（马克思主义哲学专业论文）行政伦理法制化的哲学反思.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 近年来，行政伦理问题越来越受到重视，如何加强行政伦理建设? 行政伦理法制化 是一条有效的途径。它通过强制与教化的结合，有效弥补了单纯依靠伦理道德教育的不 足，将外在的强制力与内在的约束力统一起来，最终实现行政主体由他律向自律的转化。 行政伦理法制化是指把行政主体在行使公共权利，从事公务活动中所应确立和遵守 的基本伦理原则和道德要求提升、规定为法律制度，并根据这种法律制度建立起来的行 政秩序。行政伦理法制化把行政伦理和法律制度结合起来，通过反映广大人民群众和全 社会利益以及体现国家意志的一系列法规、制度，为行政主体规定带有普遍性的道德判 断、道德选择、道德评价和道德约束。 行政伦理法制化是既包括行政学、伦理学又包括法学的交叉领域。这一进程之所以 能够开展主要是基于以上不同学科之间的相互联系，它们之间的内在联系与相互渗透、 相互转化构成了法制化进程的理论基础和依据。 中国正处于由社会主义计划经济体制向市场经济体制转化的转型期，社会规范体系 还在新旧交替之中，行政伦理失范现象严重，迫切需要进行法制化建设。目前，我国在 这方面己经取得了一些成绩，但还远远不足，还不能够达到发展社会主义民主政治的要 求。加快发展行政伦理法制化建设不仅是社会主义经济基础的需要，也是建立服务型政 府、高效政府，构建社会主义和谐社会的需要。 本文主要从行政伦理法制化建设的前提性以及原则、内容这几个方面着眼，站在哲 学的视角进行分析，通过解析行政、伦理、法制这三个不同领域之间的相互关系，找出 它们的内在联系和一致性，作为这一进程得以发展的理论依据和现实可能。并且运用唯 物主义历史观分析在我国当前特定的社会形态和历史时期下，这一进程所表现出的与社 会转型期、社会主义民主政治建设相适应的主要特点。 关键词：行政伦理法制化哲学反思 行政伦理法制化的哲学反思 t h ep h i l o s o p h yr e c o n s i d e r a t i o no fl e g a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s a b s t r a c t f r o mt h el a t e s ty e a r s ，p e o p l ep a ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o no na d m i n i s t r a t i v ee t h i c s h o w t oi m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ? is u p p o s el e g a l i z a t i o nw i l lb eae f f e c t i c e w a y w i m 吐l ec o m b i n a t i no fc o m p e l l i n ga n de n l i g h t e n i n gb ye d u c a t i o n ，t h el e g a l i t y o f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sr e m e d i e st h es h o r t c o m i n g si ni t sc o n s t r u c t i n gp r o c e s so n l yv i at h e d u c a t i o ni ne t h i c sa n df i n a l l yr e a h z et h et r a n s f o r m a t i o no fm a i np a r to fa d m i n i s t r a t i o nf r o m o t h e r sr e s t r a i nt os e l f - r e s t r a i n 1 e g a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si sw h a tt od e f i n es o m eb a s i cr e q u i r e m e n ta n d p r i c i p l e st ob el a w s i n c l u d i n gs o m e a d m i n i s t r a t i v eo r d e r sw h i c hf o r m u l a t e da c c o r d i n gt ot h e s e l a w s l e g a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si n c l u d ss c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o na n de t h c i se v e n l e g a ls c i e n c e l e g a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc