（宪法学与行政法学专业论文）污染物排放的政府管制制度研究.pdf

污染物捧放的政府管制制度研究中文摘要 中文摘要 经济的蓬勃发展给人们带来财富和幸福的同时，也给我们生存的地球带来了 毫不留情的环境污染。尤其是各种污染物的肆意滥排，不仅导致环境质量状况的 恶化，严重威胁了人们的健康生存权，而且反过来制约了我国经济的持续健康发 展，阻碍了构建社会主义和谐社会的进程。与此同时我国政府在污染物排放的管 制制度上却很不完善，存在很多问题。因此，加强对污染物排放的规范和治理， 完善我国污染物排放政府管制制度，毫无疑问已经成为我国政府目前亟待解决的 重要问题。 本文在吸收国内外已有科研成果和先进经验的基础上，从污染物排放政府管 制的涵义和目的出发，选取我国污染物排放政府管制中最有代表性的两个制度， 深入剖析了总量控制制度和排污许可证制度存在的问题。并在分析问题的基础上， 有针对性地分别提出了改进和完善建议。 关键词：政府管制总量控制制度排污许可证制度 作者：王瑞娜 指导老师：王克稳 垒垒! ! ! 竺! ! 墨竺! ! 苎! ! 墅! ! 鱼! ! ! ! 翌竺! 坐墨! 曼竺堕! | ! 竺璺羔! ! ! 竺坚竺! 些! ! ! ! 地垫坐垦竺堕! 垫翌 r e s e a r c ho fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e m o v e rt h ep o l l u t a n te m i s s i o n a b s t r a c t t h ee c o n o m i c a lv i g o r o u sd e v e l o p m e n tb r i n g st h ew e a l t ha n dh a p p yt ot h ep e o p l e ， a l s og a v et h ee a r t hw h i c hw es u r v i v e dt ob r i n gt h ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o nw h i c hw a s r e l e n t l e s s i np a r t i c u l a r , t h ew a n t o na b u s eo fv a r i o u sp o l l u t a n t se m i s s i o n ，n o to n l yl e dt o t h ed e t e r i o r a t i o no fe n v i r o n m e n t a lq u a l i t y , as e r i o u st h r e a tt op e o p l e sh e a l t ht os u r v i v a l ， b u ta l s oi nt u r nr e s t r i c t e dt h es u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m y , h i n d e r i n gt h ep r o c e s so fb u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y m e a n w h i l e ，o u r c o u n t r yg o v e r n m e n ti sv e r ya c t u a l l yi m p e r f e c ti np o l l u t a n td i s c h a r g e sc o n t r o ls y s t e m ， t h e r ea r em a n yp r o b l e m s t h e r e f o r e ，t h es t r e n g t h e n i n go f p o l l u t a n td i s c h a r g er e g u l a t i o n a n dg o v e m a n e e ，i m p r o v et h es y s t e mo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n so f p o l l u t a n te m i s s i o n s ， a l r e a d yb e c a m et h ei m p o r t a n tq u e s t i o nw h i c hw i t h o u tad o u b to u rc o u n t r yg o v e r n m e n t u r g e n t l ya w a i t st ob es o l v e da tp r e s e n t t h i sa r t i c l ea b s o r b e dd o m e s t i ca n df o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ea n ds c i e n t i f i c r e s e a r c h ，s t a r t i n gw i t ht h em e a n i n ga n dp u r p o s eo ft h ep o l l u t a n td i s c h a r g eg o v e r n m e n t r