（环境与资源保护法学专业论文）我国流域生态补偿法律制度探究.pdf

摘要 摘要 和谐社会的发展进程伴随的是资源的合理开发与分配，水资源作为人类赖 以生存的物质基础，其安全开发和利用一直被人们重点关注。而如今的水资源 问题十分突出，水源的污染，水量的短缺同时引发了大量的相关问题，由水资 源开发保护所引起的纷争也严重得影响着社会和谐与稳定。所以从根源上解决 水资源问题就是解决发展问题，刻不容缓。而流域生态补偿制度正是在制度上 解决水资源纷争的一剂良药，用经济和法律手段约束河流上下游之间对于水资 源开发利用的关系，让受益者负担，保护者受偿。应用政府主导和市场自调两 种方向的补偿方法，同时在立法上对流域生态补偿进行关注，制定相应的条例 或专项法律，让流域生态补偿真正的从理论蓝图成为实践模式。 本文从流域生态补偿的基本理论着手，探讨了相关的概念、理论基础，主 要包括生态补偿、流域生态补偿的概念。梳理了流域生态补偿的理论依据如外 部性理论和经济人理论，同时从全新的角度分析了环境责任原则的新发展在流 域生态补偿中的体现。紧接着运用例证分析的方法重点论述了国外关于流域生 态补偿的实践经验，并总结出对于我国的相关借鉴启示。之后对我国现行流域 生态补偿理论研究现状及实践经验进行分析，找出问题所在。 文章的核心部分，是对于我国流域生态补偿法律规制方面的设想，其中包 括流域生态补偿立法所涉及的问题简述，流域生态补偿立法的基本原则，流域 生态补偿的补偿主体、对象、方式、标准，流域生态补偿监督管理机制以及流 域生态补偿的资金来源。这些方面的制度涵盖了关于流域生态补偿的主要问题， 其中重点通过梳理我国现行关于流域生态补偿的地方性文件，希望能够在总结 中找到规律，对于建立我国关于流域生态补偿方面的法律依据有所帮助。 关键词：流域生态补偿政府主导补偿市场主导性补偿立法对策 a b s t r a c t r a t i o n a l i z et h ed e v e l o p m e n ta n dd i s t r i b u t i o no ft h er e s o u r c e sp l a y sf i l li m p o r t a n t p a r to fd e v e l o p i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y t h ew a t e rr e s o u r c e s ，a st h ep r i m a r ym a t e r i a l b a s i so fh u m a n s u r v i v a l ，h o wi t sb e i n gd e v e l o p e da n du s e db e c o m ef o c a lp o i n ti no u r s e c u r i t y i nt o d a y sw o r l d ，t h ep r o b l e mo ft h ew a t e rr e s o u l c e sb e c o m eh i g h l i g h to ft h e m a t t e r , w a t e rp o u u t i o l l ，w a t e rs h o r t a g ec a u s e db yn u n l e r o u so fr e l a t e di s s u e s d u et o e n t a n g l e m e n to fh o ws h o u l dt h ew a t e rr e s o u r c e sb e i n gd e v e l o pa n dp r o t e c ts e r i o u s l y a f f e c t e do u rt o d a y ss o c i e t y sh a r m o n ya n ds t a b i l i t y s o ，f i n d i n gt h es o l u t i o nf o rt h e w a t e rr e s o u r c e s d e v e l o p m e n ti st h er o o tt os o l v et h ew a t e rr e s o u r c e s i s s u e ，a n di t d e m a n di m m e d i a t ea t t e n t i o n y e t ，r e c o u pe c o l o g i c a ls y s t e mi s e x a c t l yw h a tw en e e d t or e s o l v et h ep r o b l e mo fw a t e rr e s o u r c e s ，a n di tw i l lb el i k ep a n a c e at ot h ei s s u e u s e e c o n o m ya n dl e g a lm e a s u r et or e s t r i c ta c c e s so ft h ew a t e rr e s o u r c e s d e v e l o p m e n t b e t w e e nt h eu p s t r e a ma n d 也ed o w n s t r e a mo ft h