资 金，不仅可以多办事，还可以减轻债务负担。 ( 3 ) 加强财政支出管理，有利于提高我国财政资金的使用效益。实行政府采购 制度，财政部门对财政支出的管理从分配环节延伸到使用环节，从资金管理延伸 到实物管理。财政部门不仅要对采购单位的采购项目进行论证，还要依法确定采 购方式，监督采购方式执行、采购合同的签订及履行，拨付采购资金，登记采购 资产，评估采购项目的使用和运行隋况等。通过对采购周期进行全方位管理，从 源头上把住采购项目安排的合理性，从程序上监督采购行为的规范性，从拨款上 审核资金的使用方向及效果。实行政府采购制度，将竞争机制引入公共支出的使 用过程中，可以大幅度节约支出，提高财政资金的使用效益。我国1 9 9 8 年及1 9 9 9 年政府采购试点情况显示，实行政府采购的财政资金的平均节约率平均在1 3 以 上，与1 0 左右的国际惯例基本吻合。 ( 4 ) 提高采购活动的透明度，有利于促进我国廉政建设。建立完善的政府采购 制度，规范程序，公开操作，公正授予采购合同在整个采购过程中，广泛接受 财政、纪检、监察、司法、审计等部门以及供应商、新闻媒体的监督，消除“暗 箱操作”，可以有效地抑制采购活动中腐败现象的发生，是从源头上治理腐败的重 要措施。 ( 5 ) 推行政府采购，有利于有效发挥政府采购的宏观调控作用。实行政府采购 制度，将政府作为一个单一的消费者对待，政府可以利用巨额采购资金的规模优 势发挥导向作用落实政府的政策意图。比如通过采购规模及购买结构的调整， 可以调节市场供求关系以及产业结构；通过强制实行公开竞争采购方式，可以引 导全社会公平竞争环境的形成；通过对供应商资格条件的限制，可以扶持和鼓励 遵纪守法、具有竞争优势的企业的发展等等。 ( 6 ) 推行政府采购，是适应我国政府采购市场开放的必然要求。政府采购由于 涉及到产品的来源地以及供应商的国别，不可避免地影响到一个国家的对外贸易 政策。随着世界贸易自由化的加快，政府采购由单纯的财政政策延伸为国际贸易 政策，成为双边或多边贸易自由化谈判的一个重要领域。1 9 9 6 年，我国政府向亚 太经济合作组织提交的单边行动计划明确提出，中国政府最迟于2 0 2 0 年开放政府 8 华中科技大学硕士学位论文 采购市场。可见建立政府采购制度是我国对外开放的必然要求。 2 2 我国开展政府采购的工作情况 2 2 1 过去我国政府采购做法及弊端 我国过去的政府采购基本管理方式是由财政以货币形式向各预算单位直接供 给经费，再由各预算单位分散自行采购所需物品，实行自我组织服务和自我供给。 预算单位根据限额经费的使用向财政部门报帐，财政部门核报。这种粗放式的管 理与建立市场经济体制的要求已不相符合，而且差距越来越远。从具体方面来看， 传统采购存在的问题主要表现：采购方式和采购结构不尽科学和合理。作为种 分散采购方式，采购权力分散，采购单位各自为政，不可避免地会产生资源配置 的不当和政府财物的浪费。采购权力的分散实际上就是财政资金支配权力的分散， 相应地会导致权力的滥用。由于没有引进市场采购的因素，绝大部分的政府采购 都没有采用招标的办法，不能保证政府及事业单位能以最低的价格购买到最优质 的商品或服务，因而难以保证政府支出的效率。在传统的计划经济的采购方式下， 我国政府采购的市场化程度不高，政府采购的法制化水平低，采购人员素质也较 低。 2 2 2 现阶段我国政府采购工作的发展情况 上海1 9 9 5 年开始试点，其他几个在国内起步较早的省市有河北、重庆、深圳。 1 9 9 8 年，全国共有2 9 个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政 府采购试点工作，制定了政府采购地方性法规采购范围主要包括货物类的公务用 车、计算机、办公用品、医疗设备、电梯、家电等标准商品：工程类的房屋修缮、 市政工程等；服务类主要是：会议接待、汽车加油、车辆保险、工程设计。采购 方式主要是竞争性招标和邀请招标。 现在，地方政府采购工作已在全国全面展开。各地普遍加大了推行政府采购 制度力度。