e g u l a t i o n si m p l i c a t i o na n dt h eg o a l t h i sa r t i c l es e l e c t e dt h et w om o s tr e p r e s e n t a t i v e s y s t e mi no u rc o u n t r yp o l l u t a n td i s c h a r g eg o v e m m e n tr e g u l a t i o n ，t o t a lq u a n t i t yc o n t r o l s y s t e ma n dt h ep o l l u t i o nd i s c h a r g ew r i t ef a l s ev a l u ea d d e dt a xi n v o i c e s ，a n a l y z e d t h o r o u g h l ye x i s t sq u e s t i o n a n di nt h ef o u n d a t i o no fa n a l y z i n gt h ep r o b l e m ，t h i sa r t i c l e p r o p o s e ds e p a r a t e l yt a r g e t - o r i e n t e dt h ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o n ，t o c o n t r i b u t et oo u rc o u n t r yp o l l u t a n t d i s c h a r g eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e m s c o n s u m m a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n t o t a lq u a n t i t yc o n t r o ls y s t e m d i s c h a r g ep e r m i ts y s t e m w r i t t e n b y ：w a n g r u i n a s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rw a n g k e w e n 污染物捧放的政府管制制度研究引言 引言 一、研究背景和意义 改革开放以来，中国在经济发展方面取得的成就是举世瞩目的，但非常令人 尴尬的一点是，我们却不得不承认中国的经济增长一贯是依靠对自然环境的破坏 和资源的大量消耗取得的。正如古希腊思想家亚里士多德所断言：“凡是属于最多 数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公 共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。 这种浪费和忽视的姿态直接导致我国环境污染的日益严重，环境质量也是在日益 下降，而“环境质量的恶化不仅制约经济的发展，而且会危及人类自身的生存。”国 一方面，环境污染和恶化形势严峻，另一方面我们却只有一个地球，爱护环 境就是爱护我们自己的家园。同时，科学发展观的指导理念和构建社会主义和谐 社会的目标也要求我国政府必须高度重视环境保护。 从1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议到2 0 世纪末，我国逐步形成了环境管理 的一系列基本制度，即环境影响评价制度、“三同时 制度、排污收费制度、总量 控制制度、排污申报登记与排污许可证制度、污染集中控制制度、环境保护目标 责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染限期治理制度。然而多年的实践 告诉我们，这些制度由于存在某些缺陷和不足，已无法及时有效治理目前严重的 环境污染问题，而且部分环保制度所带来的巨额监管与实施成本已给国家财政造 成了极大的负担。 这种效率低而成本高的局面就要求政府部门必须保有清醒的危机意识，同时 还必须适应市场经济的要求，进行制度改革，尤其是完善和改进现有环境管制体 制中的一些核心制度，如总量控制制度和排污许可证制度。这是中国环境管理体 系特别是环境政策创新的必然要求。本文就是在这样的背景下对污染排放领域的 政府管制制度进行更深入更广泛的研究和探讨，指出在污染物排放领域政府管制 存在的问题，尤其是在总量控制和排污许可这两项核心制度中存在的主要问题， 并有针对性地提出了几个方面的完善意见，希望能为中国污染物排放领域的政府 管制的健全发展贡献绵薄之力。 。王克稳：论我国环境管制制度的革新，载政治与法律2 0 0 6 年第6 期。 l 引言 污染物捧放的政府管制制度研究 二、研究方法和思路 ( 一) 研究方法 ( 1 ) 理论与实证相结合的方法。这是最基本也是必须采用的方法。文章从污 染物排放政府管制的基本理论谈起，然后分析研究我国政府在污染物排放过程中 管制方面存在的问题，针对这些问题提出了一些具体的构想和建议，希望能为我 国政府在污染物排放中的管制革新起到一点作用。 ( 2 ) 比较研究方法。环境方面的政府管制是各国都必须有的制度，而且域外 有些国家在该领域发展得更早，具有更为科学的理论体系和丰富的实践经验。