a nb ee x c u t e dw o u l dd u e t ot h ei n t e r n a l r e l a t i o n sb e t w e e nt h e m t h ei n t e r n a lr e l a t i o n sa r ee x i s t i n ga st h er a t i o n a l eo ft h e m a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c h i n ai sn o wi nt h et r a n s f o r m i n gp e r i o df r o mp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mt om a r k e t e c o n o m i cs y s t e m , t h ep h e n o m e n ao fv i o l a t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c sa l e s e r i o u s ， t h u sm a k i n gt h ec o n s t n m t i o na d m i n i s t r a t i v ee t h i c sm o r eu 喀e n lo u rc o u n t r yh a sm a d e s o m ep r o 舀e s si nt h i sa g e a s of a r ，b u ti t sf a rf r o me n o u g h t m sa r t i c l ei sm a i n l ye x p l e a nt h ep r i m i s eo fl e g a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa n di t s m a i nc o n t e n t , t r y i n gt oi n q u i s i tt h er e l a t i o n sa m o n gs c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o na n de t h c i se v e n l e g a ls c i e n c ea n dm a k et h e mt ob et h e o r yb a s i s e x p l a n n i n gt h em a i nc h a r a c t e r i s t i c so fi t w h i c ha d a p t e dt os o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c sw i t hm a t e r i a l i s mc o n c e p t i o no fh i s t o r y k e yw o r d s = a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，l e g a l i z a t i o n ，p h i l o s o p h yr e s o n s i d e r a t i o n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：日期： 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定力，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：二互塾卜 翩躲蜱 月粤 大连理工大学硕士学位论文 1绪论 近年来，行政伦理问题越来越受到重视，如何加强行政伦理建设受到诸多关注。行 政伦理法制化是一条有效的途径。它通过强制与教化的结合，弥补了单靠伦理道德教育 的不足，最终实现行政主体由他律向自律的转化。 行政伦理法制化是指把行政主体在行使公共权利，从事公务活动中所应确立和遵守 的基本伦理原则和道德要求提升、规定为法律制度，并根据这种法律制度建立起来的行 政秩序。行政伦理法制化把行政伦理和法律制度结合起来，通过反映广大人民群众和全 社会利益以及体现国家意志的一系列法规、制度，为行政主体规定带有普遍性的道德判 断、道德选择、道德评价和道德约束。它是既包括行政学、伦理学又包括法学的交叉领 域。这一进程之所以能够开展主要是基于以上不同学科之间的相互联系，它们之间的内 在联系与相互渗透、相互转化构成了法制化进程的理论基础和依据。 中国正处于由社会主义计划经济体制向市场经济体制转化的转型期，社会规范体系 还在新旧交替之中，行政伦理失范现象严重，迫切需要进行法制化建设。目前，我国在 这方面己经取得了一些成绩，但还远远不足，还不能够达到发展社会主义民主政治的要 求。加快发展行政伦理法制化建设不仅是社会主义经济基础的需要，也是建立服务型政 府、高效政府，构建社会主义和谐社会的需要。 1 1 行政伦理的缘起 1 1 1 行政伦理在中国的发展演进 中国传统社会是一个伦理型社会，伦理思想深厚而广博。