各省、自治区、直辖市和计划单列市都不同程度地开展了政府采购试 点工作。中央国家机关的政府采购工作也逐步开展。1 9 9 8 年全国政府采购规模为 3 l 亿元，1 9 9 9 年为1 3 0 亿元，2 0 0 0 年为3 2 8 亿元。政府采购在我国的发展呈现 出方兴未艾之势。 9 华中科技大学硕士学位论文 图2 1 我国政府采购规模发展趋势 2 3 目前我国政府采购工作的主要成效 我国政府采购制度框架经过几年实践已初步形成，具体表现在： ( 1 ) 建立了政府采购管理机构。1 9 9 8 年，国务院根据建立政府采购制度需要 和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策 的职能，随后，地方人民政府也相继在财政部们设立或明确了政府采购管理机构， 负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。政府采购管理机构的建立，为 推动和规范我国政府采购工作提供了组织保障。 ( 2 ) 政府采购模式基本形成。近两年来，在加强政府采购管理机构建设的同时， 各地区均设立了政府集中采购机构( 即采购中心) ，负责组织实施本级只能辜负纳 入集中采购目录范围的采购事务。加上各单位按规定进行的分散采购，我国集中 采购与分散采购相结合的采购模式已初步确立。 ( 3 ) 政府采购的原则框架已基本形成。财政部1 9 9 9 年颁布了政府采购管理 暂行办法，之后又陆续颁布了政府采购招标投标管理暂行办法政府采购合 同监督暂行办法政府采购品目分类表政府采购信息公告管理办法政府采 购运行规程暂行规定政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法中央单位政 府采购管理实施办法等一系歹原则性规章制度。全国大部分地区根据这些原则 性制度制定了相应的实施办法，为依法开展政府采购活动提供了制度保障。 ( 4 ) 政府采购规模和范围不断扩大，从1 9 9 8 以后，全国政府采购的总体规模 每年成倍数增长。一是从实行单位来看，绝大部分省份是从党政机关开始政府采 购工作的，随着经验的取得和社会的认同，政府采购的范围不断扩大a 目前实施 l o 华中科技大学硕士学位论文 范围已扩展到文化、科学、教育、医院、公检法等单位；= 是从实行地域看，己 从省级扩大到地及市县。如山东省，全省已有三分之一以上的县实行了公务用车 定点维修办法，有3 3 个县市区实行了统一保险办法；三是从地域分布看，政府采 购工作最先是从发达地区开始的，如北京市、天津市、上海市、重庆市和深圳市 等起步较早，目前，已扩展到内陆省份，如河北、内蒙古、山西、湖北等省区。 四是从实施项目看，政府采购的范围已从比较容易操作的购置汽车、办公设备、 会议服务扩展到提供工程设计、保险服务、信息管理工程、图书馆管理系统、校 园网络建设等领域。政府采购的范围从单纯的货物类扩大到工程类和服务类。 ( 5 ) 政府采购经济效益显著。各地在政府采购试点和推行工作中，积极借鉴、 吸收国际通行做法，坚持以“公平、公正、公开、竞争”为原则，有效地促成了 供货商以最低的价格提供较好的商品和服务，发挥了政府采购的规模优势，降低 了购买成本，提高了资金使用效益。据统计，己开展政府采购的2 3 个省( 市、区) ， 自开展政府采购以来共节约资金2 7 亿多元，项目资金节约率达1 0 至4 0 。如 北京市对行政事业单位购车，人艺首都剧场设计方案等先后进行了六次政府采购 招标，共节约资金1 1 0 0 多万元，平均节约率为1 3 6 。河北省财政厅通过实行“招 标竞价、统一采购”办法，仅省级行政机关和事业单位每年可节约资金1 5 0 0 万元 以上。深圳市今年实施招标采购的物资和服务涉及总金额2 亿多元，节约财政资 金2 0 0 0 万元。实践证明，政府采购制度的经济效益显著，前景广阔。 2 4 政府采购与我国传统采购的区别 政府采购与计划经济体制下财政对实物形态直接管理方式，如控制社会集团 购买力( 以下简称“控购”) 和财政供给制有着根本的区别。 