尤 其是美国，在污染物排放领域政府管制制度及其完善，且取得良好的实践效果。 因此在污染物排放的政府管制问题上我们也应该相应的考查一下其成功经验，并 借鉴之。 ( 二) 研究思路 环境问题是经济发展的产物，随着现代工业的发展，各种各样的环境问题也 逐渐暴露出来，环境污染越来越严重。这对人类的生产、生活造成了一系列的不 良影响。那么作为社会运转主体的政府部门，该如何有效的控制和管理污染物的 排放呢? 本文就是带着这个问题进行了研究和思考。 文章共分为四个部分：第一部分简单介绍了污染物排放中政府管制的基本内 涵及目的；第二部分考查了域外以美国为代表的各国政府在污染物排放防治领域 的管制制度；第三部分重点分析了目前在污染物排放中我国政府管制制度存在的 一些障碍和问题；第四部分则针对上述问题，提出了一些具体的建议，以期为尽 快完善我国的污染物排放的政府管制理论体系产生一定的推力。 三、重点难点和创新点 ( 一) 重点难点 1 对我国污染物排放政府管制中存在的问题进行分析。这一部分是提出问题， 是文章承上启下的部分，如果问题分析不到位则影响整篇文章的构架，当然是文 章的重点之一。而想要对我国污染物排放政府管制中存在的问题进行特别详尽或 深入的分析概括，既需要研究相关的法律法规，又需要研究分析我国实践中的制 度运行情况，这使得本部分同时也成为文章的难点之一。 2 完善我国污染物排放中的政府管制行为。这部分既是重点也是难点。说重点 2 污染物捧放的政府管制制度研究引言 是因为整篇文章的价值主要体现在这部分；说难点是因为既要借鉴域外经验，又 要结合我国具体国情，既要考虑政府管制作用的必须性，又要考虑市场调节作用 的基础性，如何平衡并确保政府管制作用的充分有效及时发挥是非常重要而又有 一定的难度的。 ( 二) 创新点 鉴于国内已经有许多学者在研究污染物排放问题，并且取得了相应的研究成 功。而本人毕竟学术能力有限，想要做到很大的创新很难，但是转换角度研究污 染物排放问题也不失为一种方法。笔者认为，虽然关于污染物排放的治理有很多 可研究的东西，但是本文是从政府的管制行为这一角度出发，针对我国目前污染 物排放中政府管制方面存在的问题进行分析、提出对策，以期政府相关部门在环 境领域方面的管制作用能够发挥的更加充分、更加有效。 一、污染物捧放政府管制的基本理论污染物捧放的政府管制制度研究 一、污染物排放政府管制的基本理论 ( 一) 基本内涵的界定 研究任何一项制度，必须先弄清楚其核心概念、基本内涵，以及该制度的必 ，要性，本论文所要研究的问题当然也不能例外。 1 管制 管制是一个在经济学、法学和政治学领域广泛使用的概念。然而，本文主要 关注的是法学范围内的管制概念，对经济学和政治学领域内的管制概念暂且存而 不论。“管制”一语来源于英文“r e g u l a t i o n ”，而“r e g u l a t i o n 一词在我国的译法 总共有三种，除了“管制 之外，还有“监管 和“规制”。这样的译法仿佛意味 着三个词语之间存在着细微的差别。而实际上，仔细思考就不难发现三者在本质 上是相通的，“它们都包含有一定的组织机构为维护和促进市场经济的正常运行， 依据相应的规范对经济主体的经济活动进行干预和控制这层意思”。另外，这三 个词语本身又都是比较抽象的，除了语言学上晦涩刻意的区分外，目前我国法学 理论界对三个词语各自的含义尚未有统一的界定，对三者之间差别更未有准确的 区分。鉴于这两点，笔者认为我们不必细究三者之间的细微差别，因为它们在本 质上是相通的，在表达上也是可以通用的。所以，本文虽然选择了使用“管制 一词，但是为了论文论述的方便和需要，也在同等意义上使用“管制 、“监管” 或“规制”。 我们先看看国外权威学者关于监管含义的界定。美国经济学家丹尼尔f 史普 博认为，“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业 和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。” 日本学者植草益认为，“通常意义 上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主 一 体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由 私人进行的规制，譬如私人( 父母) 约束私人( 孩子) 的行动，称之为私人规制； 由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私 人及经济主体的规制，称之为公的规制。” 王帅：煤矿安全政府监管制度研究，棼州大学2 0 1 0 年硕十学位论文，第4 页。 圆【美】丹尼尔f 史普博著：管制! j 市场，余晖等译，i ：海三联书店、上海人民j | 版社1 9 9 9 年版，第4 5 页。 【u 】植：孥益著：微脱规制经济学，朱绍文等译，中国发艘“三版社1 9 9 2 年版，第l 页。 4 污染物捧放的政府管制制度研究 一、污染物捧放政府管制的基本理论 我们再看看国内著名学者对于监管一词的界定。我国学者余晖则认为，“规制 是指政府的许多机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、 法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体( 主要是企业) 的不完全是公 正的市场交易行为进行直接的干预和控制。 