er i v e r , t ol e tb e n e f i e i a r i e sb u r d e n ，t o m a k ep r o t e c t o rc o m p e n s a t e t h eg o v e r n m e n t s - l e da n dt h em a r k e t ss e l f - a d j u s ts h o u l d b et h em e t h o dt h a ta p p l i e df o rc o u n t e r v a i lw h i l et h el e g i s l a t i o np a yc l o s ea t t e n t i o nt o t h ec o m p e n s a t i o nt ot h ee c o l o g i c a l d e v e l o p a p p r o p r i a t er e g u l a t i o n s ，o rd e v e l o p s p e c i a ll a ww i l lp e r m a n e n t l yt u r n i n gt h et h e o r yo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ni n t oa p r a c t i c em o d e i nt h i st h e s i s ，is t a r tw i t he x p l o r et h ec o n c e p tf o rt h eb a s i ct h e o r yo fe c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n ，d i s c u s s e dr e l a t e dt h e o r y , b a s i st h e o r y , p r i m a r i l yf o c u s e do ne c o l o g y c o m p e n s a t i o nt h e o r y , a n de c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nt h e o r y b yc o m b e dt h et h e o r e t i c a l b a s i sf o re c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n ，s u c h a se x t e r n a lt h e o r ya n dt h e t h e o r yo f e c o n o m i s t ，a tt h es a m et i m e , a n a l y z e de n v i r o n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yo ft h en e w d e v e l o p m e n t 南rt i l ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n sp e r f o r m a n c ef r o man e wp r o s p e c t i v e o fv i e w t h e nu s et h em e t h o df o c u s e so ne m p i r i c a la n a l y s i so ff o r e i g np r a c t i c e so n t h ee x p e r i e n c eo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o na n ds u m m e du pt h er e l e v a n ti n s p i r a t i o n f o ro u rc o u n t r y a f t e r w a r d s ，a n a l y z e dt h ec o m p e n s a t i o no fo u rc u r r e n t e c o l o g i c a l s t a t u so ft h e o r e t i c a ls t u d y ，a n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e ，i d e n t i f i e dt h e p r o b l e m t h ec o r eo ft h et h e s i s ，p r i m a r i l yf o c u s e do ne n v i s a g e dt h el e g a lr e g u l a t i o no f 玎 a b s t r a c t e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，i n c l u d i n gd e s c r i p t i o no ft h el e g i s l a t i o n si s s u ef o r t