下面就行政伦理思想选择 其重要的来列举一二： ( 1 ) 自孔子开始，就有“节用而爱人，使民以时一( 学而) 、“为政以德夥( 为 政) 、“赦小过，举贤才 ( 1 ：子路) 、“修己以安百姓 ( ) 、“得天下也以仁， 其失天卜也以不仁艰( 离娄上) ： ( 3 ) 就苟子而言，有“用国者，得百姓之力者富，得百姓之死者强，得百姓之誉者 荣 ( 王霸) 、“礼之所以正国也一( 王霸) 、“从道不从君，从义不从父，人之 人行也”( 子道) 、“无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。 行政伦理法制化的哲学反思 ( 4 ) 此后有董仲舒“止其义不谋其利，明其道不计其功”的主张，柳宗元的“吏为 民役 的思想，朱熹“存天理灭人欲 的思想，黄宗羲关于做官是“为天下，非为君” 的主张，王夫之“一姓之兴亡，私也：而生民之生死，公也 的“公天下 思想，顾炎 武提倡“清议 ，即利用舆论力量来强化道德。这些思想言论，都是从不同侧面为创建 一个合乎理性和正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。 ( 5 ) 李贽提出“人必有私乃；戴震认为“有血气，则有心知 ，把人的自然情欲作 为道德的基础。在他们看来，理存于欲，“所谓仁义礼智，不求于所谓欲之外 ，以此否 定“存天理，去人欲 的禁欲主义。 ( 6 ) 近代以来，以龚自珍、魏源为代表的早期启蒙主义的思想家，开始揭露和批 判封建道德，他们主张变易“风气”，改造“人心 ，反对宋明理学的禁欲主义。 ( 7 ) “五四运动一开始之后，以李大钊等为代表的共产主义先驱，开始运用马克 思主义的唯物史观分析道德现象，指导对“孔子主义”的批判。从此，马克思主义伦理 学逐渐在中国传播和发展。 这些思想观点，直到今天，仍然具有它们自身的价值和意义。同时，总结来看，中 国传统行政伦理有以下主要特征：重教化职能而轻管理职能：重个人品行而轻行政实践： 重个人操守而轻角色伦理。这些传统行政伦理对今天的公务员的行政伦理道德产生了一 定的影响。 1 1 2 行政伦理在西方的发展演进 行政伦理在西方国家有着长久的历史，纵观西方国家的行政伦理发展历史，可以分 为三个阶段：初始阶段、发展起步阶段和成熟发展阶段。 ( 1 ) 初始阶段( 1 9 世纪8 0 年代末到2 0 世纪2 0 年代末) 英国著名学者伊顿( d o r m a nb e a t o n ) 是最早认识到行政伦理问题的学者之一。1 8 8 0 年他在英国公务员考试一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。而 美国最早关注行政伦理的是行政学者威尔逊，他在1 8 8 7 年的行政学之研究中提到 文官制度对公共行政伦理的影响。 ( 2 ) 发展起步阶段( 2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代末) 高斯( j o h ng o u s ) 认为行政官员应该有自由决定权，以应对某些特殊情况地出现， 因此提出行政官员享有自由决定的权利以及承担与此相对应的义务，也对自由决定权的 裁决责任进行了定义；狄莫克( i ) m o c k ) 看到了自由权决定权的不断增长，他主张允许行 政官员拥有更大的自由决定权，但他决不是要行政自由决定权的任意膨胀，而是要求对 大连理工大学硕士学位论文 其进行合理控制。1 9 3 6 年，高斯、怀特和狄莫克合著的 公共行政新领域一书问世。 对于控制的方式出现了两种意见，即外部控制和内部控制。 ( 3 ) 成熟发展阶段( 2 0 世纪7 0 年代初至今) 这一时期从研究的数量和质量上都有很大的提高，可以说对于行政伦理的研究到了 成熟的发展阶段。专家学者们主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的讨论：第一，公 民权和民主理论( c i t i z e n s h i pa n dd e m o c r a t i ct h e o r y ) ；第二，德性伦理( v i r t u e e t h i c s ) ：第三，奠基思想和美国宪法传统( f o u n d i n gt h o u g h t sa n d t h ec o n s t i t u t i o n a l t r a d i t i o n ) ；第四，伦理教育( e t h i c se d u c a t i o n ) 。 国外学者开展行政伦理研究时间较之我国大约早一个世纪，经过长期实践，逐步形 成了比较完备的制度和规范体系。在不断的实践过程中，积累了大量的经验和教训，值 得我们学习和借鉴。 总之，以上专家学者关于政府信息公开和行政伦理的研究成果都为本文的写作提供 了有益的启发，开阔了本文的研究视野和思路。 1 2 行政伦理法制化及其哲学反思的现状 1 2 1 国内研究现状述评 国内行政伦理学的研究起步比较晚，2 0 世纪9 0 年代我国学者才开始对行政伦理进 行系统的、正式的研究。因此，中国行政伦理的研究成果中借鉴了很多西方的历史经验， 我国的行政伦理立法由于受到行政伦理自身发展的限制，在内容和形式上也借鉴了国外 的现有成果。改革开放后行政伦理法律法规不断出台，公务员的道德行为准则有了法律 的统一标准，我国行政伦理法制建设有了明显发展。