我国学者马英娟教授在她的著作里 指出“广义的监管是指社会公共机构或私人以形成和维护市场秩序为目的，基于 法律或社会规范对经济活动进行干预和控制的活动；狭义的监管是指政府以矫正 和改善市场机制内在问题为目的，基于法律对经济活动进行干预和控制的活动； 最狭义的监管是指政府行政组织在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，通过设 定相关规范标准，对经济个体的活动进行的一种干预和控制。 据此，一般来说， 监管有广义、狭义、最狭义三种情形的概念。 由上面的介绍我们不难看出，国内外学者对于“管制 的含义各自有各自的 看法，并没有统一的界定。但总体来讲，“管制”就是一定的组织机构为维护社会 大众利益和促进市场经济的正常运行，依据相应的规范对经济主体的经济活动进 行一定的干预和控制。 2 政府管制 “政府管制在现代社会中普遍存在。 一般而言，政府管制是指政府为达到 一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和 约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保 微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。换言之，政府管制就是指政府行 政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁 决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进 行限制和控制的行为。 政府管制理论的发展经过了三个阶段：早期政府管制理论、后期政府管制理 论、政府管制理论的最新发展。我们知道，从分析方法上看，政府管制理论可分 为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政府管制理论主要就是一 种规范分析，它强调政府管制的必要性，认为政府管制是为了公共利益，并且形 成了经济学界普遍认同的“公共利益理论”。2 0 世纪7 0 年代以后，开始出现后期 的政府管制理论，它更多的是一种实证分析，依据“政府管制失灵 的现实问题， 。余晖著：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民 l 版社1 9 9 7 年版，第l 页。 。马英娟：政府监管机构研究，北京人学出版社2 0 0 7 年版，第2 2 2 5 页。 【美1 w 古帕维斯库斯：反垄断与管制经济学，陈甬军等译，机械工业出版社2 0 0 4 年版，第2 - 3 页。 5 一、污染物排放政府管制的基本理论 污染物捧放的政府管制制度研究 它认为政府管制是为了生产者，强调放松管制或放弃管制。其代表人物是施蒂格 勒和帕尔兹曼，他们分别提出和发展了管制“商品”的需求一供给论。9 0 年代以 后，随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法 被更多地引入产业经济学的研究，一种新的自然垄断管制理论激励管制理论 或称新管制经济学得以产生。激励管制理论的立论基础是承认在政府管制过程中 管制机构与被管制企业之间存在信息的不对称性以及管制双方行为目标存在差异 性，然后把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论 的有关原理，通过设计诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。其 中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。 根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可分为经济性管制与社会性管制。 经济性管制是针对特定行业的管制，即“对某些产业的结构及其经济绩效的主要 方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以 及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。 主要集中在对公用事业( 如电 力、自来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等) 的价格和进入的控 制上。对这些产业的管制一般与两个因素有关：一是自然垄断；二是信息不对称。 由于很大一部行业的管制与自然垄断有关，因此，人们一般将经济性管制看作是 对自然垄断行业的管制。而社会性管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健 康和安全。国家基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对 涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引 发的各种副作用和外部影响。社会性管制产生的经济学根据是环境资产等的外部 性和安全保证中的信息不对称性。 与经济性管制不同的一点是，社会性管制不是针对特定行业，而是面向全社 会所有厂商和消费者。由于社会性管制出现得较晚，且不仅仅涉及经济活动本身， 目前对其研究尚不系统和深入。但是伴随着人们生活水平的提高，对环境、安全 和生活质量的社会需求越来越增加，与此同时，环境资源却具有稀缺性和不可逆 转性，这一切都预示着以安全保证和环境保护为目的社会性管制将得到更大的发展。 