h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，t h eb a s i cp r i n c i p l ef o rt h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n l e g i s l a t i o n ，t h eo b j e c t ，t h em e t h o d ，t h es t a n d a r d ，a n dt h ep f i n c i p a lp a r to ft h e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ，t h es u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t o f e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ma n dt h es o u r c eo ff u n d i n gf o rt h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n t h e s ea s p e c t so ft h es y s t e mc o v e r e dm a i nc o n c e r no ft h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n , a m o n gt h ei s s u e , f o c u s e do nw h a tt h eg o v e r n m e n t sp l a nf o rl o c a le c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n ，w i s ht of i n dp a t t e r ni nt h es u m m a r yt h a tc o u l dc o n t r i b u t ef o rc s t a b l i s h t h el e ：百s l a t u r eo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n k e yw o r d s ：e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n i nr i v e rb a s i n s ，e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n f o rg o v e r n m e n t l e d ，m 破e t - d r i v e nc o m p e n s a t i o n，r i v e r b a s i n l e g i s l a t i o n 引言 1 引言 1 1 问题的提出 环境与资源的开发和利用已经伴随着人们对于自然灾难的恐惧成为全球关 注的重心。而其中较为重要的水资源出现的众多问题成为影响人类生存的生态 危机，由其引发的资源纷争已经严重影响了各国经济的发展和社会的和谐。 就流域而言，流域水资源的污染和短缺是制约沿岸居民生存和发展的大问 题。但是我们发现在解决流域生态问题时，人们往往习惯直接从解决污染的方 面着手，用尽可能多的手段去减轻污染给人们带来的影响。这在环境理论中属 于解决环境负外部性问题。可是一味的惩罚并不能彻底解决人们对于利益和生 态的倾向型对比选择。趋利性决定了环境问题还是会不断产生。激励性制度措 施才是解决问题的关键，所以我们要关注环境问题中的正外部性问题，也就是 那些为环境改善作出贡献的人们，他们所产生的环境效益需要通过政策的规制 向那些享受到这些效益的人们要求回报。这样保护者才有了继续工作的动力。 同时那些支出费用的受益者就不会再因为资源的无偿性而浪费资源。 具体到我国的各大流域，由于水生态系统的特殊性，水流从上游向下游流 动，形成了水生态环境效应转移的单向性，所以上游的水土流失和水质的污染 会直接给干流和下游的水环境造成大的危害。同时上游对于水源的保护的直接 受益者同样是下游。长期以来，国家把大量的注意力放在整治河流污染的问题 上，忽视到一个非常重要的可以影响区域经济发展的大问题，就是我国上游地 区生态环境相对脆弱，上游地区在保护水环境方面作出了很大的贡献甚至牺牲， 限制了自身的发展，但得到的关注和补偿却少之又少，导致这些地区的经济发 展远远落后于下游东部省份。而下游本身已经相对发达的省份还在无偿的享受 着“免费的午餐 ，这种生态保护和经济利益的严重不平衡，不仅影响了流域 生态的可持续发展，还会导致区域经济发展的极度不平衡，影响社会和谐。所 以急需用流域生态补偿这个制度来解决这个问题。流域生态补偿主要是由生态 服务的受益者对流域生态保护的建设者进行的补偿。这个制度在实践中已经有 了许多成功的案例，收到了良好的效果。所以用法律手段规制水资源的利用和 丌发，公平的分配资源已经成为学者和立法者下一步的工作重心。 出国家发改委牵头的生态补偿条例起草工作在2 0 1 0 年4 月2 6 同f 式 引言 启动，生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会1 0 月2 3 - _ 2 4 日在四川雅安召 开。