我国的行政伦理学是在中国社会改 革的过程中、在特定的历史时期提出来的，是应中国政治体制改革的需要而产生的理论 成果，因而必然具有许多不同于他国的特点。 中共中央办公厅、国务院办公厅1 9 9 5 年4 月3 0 日印发并即日施行关于党政机 关( 县) 处级以上领导干部收入申报的规定。与此同时，中共中央办公厅、国务院办 公厅1 9 9 5 年4 月3 0 日印发并即日施行关于对党和国家机关工作人员在国内交往中 收受的礼品实行登记制度的规定以上两项规定是中国行政伦理法制建设的重要举措， 它有两方面作用：第一，它可以起到早期警报作用，一定程度上控制腐败现象的滋生蔓 延。第二，可以作为起诉的根据，对腐败行为具有一定的威慑作用。1 9 9 7 年9 月3 日 制定了中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则( 试行) 。 十六大以来，中共中央制定并颁布了中国共产党党内监督条例( 试行) ，修改 并颁发了 中国共产党纪律处分条例，调研起草了 ：中华人民共和国廉政法。 行政伦理法制化的哲学反思 胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社 会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立 法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律 平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。一 目前，我国的行政伦理制度体系仍处于建设和完善之中，行政伦理法制建设是行政 伦理建设的一部分。学者普遍认为：行政伦理建设的核心是全心全意为人民服务；行政 伦理建设的价值目标是行政人格的形成。行政伦理法制化建设的主要作用就是通过约束 行政机关中组织和个人的行政行为来确保行政伦理目标的实现。 虽然我国行政伦理法制化的研究晚于西方，但理论研究进展很快。从总体来看， 已经取得了丰硕的成果，但还没有达到较为成熟的阶段，仍存在一些不足之处。 第一，理论框架缺乏必要的支撑体系。从“新公共行政运动 到“新公共管理运动” 再到“后现代公共行政一，行政理念的每一次转变都会对行政伦理产生冲击，导致行政 伦理立法的价值取向发生转移。行政伦理法制化是行政学和伦理学以及法律的交叉领 域，行政学、伦理学的基本理论与价值取向是行政伦理法制化的重要理论基础，而我国 的行政学理论本身还不完善。事实上，西方尤其是美国的行政伦理理论包括相应的法律 法规就是在公共行政理论的发展中提出和建立并不断完善的。中西方伦理学的显著差异 在于，我国伦理学以感性教化为主要手段，理论体系尚未健全，理论基础薄弱，缺乏必 要的理性指导和规范。因此，今后应该继续加强相关学科的基础理论研究，积极引进和 消化吸收国外相关学术领城的研究成果，为行政伦理法制化的发展提供更好的理论支 撑。 第二，行政主体的行为没有统一指导。行政伦理规范缺乏系统性。迄今为止，对公 务员行政行为约束力最强、最完整的行政伦理规范性文件应属中华人民共和国公务员 法，该法从公务员职务的权利与义务、考核录用和培训的过程与方式、职务任免和升 降的条件、职位聘任和法律责任、奖惩等方面作了比较全面的规定。但作为法律规范， 其规定缺乏明确而具体的量化标准，不便于对具体行为进行衡量。自新中国成立以来， 中共中央和国务院虽然先后出台和适用过多个对行政人员或公务员的行政行为施加约 束和控制的行政伦理规范性文件，但往往都具有专项治理的性质。这些条例、规定或办 法多数都是对相关的问题或者相关的人员所做的专项规定，因而适用范围非常有限。至 于各级各地政府有关职能部门公务员的一些地方性行为规范，其作用范围就更加有限。 这些规范性文件虽然具有明确而具体的可操作性特征，但却显得非常零散，相互之间的 一4 一 大连理工大学硕士学位论文 协调性也不强。因此，作为统一管理的公务员群体来讲，真正具有现实可操作性的行动 指南。 1 2 2 国外研究现状述评 现阶段，国外对于行政伦理法制化研究较为突出的代表性国家为美国、日本和韩国。 这三个国家均已建立了完善的行政伦理立法、执行和监督机制，对我国的行政伦理法制 建设具有极大的借鉴意义，本文以日本和美国为例简单做一介绍。 以日本和美国为例，自2 0 世纪8 0 年代以来，日本国家公务员的渎职事件不断发 生，并呈上升趋势。为此，日本政府于1 9 9 9 年4 月颁布了国家公务员伦理法，具 体规范了公务员伦理道德的行为准则。其主要特征表现在：特别职务公务员与一般职务 公务员伦理立法相结合，使立法具有统一性；伦理法的内容细致、可操作性强，以量化 方式衡量具体行为；在对公务员不当处分的补救程序上体现了行政程序法与国家 公务员法的衔接。伦理法由六章四十六条构成，规定了一般职务公务员的伦理原则， 国家公务员伦理审查会、伦理监督官的设立及主要职责。但是，此部伦理法中也存在一 定问题，如回避资产公开制度，在国际上一般认为该制度是监督公务员伦理的重要措施 之一，但在日本的公务员伦理法中，财产公开制度却被以保护个人隐私为由未予采纳。 其理由是强调日本不同于美国，公务员制度自上而下是一个完整体系，特别是高级公务 员，基本不从民间录用，一旦步入公务员队伍也很少有人再转向企业。因而，国家公务 员的人事制度不像美国那样具有政治色彩。 