本文研究的“污染物排放政府管制 正是社会性管制的一个重要方面。 3 污染物排放政府管制 由前文可知，社会性管制集中在两个问题上：一是环境，一是安全。鉴于环 境问题的重要性，本文的研究重点也将放在环境问题的政府管制上。我们知道， 污染物捧放的政府管制制度研究一、污染物捧放政府管制的基本理论 市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本，例如像环 境污染、自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。根据科斯定理，若将有关环境的权 利明晰化，通过当事者之间的交涉就可以实现最有效率的环境保护和利用。但如 果当事人的交易成本过高，这种市场交易方式就不是一种有效率的解决办法，于 是，政府管制就成为更有效率的选择。那么，污染排放中的政府管制应如何界定 昵? 我们不妨从管制主体、管制依据、管制范围、管制方式四个方面来进行分析 梳理。 ( 1 ) 管制主体 依照前文管制的含义，我们都可以看出管制主体主要有两类，一类是政府机 关，一类是其它组织，最典型的如行业协会。 两类管制主体在实行管制的过程中各有其优势。譬如说政府机关的管制更加 具有权威性和执行力，而其它组织的管制更具有灵活性和细致性。它们可以分别 适用于不同的领域，以达到管制效果的最佳化。从整个社会来讲，二者同时存在， 相互补充，才能构建一个科学合理的、符合现代经济需要的管制体系。 污染排放领域中的管制毫无疑问应当以政府机关为主体。首先因为环境问题 的现状着实令人堪忧，政府作为社会运行的主体必须起到不可替代的作用。其次， 市场自身存在的缺陷，亟需政府来进行必要的管制。再次，政府管制本身的优势 使它明显优于其它组织的监管。所以，笔者将污染排放中的管制主体定位于行政 机关。 ( 2 ) 管制依据 所谓依据是指前提和基础，管制依据则是确定管制行为合法性的前提和基础。 政府的任何行为都必须有一定的法律依据，管制行为当然也不例外。 目前国内对于管制依据的研究总结起来主要有以下两种观点：第一，管制依 据仅限于国家法律；第二，管制依据不仅包括国家法律，还包括行政法规、地方 性法规、部门规章、地方性规章等其他规范性文件。 笔者认为，鉴于我国目前关于这方面的法律尚且很不完善，体系比较混乱， 也缺乏具体可行的规定，与此同时在污染物排放中却存在很多很多的问题，迫切 需要政府来进行管制。因此，若将污染排放中的政府管制的依据仅局限于法律， 则必然容易导致管制范围的缩小，进而导致保护范围的缩小。所以，为保证政府 管制行为的合法性、合理化、规范化，不宜将污染排放中的政府管制的依据仅局 7 一、污染物捧放政府管制的基本理论污染物排放的政府管制制度研究 限于法律，而应该还包含行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章等其他 规范性文件。 ( 3 ) 管制范围 “只有管制的收益超过实施管制造成的成本时，管制才是必要的。 因为任 何政府管制行为都会在一定程度上构成对市场主体经济自由的限制。那么，应该 把何者的何种行为纳入政府管制的范围，以便能够达到最佳的管制效果而同时又 对市场主体经济自由的限制最小昵? 这是一个值得深入思考的问题。 人类在生产、生活中，每天都必然向大自然排放各种各样的污染物。小到日 常生活的各种垃圾，大到企业工厂的各种废弃物，不知不觉的积累着，都对大自 然造成一定的影响和破坏，使我们身处其中的环境质量不断下降。因此有人认为 应该把任何个人、企业的排放废弃物的行为都让政府来管，这显然不现实，因为 在正常的社会生产生活中，个人和单位排放污染是其生存和发展的前提，他们有 权利排放必须和适量的污染物，如果禁止个人和单位在生产和生活过程中排放污 染物，那无异于剥夺他们生存的权利。而且日常生活中个人向外界丢弃垃圾的行 为属于正常的基本生活范畴，其对环境造成的不利影响比较起企业工厂所排放的 废弃物对环境造成的不利影响来要相对小很多，因此不宜把个人日常生活中排放 垃圾的行为纳入政府管制的范围，现阶段最主要是把企业、工厂的排污行为纳入 政府管制的范围。 那么，是不是企业、工厂所有的排污行为都要被纳入政府管制的范围呢? 显 然不是的，企业、工厂在生产过程中向外界正常的排放废弃物的行为也不应该被 政府随意管制，只有其向外界排放污染物的行为才应该被政府进行管制。根据1 9 9 6 年国务院批准了国家环境保护“九五 计划和2 0 1 0 年远景目标的附件l 的 “九五期间全国主要污染物排放总量控制计划确定的实施总量控制的1 2 种 主要污染物分别是：大气污染物指标( 3 个) ：烟尘、工业粉尘、二氧化硫：废水 污染物指标( 8 个) ：化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镐、六价铬； 固体废物指标( 1 个) ：工业固体废物排放量。 因此，笔者认为，本文论述的政府管制的范围只是限定为企业、工厂向外界 排放法律明文规定的1 2 种污染物的行为。 ( 4 ) 管制方式 国王鹏：煤炭行业的政府规制，载刘恒主编：典型行业政府规制研究，北京人学出版社2 0 0 7 年版，第 2 6 0 页。 8 污染物捧放的政府管制制度研究一、污染物捧放政府管制的基本理论 社会性管制的具体方式包括：( 1 ) 设定管制所应实现的目标，如环境安全应 达到的水平，同时使用多种有利于实现这些目标的手段。