从这些活动我们可以感受到生态补偿立法的脚步越来越近了。如何在分析 了解流域生态补偿的基本理论之后，用所学的法律知识尝试构建相关法律是本 文探讨的核心。 1 2 核心概念的理论认知 流域生态补偿属于生态补偿的一类，作为提高水环境质量的有效制度手段 被越来越多的人所关注。而有关生态补偿的立法工作又在最近火热开展，将生 态补偿系统化实施，同时进行法律规制已经指日可待。相应的对于生态补偿的 相关概念，学界也有了较为一致的定义。我们就先来系统的了解一下关于流域 生态补偿的基础概念。 1 2 1 生态补偿的概念 关于生态补偿，不同的学科都从不同的角度给与其学科的定义，根据梳理， 针对的主体不同，关于生态补偿的定义主要是有这样几种观点。 从自然生态学上定义生态补偿为“生物有机体、种群、群落或生态系统受 到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态以使生存得以维持的能力，或 者可以看作生态负荷的还原能力。1 “生态补偿 还被定义为自然生态系统对 于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。2 另一种生态系统的补偿主要指的是人类和生态系统之间的关系。在环境管 理学中，生态补偿主要是人类通过采取措施确保环境的质量和功能的活动。3 人 类在利用环境和消耗资源之后的一种补偿和维护行为。 还有一种定义就是我们所看到的在法学上的相关概念，作为环境保护的经 济手段的补偿。在各国的经济发展中，我们都遗憾的看到，以资源和环境的消 耗为代价的粗放性经济增长是大多数国家发展的起步模式。从人趋利性的本质 上来讲，用经济手段来解决环境问题是有很大实效的。各国政府的环境政策制 定过程中，价格、市场和政府财政及经济政策发挥补充性作用，环境费用应该 体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并 环境科学人辞典编委会：环境科学大辞典 ，北京。中国环境科学 i ：版社，1 9 9 1 年版，第2 0 页。 2 叶义虎，魏斌，伞川：城市生态补偿能力衡量和j 避用，中国王f 境科学，1 9 9 8 年第4 期，第2 9 8 - 3 0 1 页 1 赵备光：我国流域生态补偿法律制度研究中囡海洋人学 2 0 0 9 年博j ：学位论文 2 有助于防止环境的恶化。4 从环境经济手段的角度分析，生态补偿是通过政策手 段将生态保护的正外部性内部化，让生态保护效益的“受益者”向进行生态保 护的建设者支付相应的费用。通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品 消费中的“搭便车 现象，激励公共产品的足额提供：通过制度创新解决好生态 投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。5 我们从法学研究的视角，在相关的法律文件中寻找准确的定义。 正在起草的生态补偿条例将会成为我们进行生态补偿实践的依据。 2 0 1 0 年3 月底，财政部、水利部等相关部门赴广东、黑龙江等1 3 个省市区 实地调研；4 月到7 月间，国家发改委、环保部等部门七次征求人大代表和专家 建议；8 月，环渤海环境保护省部际联席会议第一次召开；1 2 月，国务院将生 态补偿条例正式列入立法程序。6 目前，生态补偿条例的草案框架稿已经 初步成型。 框架稿第二条规定，所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态 受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行 的补偿。 从这个概念，我们可以看出生态补偿在立法上的定义是比较狭义的。我们 知道，对于生态补偿这个课题已经是众多学者研究的重点，近几年也在理论和 实践上有了成熟的发展。 1 2 2 流域生态补偿的概念 要深入了解流域生态补偿的具体概念，及其补偿客体，标准和补偿的程序 等相关过程就要先知悉流域生态系统的特点。 流域水生态系统是指以江河流域为单元，以水资源为纽带，由流域内的水 资源系统、人类社会经济系统、自然地理系统以及包括陆生动植物、水生动植 物等在内的生物系统所组成的复合系统。8 参见中国生态补偿机制与政策研究课题纽编著：中国生态补偿机制j 政策研究，北京，科学l i ；版 t ， 2 0 0 7 年版，第6 卜6 21 i f 5 硎l ：。 参见法邦网( 牛念补偿条例) 毕粲成型湿地和牛态功能i 初入补偿 h t t p ：们t w f a b a 0 3 6 5 c o m n e w s 4 7 5 6 4 7 h t m l 以及人人嘲 h t t p ：n e w s c n t v c n p r o g r a m x w l b 2 0 1 1 0 2 2 3 i i l 5 4 2 s h t m l ，最后访问| l 期2 0 1 l - 3 - l l 。 7 参见中因林业碳汇i 勾g ，h t t p ：m f o r t r e e o r g a r t i c l e n e w s 2 0 1 0 1 1 2 0 1 0 1 1 0 3 0 3 5 9 2 8 h t m l ，最后访 问l i 期2 0 1 i - 4 - 3 。 。