控购的初衷主要是通过直接的行政手段抑制社会集团对某些商品的需求，实 现社会商品的供求平衡。随着我国经济体制改革的深化，市场商品日益丰富，政 府与民争购的条件不复存在，控购的范围最终集中到几种专项商品，目的是控制 集团消费支出。尽管控购方法通过行政手段解决有限商品“该不该买”的问题， 在一定范围内实现对支出预算的控制，但没有解决“如何买”的问题。随着我国 国家机构改革与政府职能发生转变，中央政府已经取消控购的做法，对部分商品 控制购买的问题，将通过细化预算编制工作加以解决。在确定集中采购目录时， 华中科技大学硕士学位论文 可将一些专控商品列入集中采购目录，即将“该不该买”和“如何购买”结合起 来管理。这样，既可达到专控的目的，降低控购工作的管理成本， 财政供给制是战时经济条件下实行的种特别措施。在财政供给制条件下， 财政是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。实行政府采购制度， 财政只是监督商品的采购过程，保证采购过程的公平交易和资金的有效使用，商 品的使用者是选购商品的主体。 同时，推行政府采购制度不会改变我国现有的支出格局和降低单位的支出水 平。实行政府采购制度不是改变支出单位的既得利益，不会影响各支出单位对所 需商品、工程或服务的采购。他们仍是采购的主体，财政部门只是通过制定统一 的规则和标准的程序，加强对财政支出由价值形态向实物形态转变过程的监督和 管理。从而为加强国有资产的管理奠定基础改变在旧有的财政支出体制下形成 的对实物形态的管理基本失控的状况。 1 2 华中科技大学硕士学位论文 3 武汉市政府采购工作实践的案例分析 3 1 武汉市政府采购工作的开展情况 政府采购在全国范围内的推广是从1 9 9 5 年上海、深圳等经济发达地区开始试 点，逐步扩展到内蒙、甘肃等经济欠发达地区，从东部逐步向中西部扩展，从而 实现全国全面展开的过程。武汉市地处中国内腹，其目前在国内的政治、经济地 位以及改革力度和进展都基本处于中等水平。因此选择武汉市的政府采购工作实 践进行案例分析，具有一定的代表性，能够较好反映政府采购在我国普遍的发展 水平和存在问题。 19 9 9 年9 月，武汉市政府颁布了武汉市政府采购管理暂行办法，2 0 0 0 年 3 月，武汉市政府采购的操作机构市政府采购中心挂牌成立，6 月7 日，市政 府组织召开了首次全市政府采购工作会议，标志这着政府采购在武汉市的正式启 动。经过近两年的实践操作，武汉市政府采购已具备了相当规模和取得了一定的 成绩。 3 1 1 武汉市政府采购制度体系基本形成 我们根据财政部的关规定和市政府颁布的武汉市政府采购管理暂行办法， 今年以来陆续制定了一系列相应制度、办法和规定，初步构建了比较完善的政府 采购制度体系。这些制度办法主要有：武汉市政府采购招标投标实施办法( 试 行) 、市政府采购中心关于非招标性采购管理的规定、武汉市市直行政事业单 位机动车辆实行公开招标采购管理办法( 试行) 等四个办法、武汉市市直行政 事业单位办公设备和大型仪器设备实行政府采购管理办法( 试行) 、武汉市市直 行政事业单位房屋修缮实行政府采购管理办法( 试行) 、武汉市市直行政事业单 位会议实行定点管理办法( 试行) 、武汉市市直行政事业单位办公用纸实行定点 管理办法( 试行) 、武汉市市级政府采购资金核算管理暂行办法、市财政局关 于加强集中采购内部运作管理的通知、武汉市政府采购中心工作人员守则。这 些制度及法规的出台，标志着武汉市政府采购工作的制度体系己初步形成，为依 法开展政府采购活动提供了制度保证。 华中科技大学硕士学位论文 3 1 _ 2 武汉市政府采购工作取得明显成效 2 0 0 0 年以来，特别是全市政府采购工作会议以后，我们根据招标投标法 和政府采购有关文件的规定，采取公开招标和邀请招标等多种形式积极开展政 府采购实践，政府采购的规模从小到太，范围由单纯的车辆、办公设备等货物采 购扩大到办公房屋装修、大型会议等工程和服务采购。