在目标设定上，从经济 学原理说，可以将边际费用等于边际便利的水平确定为“最优目标水平 ，但即使如 此，对环境、安全的便利进行测量仍很困难。( 2 ) 数量管制，如对环境污染物的 排放量的管制等。( 3 ) 安全标准规定，包括对产品结构、强度、样式等设定一定 的标准，赋予当事人遵守这些标准的义务。( 4 ) 检查与鉴定，如进入检查、定期 检查、产品等的鉴定等。( 5 ) 资格制度也是政府社会性管制的一种方式，它是指 通过认可具有一定资格的事业者方可从事特定领域的业务，并赋予雇佣者只能雇 佣有资格劳动者的义务等。 具体到污染物排放的政府管制方面，有学者认为“根据环境经济学理论，以 市场机制控制环境污染的经济方法主要有两种i 一是对排入环境的废物征收排污 费；二是向污染源分配排放许可，以满足特定地区的总排放水平或满足某个特定 的环境标准，然后准许各个排污许可证持有者相互购买或出售许可。 从1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议到2 0 世纪末，我国逐步形成了环境管理 的一系列基本制度，即环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、总量 控制制度、排污申报登记与排污许可证制度、污染集中控制制度、环境保护目标 责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染限期治理制度。但是“采用行政 命令的方式硬性规定企业治理污染、削减排污量，或硬性规定不准新建、扩建、 改建企业以防止增加环境中污染物浓度，往往会束缚地区经济的发展。 而且随 着时间的检验，该制度本身所存在的种种缺陷已经逐渐显露。我们应该抓住其中 的核心制度，如排污收费制度、总量控制制度、排污许可制度，针对其中存在的 制度，提出有建设性的意见和对策，这些将在下文具体阐述。 总之，“中国的政府管制特点、路径、目标和方式是与中国经济转轨相互联系 的，也是与政治、行政体制以及法律框架紧密联系的。 它着有不同于别的国家 的自己的特点和内涵。 综上所述，本文所论述的污染排放中的政府管制，就是指政府机关及其工作 人员为减少企业对环境的污染、为提高环境质量、为维护社会公共利益，依据有 关合理控制污染物排放的法律、行政法规、地方性法规和政府规章，对企业及其 。黄桂琴： 论排污权交易制度，载河北学刊2 0 0 3 年第3 期。 岱【荚】泰坦们格；排污权交易污染挡制政策的改革。崔：i j 国译，生活读书新知三联书店1 9 9 2 年版， 笫2 1 4 页。 国营堂哲、王科：当代中国政府管制研究述评，载 江苏社会科学2 0 0 3 年第3 期。 9 一、污染物捧放政府管制的基本理论污染物捧放的政府管制制度研究 经营者等有关人员排放污染物的活动进行干预和控制的行为。 ( 二) 污染物排放政府管制的目的 保护人类生存环境的方式有很多，尤其是在污染物排放领域，为什么要如此 强调政府的管制，政府管制在污染物排放领域的目的是什么? 笔者以为主要有以 下几点。 1 有利于人类生活需求和生产需求的统一 当前，人类环境问题的核心在于“人类的社会经济发展方向和发展模式与地 球的生命支持能力相悖的问题 。环境资源曾经被认为是取之不尽、用之不竭的 自由物，它从来没有怎么被重视和爱惜。然而随着经济的发展、人口的剧增、环 境污染的严重，人们逐渐认识到这种观点的错误，环境资源稀缺论开始被提出： 一是环境资源自身难以同时满足人类的生产和生活需要，“即在一定时间和空间范 围里，某环境要素如果要满足人们的生活需要就难以满足人们的生产需要，如果 要满足一些人的某种生产需要就难以满足另一些人的另一种生产需求。”( 黄桂琴) 二是环境自身的净化功能难以满足人类生产生活过程中排放污染物的需要。环境 对人类排出的污染物具备一定的净化和调节能力，可一旦人类排出的污染物超过 了其容纳限度，环境就会不堪重负，甚至向人类报复。“臭氧空洞 、“酸雨、“温 室效应 等现象便是环境向人类敲起的警钟。 如前所述，人类在生产、生活中必然向自然界排放大量的污染物。小到我们 每个人，在日常生活中，我们每天都会产生一定量的垃圾；大到那些工厂企业， 在生产各种产品为社会创造财富的同时，更是每时每分都会排放很多废弃物。特 别是随着工业革命的产生和经济的发展，企业、工厂产生的污染物越来越多。而 与此同时，我们知道，我们只有一个地球一个家园，而且自然环境在特定时空范 围内对各种污染物的承受能力是有限的，如果任由排污者毫无节制地排放污染物 则必然会超过其容纳总量，进而破坏环境，造成人类生存环境的恶化。而由此造 成的不良后果则要由全社会的公众共同束承担了，这与公众的需求完全相反。随 着经济的发展和生活水平的提高，公众需要更高质量的生存和生活环境。 这种情况下，如果政府能够发挥及时、有效、强有力的管制作用，从宏观上 做好总量控制工作，并科学分配排污许可证，无疑将有利于改变目前工厂企业滥 排污染物的现象，将有利于防止环境进一步被污染和破坏，进而有利于确保甚至 提高社会公众的生存环境质量。 王军：可持续发展，中国发展小版社1 9 9 7 年版，第2 8 6 页。 l o 污染物捧放的政府管制制度研究一、污染物排放政府管制的基本理论 2 有利于环境保护和经济发展的统一 “经济发展的过程不仅是一个不断消耗资源的过程，也是一个不断排放有害 物质( 污染物) 的过程。回环境问题可以说是经济发展的产物，我们国家一度是 粗放型经济增长方式，只顾发展经济而忽略了对环境问题的重视和保护，以至于 如今出现了如此严重的环境污染，特别是大气污染和水污染方面。 