刘下龙：生态补偿j 流域生态共矬共享，北京，中国水利水l 乜 i l 版 l ：2 0 0 7 年版第6 ，7 页 3 在这个复合系统中，人类的社会经济活动直接影响着流域生态的整体性。 人类的活动可以从正面或负面决定流域水生态系统的演变。合理的利用水生态 系统的服务功能并且给予流域自然系统应有的恢复补偿性建设，这就是传统意 义上的人类对于自然系统的生态补偿。从另一方面来说，在人类活动本身来说， 那些因为地理位置或是水文特点的原因对流域生态自觉进行补偿的建设者应该 得到那些享受这些服务的受益者提供的经济补偿。这个范畴下的流域生态补偿 就是我们通常立法所界定的定义。但是哪些是流域生态建设者，哪些是受益者， 就需要我们根据流域水生态系统的特点来了解一下。 水生态系统是多样性很强的一个生态系统，通常一个流域内兼有山地，丘 陵，平原，森林，草地，河流，湖泊和湿地生态系统等多种生态单元，既有天 然，还有人工生态。 同样水生态系统中的水资源是具有不可替代性的特点，是人类生存和发展 的不可或缺资源。所以水资源的数量和质量的优劣直接决定着流域生态系统整 体状况。 我们通晓水流的特性，“水往低处流 正是形象的表述水生态系统特点的 谚语。水生态环境效应转移具有单向性源于水流有从上游向下游，从支流汇入 干流的单向运动路径。所以支流和上游的水土流失和水质的污染会直接给干流 和下游的水环境造成大的危害。 我们现今生活的世界，让我们深刻认识到环境保护的重要性。因为人类经 济建设的发展好像都与环境的消耗密不可分。对于水生态系统也是如此，比如 上游的开发过度造成的水土流失和洪涝灾害的不断加剧；会直接影响下游居民 的生活和经济建设，所以运用经济手段保护环境资源并将其模式用法律确定下 来，是作为学术研究和立法的需要，也是现实的急切需求。 通过对上面生态补偿定义的描述，我们可以类推出流域生态补偿的定义： 流域生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他流域生态受益者给予生态保护 建设者因其保护流域生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。9 那么我们可以从定义中清晰的分辨出流域生态补偿的实施者便是国家各级 政府以及其它流域生态受益者。而对象便是生态保护建设者。补偿的内容是因 其保护流域生态的投入或失去可能的发展机会。 9 参见中国林业碳： l 啊，h t t p ：1 w w w f o r u - e e o r g a r t i c l e n c w s 2 0 1 0 11 2 0 1 0 11 0 3 0 3 5 9 2 8 h t m l ，最后访问i l 期 2 0 1 1 4 3 4 这个模糊的定义似乎很难明晰关于流域生态补偿具体内容。所以本文尝试 通过对于流域生态补偿的具体概念和原理分析，同时从环境法学角度对流域生 态补偿的概念给出全新的诠释。 1 3 建立流域生态补偿制度的战略意义 1 3 1 解决流域水危机的根本性制度 我们知道，流域水资源的危机主要是源于水量的剧减和水质的下降，而解 决水量和水质问题的根本方法只有从水源区的建设起步。根据我国的地理特征 水源区域往往分布在经济并不发达的西部地区。只有对这些水源区域的水资源 进行深度的保护和恢复才能保证下游地区的水供给和使用。 着力保护往往伴随的是对区域工业建设的限制，而上游地区最需要改变的 却偏偏是工业落后的状况，这种悖谬的状况使得水源区的生态保护建设面临两 难的尴尬选择。而我国的行政绩效制度使得这些省份的领导们很难淡定地思考 “可持续发展的长远意义 ，于是大规模的矿产开采，水源地改造，建筑项目 建设就在中央政府的无奈中开展开来。接着，流域下游省份的抱怨声不绝于耳， 向上游要治污费的呼声此起彼伏。甚至有的专家将生态补偿就定义在上游对于 下游的污染赔偿上，同时在各地关于流域生态补偿的地方性规章中也明确的将 这种治污赔偿作为补偿的主要内容。我认为，这是极为不妥的。 在解决环境问题时，激励性的政策往往从源头入手，是一种将正外部性内 化的预防性措施，而惩罚性政策强调末端整治，将出现的负外部性内部化。在 效果上来说，前者具有很大的优越性。同样在解决流域水危机时，我们也将对 于流域建设者进行补偿的激励性措施作为解决问题的首要对策。具体来说就是 对于流域上游地区因为保护水源区域生态而失去可能的发展机会或者直接投入 而进行的补偿，称为流域生态补偿制度。用这样的制度代替那些国家每年扶贫 性质的生态建设拨款，让上游省份真j 下有了继续进行生态建设的动力，这才是 解决问题的关键。 1 3 2 平衡地区经济发展差异 上面我们提到的西部水源区是我国发展的落后区域，长期为了保护水源而 采取的限制发展政策，使得这些地区的经济发展水平与东部发达地区的差距越 来越大。而环境保护，水资源规划又是我国的国家大计，不能停滞，所以就造 成了西部地区，“越环保越穷”的无奈状态。这样我国的区域发展就出现了可 怕的断层带，两极差距过大是国家安全的不稳定因素，所以平衡区域经济发展 一直作为我国的基本政策目标。 实施流域生态补偿政策，通过流域上下游省份之间的横向转移支付，由下 游经济发展较快的生态水源受益区将其财政收入的一部分转移给上游西部发展 较慢的生态保护建设区，真正用经济激励上游的环境保护行为，同时平衡各区 域的经济差异，是影响我国经济全面发展的大事。 同时，我们知道，由于我国目前对于水资源的权属性质并没有很清晰的界 定，对于水资源的竞争就成为影响流域相邻区域和谐的重大隐患。