美国社会在2 0 世纪经历了公共服务改革，公民权利运动等一系列活动，行政制度 得到极大完善和发展。1 9 7 8 年美国国会众议院和参议院通过美国政府行为伦理法案 作为“道德立法 的标志，1 9 8 9 年美国公共行政学会在华盛顿召开第一次“全国政府 伦理学大会一，1 9 9 2 年美国政府颁布由政府伦理办公室制定的美国行政官员伦理指 导标准等活动，使行政伦理、公职人员的职业道德成为全社会共同关注的一个热点。 目前美国学术界对行政伦理的研究方兴未艾，政府和社会公共管理机构对行政伦理准则 的制定、实施和监督，也逐步走向规范化、系统化和制度化。1 9 9 0 年，美国政府在广 大民众要求政府实行廉政的情况下，总结多年政府伦理建设实践的经验，以总统行政命 令的方式发布了政府官员及雇员的行政伦理行为准则，不仅更加具体全面地规定了 行政人员的行为准则，而且更加重视对政府官员的行政行为进行监督，进一步明确规定 了政府伦理办公室作为公务员行政伦理行为监督机构的职责和权力。 行政伦理法制化的哲学反思 美国行政伦理形成了一整套基本价值理念作为引导：个人价值诚实和正义；职 业价值专业和敬业；组织价值效率和规则；合法价值依法和守法；公共利 益价值为公共利益服务。 国外学者开展行政伦理研究时间较长，而且在西方公务员制度建设中经过了实践的 长期检验，其制度体系具有可操作性强、适用范围广等特点。在我国的行政伦理法制化 建设中，这些经验和教训，值得我们进一步学习和借鉴。 1 。3 行政伦理法制化哲学反思的研究现状述评 就我个人所了解的有限内容来看，目前国内学者从马克思主义哲学的视角对行政伦 理法制化这一进程进行反思的并不多见，学者单继刚、孙晶、容敏德在政治与伦理一 一应用政治哲学的视角一书中以论文形式论述了政治与伦理、公权力与私权利、公民 自由与公共利益等相关问题，其中部分内容与行政伦理的建设不谋而合，提出了行政伦 理法制化的必要性与可能性等问题。 学者张康之在公共行政中的哲学与伦理一书中，对于公共权利的道德制约、权 力制约的思想历程、公共行政的法制化等相关问题进行了一一论述，提出了“在市场经 济条件下，在公共行政中，引进道德，使其在与法律的相互补充中生成一种道德制度， 即一种包含着人类文明成就的德治 等观点。 由此可见，行政伦理法制化建设已经被越来越多的学者所重视，相关理论也日益成 熟完善，虽然目前这一建设刚刚起步，还在进行中，存在许多问题和不足，但是更新的、 合理的建议不断被提出，因此可以说行政伦理法制化建设这一浩大的工程正在稳步进行 并日益完善。 1 4 选题原因 选择“行政伦理法制化的哲学反思 作为毕业论文题目，主要是基于以下几个方面 的原因： 第一：根据目前所学专业，结合本科是时的行政管理专业，将二者融合为一个整体， 力求体现出知识体系的连贯性。所以以马克思主义哲学专业为出发点，在这一视野内联 系行政管理的专业内容，结合我国当前的社会现实，确定了上述题目。 第二：我在进行马克思主义哲学专业的学习和研究之余，从事了公共管理的教学辅 助工作，对于公共管理学科的相关知识，特别是行政伦理法制化建设的有关内容有了初 步了解，因此产生了将行政学、法学和哲学结合起来，进行尝试的想法。 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 行政伦理法制化建设在我国尚处于起步阶段，制度体系和相关的理论研究也在不断 完善之中，由于个人能力所限，本文的论述只是这一庞大理论体系研究中微不足道的一 些粗浅见解。对于更加深入、细致的研究工作将在今后的学习研究当中不断完善。 行政伦理法制化的哲学反思 2 行政伦理法制化概念的界定及其哲学反思的理论依据 对行政伦理及其法制化进行确切地概念界定，是进行相关研究的理论前提。行政伦 理法制化的概念可以分解为行政伦理及其法制化，由其所引发的哲学反思也正是从行 政、伦理与法制的相互关系、相互影响而来。 2 1 行政伦理概念的界定 有关行政伦理的概念，中西学者都曾有过界定。其中，西方学者对行政伦理的界定 主要包括以下几个方面：把行政伦理看作是公职人员职业道德的一部分，即从公共利益 的角度进行分析；或者从决策及其过程的角度来分析行政伦理，登哈特认为行政伦理是 公共管理者确定涉及诸如在代理的环境、一些决策标准等范围内的问题时的道德标准， 以及公共管理者提出的决策负有个人和职业上的责任的一个过程。上述的界定都是侧重 某一方面，如决策层面或者公共利益层面。这种界定有利于学者在自己所侧重的领域进 行深入的探讨，对某一方面进行有针对性的挖掘，使行政伦理的研究可以向纵深发展。 但是由于界定的范围过窄，缺乏对行政伦理进行全面、系统的论述，因而其研究也会呈 现出某种程度的片面性。 国内许多学者从不同角度给出了自己的理解。鄯爱红认为：行政伦理就是伦理在行 政关系、行政活动中的体现。是指政府行政人员在履行公务活动中形成的一种应然关系， 以及调节这种应然关系的行为规范和道德要求。王伟在其编著的行政伦理概述一书 中指出：行政伦理“就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可 以说是政府过程中的伦理。一n 3 周奋进在其转型期的行政伦理一书中认为：“行政 伦理指的是行政主体( 包括国家行政机关及其公务员) 在行使公共权力、从事公务活动 中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。 