此时，政府又不得不再花大把大把的精力和时间用来治理和解决环境污染问 题了。如果在污染物排放过程中政府能够加强管制，及时有效的控制并逐渐减少 企业、工厂向外界排放的污染物，进而在发展经济的同时最大限度的降低对环境 的破坏和影响，这无疑有利于解决经济发展和环境恶化之间的冲突和矛盾。 我们应该在科学发展观的指导下，转变经济增长方式，走低投入、高产出、 低消耗、少排放、能循环、可持续的发展道路，建设资源节约型、环境友好型社 会。政府应该通过自己科学、高效、有力的管制行为确保我国经济得到快速稳定 的发展的同时，环境质量也得到明显的改善。 3 有利于企业利益和社会利益的统一 “在一切有着利益追求的社会中，都存在着利益矛盾和冲突。只有将利益矛 盾和冲突控制在一定范围内，既使社会稳定有序，又能够激发社会的热情和创造 力，造成一种“和而不同”的局面，才能促进社会的和谐发展。 在污染物排放 的政府管制过程中也不例外，环境管理部门和污染源的企业作为主要参加者，二 者分别有自己的任务和自己追求的利益。环境管理部门应当根据法律对保证环境 质量达到一定标准负有责任，企业则必须采取措施，减少污染物排放，满足环境 标准的要求。这里不得不提到信息不对称的问题，环境管理部门的主要职责是决 定在各污染源间如何划分治理责任，制定并实施管理制度，但他们缺乏所必须的 信息；而企业作为一个追逐经济利益的主体，他们掌握有污染所需的技术和信息， 但为了减少治理责任，如果没有强有力的政府管制，企业恐怕不会很自觉地去花 时间和金钱处理污染物排放的问题，他们自然也不愿向管理部门提供真实信息。 这将要求政府做好各种规划、监测、服务、监督、惩戒工作，不但要降低各企业 污染源自己的治理成本，并且要降低所有污染源的总治理成本。只有这样才可以 实现社会公共利益和企业个别利益的统一，同时也可以实现局部利益和整体利益 的统一。 王克稳：论我国环境管制制度的革新，载政治与法律2 0 0 6 年第6 期。 易承忠： 传统管制型政府的价值缺失和服务型政府建没，载江南学院学报2 0 0 9 年第3 期。 l l = 、域外污染物捧放政府管制制度考察以美国为代表污染物捧放的政府管制制度研究 二、域外污染物排放政府管制制度考察 以美国为代表 ( 一) 域外污染物排放政府管制制度简介 前面说过，“中国的政府管制特点、路径、目标和方式是与中国经济转轨相互 联系的，也是与政治、行政体制以及法律框架紧密联系的。 它有着不同于别的 国家的自己的特点和内涵。但是这并不是说我们就要把我们的视野封闭在中国范 围之内来思考对策。毕竟“他方之石”若对自己有有价值的经验，还是要打开眼 界，认真考查并借鉴之的。 污染物的肆意排放所带来的环境质量不断下降的现象已经引起世界各国的足 够重视，绝大多数国家纷纷通过制定相关法律法规或政策，并严格执行之，以尽 可能有效的防治污染物的滥排现象，缓解严重的污染问题，保证本国良好的环境 质量状况。不过基于国情不同，每个国家相应的制度也不尽相同，但是总量控制制 度和排污许可证制度却是经过实践验证后公认的防治污染物滥排的有效制度。 总量控制制度方面，实施效果最好的是美国和日本。美国和日本自7 0 年代就 开始实施污染物总量控制。首先看日本，日本在1 9 7 4 年6 月修改了大气污染防 治法的部分内容，对s 0 2 和n o x 实施总量控制；1 9 7 8 年6 月修改了水污染 防治法部分内容，以c o d 为对象进行总量控制。然后看美国，美国则是通过清 洁空气法、水污染控制法、噪声控制法、固体废物处理法等一系列法律， 着重治理大气污染。另外，美国还制定了“气泡政策”、“补偿政策 和“经济补 偿政策 ，力求以最小的防治费用获取最佳的污染控制效果，仅1 0 余年便取得了 良好效果。 排污许可证制度方面，有三个典型国家。一是美国，美国于1 9 7 2 年规定许可 证及执照制度，在水、大气污染物排放与垃圾处理、处置方面实施。强调先进技 术在排污许可证制度中的作用，强调采用“最佳可行技术”、“最佳可得技术 等。 实施排污交易政策，建立排污指标银行信用卡机制。为了合理利用水体自净能力， 近年来美国在水污染控制中实施了季节排污许可证与可变许可证。二是法国，法 国自1 9 7 3 年2 月颁布法规，确定了排污许可证制度，其适用范围是污水排放控制 西曾堂哲、土科：当代中国政府管, n 氍j f 究述评，载江苏社会科学2 0 0 3 年第3 期。 1 2 污染物排放的政府管制制度研究二、域外污染物捧放政府管制制度考察以美国为代表 与生活垃圾处理。其制度运行程序是：该单位排污申报登记公众调查审 核发证监督检查。三是澳大利亚，澳大利亚自1 9 7 0 年起实行排污许可证制度， 只在水污染物排放方面实行。排污申报登记是实行排污许可证制度的前提，政府 部门在审核时，可以对申请单位的治理设施规定某些要求；对超过许可证规定排 放污染物的，发给“通告书，要求改正，甚至责令停止排放。发证对象包括大中 小企业，领证者要缴纳一定费用以维持许可证管理和检查机构的正常开支，而不 由国家拨给事业费。其中最值得学习借鉴的当推美国，因为“世界上最完善的排 污许可证制度就是美国的排污许可证制度，有着相当多值得我们借鉴的地方，同 时它也是世界上许多国家排污许可证制度的一个蓝本。 由此，不难看出，美国在污染物排放治理方面的制度比较早，而且实践证明 其成效显著，所以我们就选取美国作为域外的典型国家，进一步研究其环境管制 制度。 ( 二) 美国污染物排放政府管制制度 1 概述 ( 1 ) 总量控制制度 “总量控制制度是指以控制一定时段内一定区域中的排污单位排放污染 物的总量为核心的环境管理方法体系 。