水质和水量 的状况直接影响着流域沿岸人民的生活和区域经济的发展，所以相邻区域之间 的居民因为水问题的纠纷数不胜数，严重影响了和谐社会的安定团结。于是将 水资源明码标价用市场交易的方式协调因共享资源所引起的纷争，是高效的制 度选择。 从上面的分析我们可以看出，流域生态补偿是解决流域生态问题的重要途 径，各学科的专家从不同的角度，针对流域生态补偿的问题，纷纷提出了自己 的独到见解，对流域生态补偿的理论基础及具体制度的设计却一直未被深入探 讨。实行流域生态补偿，还原流域生态的应有价值，构建出一种流域生态保护 的合理机制，不仅是解决流域生态污染的重要途径，而且也有利于缩小区际差 距，促进流域生态的管理和建设，由于现行关于流域生态补偿的法律建设还很 不完整，为了实现流域生态系统服务提供和享有的社会公正，从法律层面上完 善我国流域生态补偿制度已迫在眉睫，所以我以我国流域生态补偿机制的立 法探究为毕业论文的选题，希望在理论研究和实践运行上都有所价值。 1 4 研究方法 本文主要采用比较分析的方法，对比了我国与国外的流域生态补偿实践案 例，并从国外关于流域生态服务的一些先进经验中得出对完善我国流域生态补 偿的启发。本文还运用了归纳的方法，归纳总结了我国现阶段在流域生态补偿 制度中出现的种种焦点问题。 6 引言 1 5 论文结构安排 除去引言和结语，本文主要分为四大部分展开讨论： 第一部分是我国流域生态补偿的现状，主要分政府补偿和市场补偿两方面 介绍了在我国进行的流域生态补偿实践。并针对这两种补偿方向分析了其中出 现的问题。 第二部分为流域生态补偿的理论依据。主要阐述了流域生态补偿的理论支 撑，从经济人理论和外部性理论，公共物品理论以及环境法中受益者负担原则 三个方面对流域生态补偿进行分析，对于建构我国流域生态补偿法律制度具有 重大的意义。 第三部分是国外流域生态补偿的实践分析，主要阐述了关于国外流域生态 补偿的几种常用的方式及其典型的实践案例，根据这些案例中的补偿方法在我 国的实践应用可能性总结出对于我国流域生态补偿的几点建议。 第四部分为我国流域生态补偿的法律规制建设，是文章的重点，从流域生 态补偿立法所涉及的问题及其基本原则；流域生态补偿的补偿主体、对象，方 式和标准；流域生态补偿监督管理机制和资金来源等几个方面进行我国流域生 态补偿法制规制的设想。 7 2 我国流域生态补偿现状 2 1 我国流域生态补偿实践活动概况 在我国，也进行了不少流域生态补偿的实践活动，从国家层面上来说，主 要包括退耕还林( 草) ，天然林保护工程和森林生态效益补偿项目( f e c p ) 。 在各地，根据不同流域的特点，各省也广泛开展了流域生态补偿的实践， 根据总结，主要是下面几种类型： 2 1 1跨省( 市) 政府问主导的直接财政转移支付 这种方式比较常见和直接，效率也比较高。比如北京市为河北省提供部分 建设资金用于建设河北省内生态水源保护林，并根据实施效果，支持河北近一 步扩大保护林范围。作为补偿，北京每年按照每平方单位一定资金的标准给予 那些“稻改旱 。农民“收益损失 补偿。1 0 同样福建省在省内也采用了这种方法，位于闽江和九龙江下游的市政府要 向上游的市或者县的政府每年转移支付一定的生态补偿基金，用于补偿上游流 域的生态保护者利益损失。补偿的原则一般是由市级政府财政投入，下游受益 县市按照水量的比例等因素合理分担。 补偿的标准一般是根据上游地区建设的各个环境污染处理项目的建设规模 给予补助。比如根据建设污水项目的规模，每万吨补助5 0 万元。 2 1 2 政府主导的流域生态补偿基金 这种基金方式的流域补偿通常用于在一个行政区域内。例如浙江德清县就 在本县范围内发动建立生态补偿基金用于本县内西部水源的保护。这些基金主 要来自县财政资金，全县水资源费，河口水库水资源费，每年土地的出让金， 排污费以及每年农业发展基金。 2 1 3 政府主导的市场模式补偿 在我国进行的市场化补偿中比较有特色的模式主要有水权交易模式和异地 o i i i 映毕：流域生态补偿的困境与j l ；路蒜于东江流域的分析 ，公共管理学撤) ，2 0 0 8 年2 期 8 2 我国流域生态补偿现状 开发两种模式。 水权交易模式的最典型案例就是浙江省的东阳市和义乌市的水权交易协 议。这是中国水权制度改革的第一次突破。义乌市将东阳市横锦水库的每年 4 9 9 9 9 万m 3 水的永久使用权买断。但水的所有权仍然归东阳市所有并需要进 行必要的水库建设和维护。 异地开发模式是非常有意义的一种开发模式，开创了“造血型”生态补偿 的先河。下游出资金在上游流域源头建立扶贫经济开发区，既盘活了当地的经 济又同时解决了大量的本地农民就业问题，属于双赢的模式。 2 1 4 制定本省相关流域生态补偿的地方性行政法规 这是一种我们要争取在全国推广的方式，计划和政策的约束能够让一切计 划都变得可行和实际。我们来梳理一下各地方政府制定的有关流域生态补偿的 地方性法规：幢 2 1 4 1 流域综合管理中体现生态补偿原则性规定 2 0 0 9 年海南省万泉河流域生态环境保护规定和同年出台的陕西省渭 河流域生态环境保护办法是典型的代表。海南省的规定主要是针对万泉河流 域生态环境的综合治理的规制，其中在第五条提到建立流域生态补偿机制，并 在第六条和二十二条中强调对于那些划定为生态公益林和禁止建立养殖场的区 域内的主体的牺牲给予补偿。这属于我国这些年广泛开展的政府层面上的生态 补偿措施，并没有太大的创新。