晗1 鄯爱红的理解侧重于行政人员作为道德伦理的单独的个体来研究，而非将其看做为 统一的整体。王伟的概念看到了行政过程中的伦理，但不够全面，它无法体现行政伦理 在行政过程中的作用方式。相比较而言，本文更倾向于周奋进的理解，并以其作为整个 研究的基础。这个概念把国家行政机关和公务员都作为行政主体，兼顾了行政伦理的个 人层面和整体层面，而且明确指出“在行使公共权力，从事公务活动中 所应确立和遵 守的伦理理念、伦理行为和伦理规范等行政伦理的内容。行政伦理是特殊领域中的角色 伦理，行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和 政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。 一8 一 大连理工大学硕士学位论文 2 1 1 行政伦理的特殊性 马克思说：“伦理学的基本问题，就是道德和利益的关系问题。一1 行政伦理的主 体代表着社会大众的普遍利益，从这种角度上说，行政伦理体现出人民群众的普遍利益 同行政主体的个别道德之间关系。行政人员特殊的社会身份决定了在面临这样的问题 时，行政伦理应偏向于人民大众一边，这就要求行政伦理具有以下特性： 第一，公共性。行政机关及其工作人员作为委托代理关系下的产物，是公共利益的 代表和维护者，其权利的行使要以体现公共利益为原则，对委托者负责是其行为的基本 原则，如何处理公私关系成为判断行政主体道德与否的伦理标准，从公共利益出发，秉 公办事成为行政伦理根本之所在。 第二，价值性。从哲学上看，行政伦理是一种价值现象，它具有价值的基本含义和 特点。行政伦理观本身即是一种特定的价值观，是一种行政价值观。价值是以一定的主 体尺度为根据的，是否具有价值并不在于对象本身的存在及其属性，而是对象同一主体 发生关系时所产生的作用、效果的特殊状态。行政机关及其工作人员在履行行政职责、 从事行政实践的过程中，行政伦理观具有重要的行政价值导向作用，不仅对行政行为产 生直接的影响，也对整个国家的政治生活、经济生活以及其他方面的社会生活产生价值 导向性与示范性，它直接影响着整个社会风尚。 第三，规范性。伦理本身即是针对主体思想、行为提出的要求。行政伦理作为行政 权力的自律机制，是行政权力内在的一重约束机制。它是对行政权力、行政活动和行政 行为进行内在规范和调节的机制，因此行政伦理具有较强的规范性。在行政管理的过程 中行政权力被分配和行使，为避免权利的占有而导致的滥用，必须有一套行之有效的约 束机制。一般来说，这种约束机制包括自律和他律两种形式。行政伦理作为一种内在的、 依靠个人自觉的调节手段要对行政行为、行政权力、行政活动进行内在的规范和调节， 它本身必然具有很强的规范性才能达到这种目的。 第四，整体性。任何伦理道德都有一套价值规范系统，行政伦理也有自己独特的范 畴体系。王伟在行政伦理概述一书中对行政伦理作了体系上的分析，他认为“从体 系性角度分析，行政伦理包括行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、 行政良心、行政荣誉、行政作风等八个主要范畴的行政伦理范畴体系川钔。所有这些共 同构成了行政伦理的规范系统，可以说，行政伦理是由这些要素共同构成的有机整体。 行政伦理法制化的哲学反思 2 1 2 行政伦理和行政道德的关系 首先从词源涵义来看，“伦 ，本意是辈、类的意思，“理”是条理、道理的意思。 伦理二字连用，最早见于战国至秦汉之际的礼记乐记，其中说：搿伦，辈份；理： 治玉。乐者，通伦理者也一。在这里，“伦理 表示有关道德的理论。简言之，伦理是 关于道德的学问。从严格意义上讲，伦理要高于道德，伦理要突出“条理一，更具理性 层次、概括抽象性，可以说，伦理是系统化、理论化的道德。相比之下，道德则更具体、 更细致，道德是人类社会中所特有的，由经济关系所决定的，以善恶标准评价的，依靠人 们的内心信念、传统习惯和社会舆论所维系的一类社会现象。一般认为，道德源于人的 内心，属于精神原则，表现为个体的应当，它具有内在性、主观性、个体性。伦理是内 在道德的外在化，属于客观行为关系，它具有外在性、客观性、群体性。伦理是社会性 的价值和规范，如果某种伦理为一个群体所共同认同，那么就可以形成这个群体的道德。 行政伦理与行政道德也是有区别的。行政道德主要反映行政主体个人在实践活动中 所表现出的价值取向与良知觉悟，主要是通过公职人员在行政管理的实践活动体现，它 包括公职人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚 等。比较而言，行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断理由的整体 系统，这主要涉及行政主体行动的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理 活动的合法性问题，它既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与 道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。 2 2 行政伦理法制化概念的界定 行政伦理法制化是指把行政主体在行使公共权力，从事公务活动中所应遵循的基本 伦理原则和道德要求上升、规定为法律制度，并根据这种法律制度建立起来的行政秩序。 “法制”一词，中国最早见于礼记月会篇“命有司，修法制 ，其意是设范立制， 使人们有所遵循。关于“法制”的概念，很多学者就其含义的基础方面也已取得大体一 致的共识，即都共同认为：( 1 ) 从静态角度看，法制的基本含义就是指法律和制度；( 2 ) 从 动态角度看，法制的含义还应当是指包括立法、执法、司法、守法和法律监督在内的一 整套法律和制度的有机的体系。 行政伦理法制化，是现代法治国家行政伦理建设的基本趋势，它既表现为行政伦理 立法的法制化，也表现在行政伦理执法的法制化和行政伦理依法监督和纠错的法制化。 行政伦理法制化把行政伦理与法律制度结合起来，它通过反映广大人民群众和全社会利 大连理工大学硕士学位论文 益以及体现国家意志的一系列法规、制度，给行政主体规定带有普遍性的道德判断、道 德选择、道德评价和道德约束。 2 3 行政伦理法制化哲学反思的理论依据 2 3 1 普遍联系的观点 用法律的形式对伦理道德加以约束，使伦理具有外在强制力，这种途径主要基于法 律和道德的内在联系，这将在本文的第三部分做具体阐述。法律和道德作为规范社会行 为的两种不同范畴，就二者自身而言，它们有内在的互通性。 首先，法律制度源于伦理道德，统治阶级以法律的形式将社会主导伦理上升为国家 意志，使其具有强制性，对公民行为具有强制约束力，体现阶级意志；其次，法律制度 和伦理道德作为追求正义的两种不同途径，拥有相同的价值基础，即公平正义。法律体 现这种价值基础的方式是外在强制力，伦理道德则是通过内在的自我鞭策，二者的不同 正是他律和自律的不同。伦理道德可以通过一定的方式上升为法律制度，实现由自律向 他律的转换，法律制度也总是遵循着特定的伦理道德，并以此为基础，二者始终是相互 关联，互相影响的。 2 3 2 矛盾原理 法律制度与伦理道德作为社会主义民主政治建设的两个方面，即“法制 与“德治 ， 既有相互贯通、相辅相成的一面，又有相互区别，各有侧重的一面。从“德治与“法 制 的角度看，二者是建设社会主义民主政治不可缺少的两个方面，加强公民的内在道 德修养和强化外在制度保障是民主政治的一体两面。但是二者又各有侧重：伦理道德依 赖于人的自主自律能力，其作用的发挥主要是依靠个体的自发自觉，缺少外在保证。伦 理的调节范畴要大于法律；法律制度则是将伦理道德上升为国家意志，以强制力保障其 作用的发挥，凡法律的调节范围大都在伦理道德的调节范围之内。因而相对于前者的“自 律 ，法律调节是一种具有强制性的“他律一。法律制度与伦理道德、他律与自律之间 的关系正是唯物辩证法的矛盾原理的现实体现。 即使是在行政伦理这一概念本身之中，也包含着自律和他律的对立统一。行政伦理 规范的他律性主要指行政人员及其行政行为选择需要根据行政伦理规范做出。行政人员 的活动受到来自社会、政府、行政机构、行政职责等外在要求的支配和约束。行政伦理 规范的自律性表现为对行政伦理规范他律性的认同，表现为行政人员自己为自己的行为 立法，表现为行政人员依靠自我意志对自身行为的把握。 行政伦理法制化的哲学反思 2 3 3 经济基础与上层建筑的辩证关系原理 上层建筑由其所处的经济基础所决定，包括其性质与发展方向。特定的经济基础总 是要求与之相适应的上层建筑。在上层建筑中又包含了政治上层建筑和思想上层建筑。 如果对行政伦理这一概念进行分析，不难发现，它既包含了政治上层建筑的因素，同时 也具有思想上层建筑的因素。法律制度是政治上层建筑中不可缺少的重要因素之一，而 行政伦理归根结底作为一种伦理道德，也是思想上层建筑的一个重要方面。政治上层建 筑以思想上层建筑为基础，如同我们所见，一定的法律、政治制度离不开特定的社会意 识形态和文化形态，总是受其影响，在其基础之上产生。但是，当政治上层建筑一经形 成，又会对相应的思想上层建筑产生反作用，甚至主导其发展方向。 社会主义的国家性质决定了我国在制定法律制度时必然从人民群众的利益出发，正 如胡锦涛同志在十七大报告中所指出的“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一 切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本 利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神， 保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依 靠人民、发展成果由人民共享。 行政伦理法制化建设也必然遵循人民利益高于一切的 原则，切实从保障人民群众的各项权利和利益的角度出发，体现社会主义国家性质，构 建社会主义和谐政府。 大连理工大学硕士学位论文 3 行政伦理法制化的前提性考察 行政伦理法制化建设得以进行，不仅由于它所涉及的不同领域之间存在着相互影 响、相互渗透的关系，也因为这一进程自身所具有的符合时代要求的特殊价值，当前我 国正处于社会转型期，行政伦理失范现象严重，影响了社会主义民主政治的发展完善， 因此迫切需要相关的政策法规出台，行政伦理法制化建设是这一历史时期和社会形势下 必不可少的重要举措。 3 1 行政伦理法制化的必要性 行政伦理法制化建设是构建社会主义和谐社会，实现以德治国和依法治国宏伟战略 的必然要求，无论从理论或是实践出发，都有其客观必要性。 