2 0 0 0 年武汉市政府采购次 数达5 1 9 次，货物采购和房屋修缮总金额到达1 0 7 亿元，节约资金1 3 7 0 万元， 资金节约率为l i 3 ：车辆维修、大型会议等5 项定点采购支出也达到2 8 7 0 万元； 货物采购和房屋修缮总金额达6 9 6 0 万元，节约资金1 0 2 0 万元，资金节约率为1 3 。 表3 - 12 0 0 0 年武汉市与全国政府采购总体情况( 亿元) 范围采购规模 g d p 占g d p 财政支出占财政支出 武汉 1 3 61 2 0 60 1 1 38 8 1 31 5 全国 3 2 88 9 4 0 40 3 71 0 1 8 2 5 43 2 2 资料来源：武汉市财政局资料2 0 0 0 年政府采购工作总结 表3 22 0 0 0 年武汉市政府采购资金情况( 万元) 政府预算资金实际支付资金节约率 采购 项目 小计预算内预算外自筹小计 预算内预算外自筹金额 节约 车辆 购置6 1 8 61 8 1 72 7 94 0 9 05 8 7 71 7 1 32 7 53 8 9 03 0 85 o 办公 设备1 7 5 65 4 84 2 97 7 91 4 7 54 5 63 7 36 4 62 8 16 0 大型 设备4 5 63 l4 2 43 4 92 43 2 51 0 62 3 | 3 房屋 修膳3 3 8 02 3 24 0 02 7 4 82 9 8 91 7 32 9 92 5 1 73 9 lj 1 ，6 小计1 1 7 7 72 6 2 81 1 0 8 8 0 4 11 0 6 9 02 3 6 69 4 67 3 7 81 0 8 69 2 资料来源：武汉市财政局资料2 0 0 0 年武汉市政府采购决算报表 1 4 华中科技大学硕士学位论文 器 百 竹 导 莩至 垂 匙 捌 * 嘲 瓮一一 一 i 赧 ：啡 凝 =一一一! 妪 器 罾 瀑嚣 孽 ；号 喜 捌 盎 删 堡量 2 霜 裁 容 籁 ：8 露盈 一 高 嚣 懈 鹱 甍 s 旦 葛 暮 莹 罱晶 量 赠 翼镧 当 怒 躜 翅 嘲 岛饕 nn 蕈 墨 。 妊 帽 舟糕 霰 柽 鬃 霞 _ 韫 豁 凄 馔魁 n n n2一tq 葛 餐 隹 控 餐 鞲 至 茧 虿葺 譬盆譬g 孽 群 鳍 监 铡 聪 僖 壁删 朱蚕 一 墨曼器t q 譬 蜮 廿 墼鲻 岩 。捌 霞 暑 鲻 2! 卜 瓮 寸n 一一蛊 粜 n铽 錾 n 翳 善强景 昌 量 嚣 高 塞 基 矗 删 廿 僻 监 。 鞋蚓 2 苫景 枣 吾 寸 善 昌 苠赫n 匈 寡 妊 一一 寸 一 卜n一 一 竺 取 蛞 0 鞲 蚕莹 誊 蠢垂 委至 孽 薯凑 量 昏 州 霞 盘 粜 堂 豳 一n =口 毫一 景 善 餐 如 瓤 售 崧 呈t 譬 q = 2 孽2 = 一一一景 醛 懿 饪 酬雌摊鏊龃攀景荟壕 h 姿馥皿硬魁螂蝰盘联繁蘩稍匿盘 瞬 督嵌替幂审剥趔器薜薜刮翻中 * * 丧k 礁抖抖* 斗 嵌 窭 _ 魑 华中科技大学硕士学位论文 3 2 武汉市政府采购的主要运作模式 3 2 1 政府采购管理体制 ( 1 ) 市财政局是武汉市政府采购的主管机构。负责全市政府采购的管理和监督 工作，具体职责是政策制定，对政府采购实施管理和监督，组织培训审批供应商 资格，编制年度采购预算等。 ( 2 ) 市政府采购中心是集中采购机关。具体职责主要包括：统一组织政府采购 项目的集中采购，组织由财政拨款的大型采购等。 ( 3 ) 中介组织。是指具有招标能力的一些招标机构，如武汉机电设备招标局等。 对于比较复杂、技术要求高的大型采购项目，我们可以委托这些中介机构组织招 标。 ( 4 ) 供应商。凡依法成立、合法经营的供应商都可以进入政府采购市场在同 一起点展开公平竞争。 3 2 2 采购方式 根据武汉市政府采购管理暂行办法的规定，武汉市政府采购的方式主要 有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源。 凡纳入政府集中采购范围的，原则上都应该采用公开招标、邀请招标方式进 行政府采购。有特定情形报经政府采购主管部门批准同意后，可以采用竞争性谈 判、询价和