而陕西省渭河流域的生态保护办法在第三章水 污染防治中提到上游地区如果水质不达标应该向下游地区给予经济补偿。笔者 认为这属于污染治理责任制度，并不符合向受益者补偿的原则，不应该列为本 文定义的狭义的流域生态补偿的范围。 2 1 4 2 针对省内流域的生态补偿专门性规定 ( 1 ) 2 0 0 7 年山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮 河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见 这个意见对流域生态补偿的界定是很清晰的，主要是对于“生态保护的实 ”郑海霞：会 # 江流域生态服务补偿的利益相关并分析，安徽农业科学2 0 0 9 年2 5 期 。2 参考常纪文：地方生态补偿以法实践，中困环境报，2 0 1 0 0 5 i 第三版 9 2 我国流域生态补偿现状 施主体向受损主体支付一定的经济补偿。 并将补偿资金的来源，补偿对象的 标准和对象以及监管的主体都列入了该意见之中。 资金由各级政府共同筹集，除了国库拨款之外还提出了由世界银行等海外 贷款的筹资形式。补偿的对象主要针对为保护环境作出利益牺牲的个人和企业， 如退耕还湿的农民和进行排污网管建设以及采取先进技术减少污染的企业。主 要属于政府对于个体的补偿。 ( 2 ) 2 0 0 7 年福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法 由各级政府筹集资金建立流域的专项资金，用于工业污染整治及防治、规 模化畜禽养殖污染整治、饮用水水源保护规划及整治等项目的进行。将筹集的 资金通过完备的补偿程序发放给实施项目的单位。 ( 3 ) 2 0 0 5 年浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见 这个意见在进行市场补偿的实践方面起了很大的作用，浙江省也依据相应 的文件在其流域内大胆的探索了水权交易，异地开发等方式的生态补偿实践，积 累了很多经验，主要创新点在于以下几点： a 提出了用市场交易的手段进行补偿。鼓励根据其省份的机制优势探索资 源使( 取) 用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式。 b 借鉴金磐异地开发实践经验，继续从体制上、政策上为欠发达地区的异 地开发创造有利条件。 c 建立绿色g d p 和环境保护建设情况挂钩的政绩考核系统。 d 逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的补偿机制这是比较符合流域 生态补偿方式的原则。 ( 4 ) 2 0 0 8 年浙江省生态环保财力转移支付试行办法 这个文件是对地方政府主导的生态补偿具体实施的细化性规定，主要包括： a 通过对生态功能保护、环境( 水、气) 质量改善两大类因素设立相应的考 核标准来进行财力转移支付。对于生态功能保护的考察主要是看公益林和大中 型水库面积的计算，而对于环境质量的改善主要是考察流域交界断面处境水质 和平均地表水径流量。在大气质量中主要考虑a p i 值。 b 主要是通过对于这些数据的考核来决定各个水源头和流域面积较大地区 的转移支付资金的数目。特别切合实情的是在此文件中专门对地区的贫富差异 进行了考虑。对这些地区分不同的档次设立相应的补助系数，这对我国进行国 家规模的流域生态补偿立法有了启发。即使同样是河流的上游进行生态建设获 1 0 2 我国流域生态补偿现状 得国家财政补助也要根据相应的经济水平设置不同的补偿标准，这样的补偿才 能从根本上解决我国区域发展不平衡的问题。 2 1 4 3 着力解决水污染问题的规定 江苏省2 0 0 7 年制定了江苏省环境资源区域补偿办法( 试行) ，江苏省太 湖流域环境资源区域补偿试点方案。辽宁省2 0 0 8 年出台了辽宁省跨行政区 域河流出市断面水质目标考核暂行办法。这几个办法都是针对解决相应流域污 染问题而出台的，将上下游之间的断面水质指标作为补偿的标准，上游的排水 不符合制定的标准的，向下游支付补偿资金。 而河南省在2 0 1 0 年出台的河南省水环境生态补偿暂行办法中，又加入 了有关对水环境责任目标完成较好的省市的经济奖励规定。 笔者认为除了河南省对于奖励性规定略有规定外，这些条例基本上不属于 本文意义上的流域生态补偿，只是着力于解决水污染问题，应该将其规定纳入 相应省份的流域污染治理条例之中。 2 2 我国流域生态补偿的问题分析 2 2 1 法律方面的缺失 从客观现状分析，我国流域生态补偿还没有系统完整的法律体系来规制。 有关生态补偿的相关法律、法规都散见于一些部门法中，体现的也只是一些原 则性的规定，对于将其程序化体系化的客观要求还有一些距离。例如0 8 年修订 的水污染防治法中第一次明确提出在对于某些特殊流域的补偿适用财政转 移支付的方法，但是之后并没有制定出相应的实施细则，从而使这些条文规定 流于形式。正如许多关于流域生态补偿的研究文章所指出的，从宪法到环境保 护法，还有流域的相关法律法规中都缺少实体性和程序性的规定。 