总量控制制度在具体的实施过程中，要 全面考虑多个方面，最重要的如污染物排放的总量、污染物排放的地域范围、污 染物排放的时间跨度等。 总量控制制度的思想在美国最早的体现是其1 9 8 3 年颁布的环境水质标准条 例。在这部条例中，水污染控制的治理思路开始向总量控制转变，从而美国的水 污染控制转移到了以水质为基础的排放限制。具体来讲，就是该条例规定，要依 据水域环境水质标准来分配排污负荷和确定达标所需要削减的污染负荷，进而将 负荷分配纳入到水域水质管理规划之中，并分解到相应的工厂企业，然后将水污 染负荷列入到这些工厂企业的排污许可证中。依据美国相关法律的规定，此时的 排污许可证包括了以技术为基础的排放标准限制和以水质为基础的排污总量限 制。这一体系此后得到了很好的实践，并且取得了良好的实施效果，因此得以沿 用到现在。其后不久，在大气污染治理方面，美国就通过酸雨计划，以立法的形 。孟静：国外环境影l 喻评价制度和排污许可证制度，载法制经纬2 0 1 0 年第2 期。 国术国军：中国污染物排放总量控制和浓度控制，载环境保护2 0 0 0 年第6 期。 1 3 = 、域外污染物排放政府管制制度考察一以美国为代表 污染物排放的政府管制制度研究 式明确的规定了总量控制的地位，对污染物的总量、排放污染物总量的地域范围 以及排放污染物的时间跨度进行了科学合理的计算及划分，为排污许可证交易的 后续展开奠定了坚实的基础。 而相对于美国的总量控制制度，基于不同国情、不同的经济基础及科学技术 水平，我国在总量控制方面的相关工作上仍存在很大问题，必须加以完善。 ( 2 ) 排污许可证制度 排污许可证制度是一种切实减少污染物排放的控制措施，可以说是污染控制 法的“支柱 。美国创设的排污许可证管理体系，即“国家消除污染物排放制度 ， 由国家环境保护局( e p a ) 或者在许可证计划中获批准的州给每个排污者颁发排污 许可证。污染者应遵守排污许可证中为其规定的各种限制，否则即为违法。实践 证明，“国家消除污染物排放制度对美国的水污染控制起到了重要作用。 美国于1 9 7 0 年制定了废物排放许可证计划。由于联邦水污染控制法在控 制水污染方面作用甚微，美国国会1 9 7 2 年1 1 月通过了联邦水污染控制法修正 案，1 9 7 7 年国会对这一修正案再次进行修订，也就是当今美国水污染防治法律的 基础清洁水法。该法第4 0 2 条规定：任何人从一个点源排放任何污染物进 入美国的水域，必须获得国家污染物排放消除系统的许可证制度，否则即为违法。 清洁空气法1 9 0 年修正案确定了一个在e p a 监督下实施的大气污染许可证管 理体制。通过许可证制度的推行，进一步保证了排放标准的实施。美国1 9 9 6 年大 气环境质量年度报告显示，通过清洁空气法的有效实施，美国的大气污染继 续减轻。在过去的2 5 年里，美国经济有了很大发展，但全国大气污染水平下降了 3 0 。 同时在某些法规中引入了灵活的市场竞争机制。如清洁空气法的1 9 9 0 年修正案，制定了以市场机制减少二氧化硫排放从而解决酸雨问题的战略。e p a 给各企业制定名额，但是这种限额可以在全国范围内交易买卖。其实这就是美国 著名的排污权交易制度。排污权交易制度在承认环境容量资源有限的前提下，允 许排污单位对环境资源的使用权进行交易，把环境转化为商品，并将其纳入价格 机制。在美国，排污权交易的基本思路是建立合法的污染物排放权利，并允许这 种权利像商品那样买入和卖出，由此来进行污染排放控制。其具体流程是：第一 是评估出污染物最大允许排放量。政府机构要采用科学的方法准确的评估出一定 。孟静：国外环境影响评价制度和排污许可证制度，载法制经纬2 0 l o 年第2 期。 圆邵办慧：美国环境管埋的发展动向，载上海环境科学2 0 0 3 年增刊。 1 4 污染物捧放的政府管制制度研究 二、域外污染物捧放政府管制制度考察以美国为代表 区域内的污染物最大允许排放量。也就是我们通常意义上的排污权。这是排污权 交易制度的基础性工作。第二是分配上述排污权。政府可以采取多种分配方式， 如拍卖、销售、出租、免费赠与等，以此将排污权分配给工厂企业。第三是排污 权在市场中的流通。拥有排污权的企业可以选择采用先进排污技术降低本企业的 污染物排放量，然后将多余的排污权在在市场中出售而获利，当然也可以留着备 用。如果对一个企业而言，治理污染的成本比较高，它可以选择不治理或者少治 理，然后从市场中购买排污权供自己使用。如此便形成一个排污权交易的市场。 在这样的一个市场中，虽然排污权的价格会随着供求关系等因素而有所波动，但 是排污权的总量是保持不变的，这样就可以保证政府污染物总量控制制度的顺利 实现了。而且允许企业为获利而出售多余的排污权，其实质是一种激励机制，可 以有效激励企业积极采取有效技术去治理污染。这样的手段有利于实现环境容量 资源的优化配置，有利于政府环境管理职能的实现，同时也有利于刺激企业的技 术革新。 2 启示 美国最根本的环境管制制度也就是上面我们说到的总量控制制度和排污许可 证制度，正是以这两种制度为主要依托来进行对各种污染物排放的环境管制，并 且在二十多年的时间里，美国的污染物排放受到有效控制，环境质量得到明显改 善。为什么能取得如此良好的效果? 我想主要的原因无非是以下两点，而这两点 也是值得我们深思和借鉴的。 第一个原因在于其完善的法律法规支撑体系。相对于中国在环境保护方面的 基本法环境保护法中尚未明确突出总量控制制度和排污许可证制度