而我们可以看到，为了解决本行政区域内的流域环境问题，在一些地方规 范性文件中规定了一些具体的流域补偿程序性和实体性规定，但是由于这些规 定并没有上位法作为依据，所以效力和区域之间的统一性都较为欠缺，当两个 相同位阶的文件发生冲突时，甚至没有相关的法律可以作为界定的依据，在跨 ”中华人民共和国水污染防治法第七条 困家通过财政转移支付等方式建诳健伞对位于饮用水水源 保护区区域和江河、湖泊、水库1 ：游地区的水环境生态保护补偿机制 1 1 2 我国流域生态补偿现状 省份的流域补偿中就可能会出现因为补偿无法可依造成的矛盾和纷争，影响社 会的和谐。所以从实施补偿的现实要求来说，流域生态补偿需要在相应的法律 文件中得到系统的规定。 2 2 2 政府补偿的不足之处 2 2 2 1 缺少明晰的管理体制、机构责任不明晰 首先我们来梳理一下现行流域的管理体制，根据0 2 年新修订的水法第 十二条的规定，我国对水资源实行的是流域管理与行政区域管理相结合的方式。 国务院水行政主管部门( 负责全国水资源的统一管理和监督) 重点河流、湖泊的流域管理机构 ( 在其管辖区内，根据法律、行政 法规规定和国务院水行政部门的授 权行使水资源的管理和监督职责) 县级以上的地方政府水行政主管部门 ( 负责本行政区域内水 资源的统一管理和监督) 从上面的结构图我们可以发现，对于流域管理，非常容易出现多方管理的 情况，流域管理机构的职权来自于法律的规定和国务院水管理部门的授权，而 各级政府的水管理机构同样有管理其辖区内流域的权力，这样在出现流域内水 资源控制时就会发生利益相争的情况，出现问题相互推诿，严重影响流域内环 境生态工作的效率。对于流域生态补偿这样极度需要协商调度的项目，没有一 个具体明确的管理机制便难以完成补偿的过程，所以建立专门的流域补偿机构 是必要的。 对于我国的流域管理机构，长期以来形成的尴尬地位影响了其作为综合管 理机构对于流域的规划和水资源的开发调配的职能。在我国，流域管理与地域 管理相结合的综合管理还只是个规划，行政区域政府对于水资源的控制和掌握 往往使流域管理机构的职能架空。 1 2 2 我国流域生态补偿现状 我们知道，流域水生态系统是一个综合性的系统，任何的一部分的变化都 是牵一发而动全身，如果相应的管理机构的职权范围过于狭窄，那么对于流域 的综合管理无疑是很大的限制。具体来说，我国的流域管理机构都是隶属于国 家水利部的机构，其机构的权利、地位、作用等在法律中都没有具体的体现， 所以这些机构对于流域内相应地区的水资源开发和利用，相应项目的审批和投 建，还有一些大的生态建设项目，如我们这里所提出的流域生态补偿项目，都 没有权力进行规划和管理。 同时，我们还发现，由于管理体制的原因，流域机构是实行垂直管理的体 制，单向隶属于其上级机构，所以同国土，环境和农业等相关部门的交流和合 作就很少，这样的流域管理是缺乏全面性和时效性的。具体到流域生态补偿来 讲，各补偿主体之间进行不论是市场方式，如水权交易，或是由相应的政府出 面进行流域环境协议的签订，流域管理机构都不能以流域管理者的身份进行组 织和协调，这就给相应的补偿程序带来很大的麻烦，流失了许多补偿的机遇。 2 2 2 2 补偿标准不合理 从政府进行的大型的生态补偿实践经验来分析，生态补偿的标准现在还处 于摸索阶段，在以往进行的，例如退耕还林项目，政府制定了统一的补偿标准， 如黄河流域退耕补偿标准是1 0 0 公斤粮食亩年。但是我们知道黄河流域沿 岸各省的经济情况差异较大，退耕的机会成本在区域之间的差异就更大，若用 一个单一的标准来补偿所有的机会流失，不能体现公平。所以用公式化的计算 方法来代替统一的补偿定价是较为合理的方案。 另一方面，通过研究地方性补偿案例，我们发现有些补偿的标准并不能全 面的反映出生态服务的价值。对于流域生态的建设者来说，很多潜在的机会流 失，如土地的附加功能等都没有在补偿中体现，政府对于流域上游的省份进行 补偿，大多数是进行财政转移支付，而这些资金的数额较小，甚至有些扶贫的 味道。这样的补偿很难调动生态建设者的积极性，不利于流域生态的可持续发 展。 2 2 3 市场补偿方面的缺失 2 2 3 1 缺乏明晰的产权市场 1 3 2 我国流域生态补偿现状 明晰的产权市场是交易的基础，我们要将流域生态服务作为一种可交易的 产品进行市场化处理就首先要对其属性进行界定，生态服务因其综合性较强， 对于其价值的计算方法还有待进一步研究和细化，在我国作为一种可以量化的 产品还需要一些时间。所以通常来说，在我国进行的流域生态补偿主要是由政 府机构规划相应的补偿项目，在项目的规划中将补偿的标准直接规定，很少涉 及流域生态服务的属性问题。但是在地方实践中，我们可以看到比如义乌市和 东阳市的水权交易中，就将水资源作为一种商品在进行交易，这就涉及到一个 很敏感的问题，在其中所交易的是水资源的什么权属，如果是水资源的所有权， 那就和我国宪法中所规定的水资源由国家享有所有权产生根本性的冲突；如果 是水资源的使用权，那么行政机构在资源管理上的权属划分应该用法律的形式 加以明确规定，这样的交易才是合法合理，也就避免了现在出现的众多非议之 声。同时，我们知道，只有在产品的归属明晰的情况下，交易才会更安全高效。 流域生态补偿的市场化的前提就是流域中的相应资源是有明晰的权属的， 如果其所交易的是使用权，那么就应该像黄河流域那样将其水权进行明晰的划 分，那么相应的主体拥有水资源的使用权可以将其与需要这些水资源的主体进 行交易和补偿。所以在相应的法律文件中体现水资源的权属问题刻不容缓。 2 2 3 2 相关信息的匮乏，造成参与的经济体缺乏积极性 目前，对于流域生态补偿，除了相关的研究学者和流域计划的相关参与者 了解的比较清晰之外，人们对于其概念和操作程序都较为陌生，更不用说将其 产业化和市场化。由于缺