3 1 1 行政伦理法制化的理论必要性 首先，行政伦理法制化实现了强制与教化的统一，有助于克服个体道德意志的局限 性。 古希腊哲学家亚里士多德曾说：人是什么，一半是天使，一半是野兽。“毫无疑问， 每个人生来首先和主要关心自己川司。“我们每天所需要的食料和饮料，不是来自屠夫、 酿酒师或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算 嘲。我们必须承认，人作为社会生 活的基本单位，在社会交往和活动中，不可避免地藏有私欲，尤其在目前市场经济条件 下，各种现实诱惑激增，个体的道德理性、意志和能力是有限度的。不管是平民百姓或 是行政官员，其道德意志都受到严峻考验。当人性中“恶 的一面一旦与权力结合，又 无任何限制时，就极易导致腐败的滋生。著名政治学者阿克顿这样说到：“权力易于使 人腐败，绝对的权力绝对使人腐败川刀。 。 公务员作为公共利益的代表和国家权利的受委托者，也具有利己性，也存在个人利 益。当个人与公共利益发生冲突时，公务员如果利用公共权力追求自己的利益，那么公 众的利益就受到侵犯，权力就被滥用。为了i ；l l d z 这种现象的发生，必须在确定公务员合 理的个人利益的前提下对行政权力加以约束。 公共管理者相对于其他普通的社会成员来说，面临更为复杂的角色职责冲突，特殊 的职业身份要求其具有高于普通社会成员的道德责任感，然而公共管理者并不比公众具 有先天的道德优越感性或者更多的理性能力。同时，公共管理者拥有对社会资源的支配 权，其作用对象是社会公众，因而其行为所产生的影响比普通人要大得多。尤其是发生 滥用职权、以公谋私等违背伦理道德的行为时，后果就更为严重。在当前市场经济条件 下，人性中的“自利一倾向得到释放。作为行政人员，当他的自利动机突破道德底线， 行政伦理法制化的哲学反思 滑向“以公权谋私利时 ，带来的损失往往具有全局性和根本性的特点。所以为了防止 行政人员个人利益对行政道德的冲击，维护政府服务的高尚性，依赖制度对行政道德的 实施进行一定程度的强制，就显得尤为重要。从2 0 0 7 年起，上海市把行政伦理和公务 员行为规范列为公务员培训的常规项目和各类培训的基础内容，把行政道德案例教育作 为每年行政机关公务员的必修课。“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。 我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因 为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。一嘲 其次，法制化作为传播行政伦理的有效手段，弥补了伦理道德的非全能性。 伦理道德本身在行政伦理法制化建设过程中的作用并不是全能的，法律制度是更为 有效的传播伦理道德的手段。在一定条件下，伦理道德要以法律作为自身的保障机制， 用制度加强对行政人员的约束和监管，对违反制度规范的人予以惩治，以达到强迫行政 主体遵守行政职业道德的目的。在此类制度规范中，对公共管理者提出了明确的规范性 要求，如：制裁措施、行为程序、评价标准、职责义务等，这些规范性要求明确了公共 管理活动的行为底线，对其具有指导、规范作用。 第一，伦理道德的基本范畴多是模糊和抽象的概念，可操作性不强。伦理道德一般 生成并存在于人的思维中，没有明确行为范式，在现实生活中往往很难加以界定，法律 把基本的道德义务用权利的形式确认下来，成为一个分配基本权利和义务的框架，并通 过社会结构关系与一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度环节表现出来， 使道德义务明确生动，便于参照。这使得法律与道德相比具有制度性的优势。制度的确 定性使得行政伦理更具现实性和可操作性。法律制度是具体明确的行为规范，并伴有相 应的制裁措施，行政伦理法制化在调节行政关系时就能起到单纯依靠伦理道德所起不到 的作用，因而对于伦理道德的调节作用起到了明显的加强效果。 第二，伦理道德作为一种价值判断，具有很强的主观性。伦理道德生成并存在于人 的思维中，因而不可避免的具有主观性。法律具有比道德更为明确具体、更为客观的表 达形式，这使得社会基本道德规范必然要上升为法律规范。道德一旦获准法律的确认， 就具有明确、具体的表达形式，使“应当 的原则变成“必须 而带有强制性的具体行 为准则。正是由于这种明确的确认，赋予情境化的道德选择以一种超越特定情境的可预 测性。在以往的公共行政中，由于缺乏严格的行政伦理规范，每个行政领导( 或公务员) 都是凭着自己的理解去践行行政道德，经常会因为领导人意思的改变而改变对行政伦理 的理解，行政伦理的规范、调节作用具有很强的不可控性。所以在行政伦理法制化以后， 有了法律制度作为统一的规范，其明确性、规范性、客观性都得到了增强。制度性的伦 大连理工大学硕士学位论文 理规范是集体理性，不管是在层次上还是内容上都能普遍地对各级行政主体起到约束作 用。 第三，伦理道德单纯依靠内在调解，缺乏外在保证。伦理道德从根本上说依赖并诉 诸于人的自主自律能力，依靠社会舆论、风俗习惯、人们的内心信念等精神力量的维持， 缺乏外在的保证，因而面对那些没有道德自觉和良心沦丧的人时，伦理道德变得无能为 力。在强大的行政权力面前，仅靠道德手段来约束是不够的，当行政主体在运用权力主 要或完全追求自己的利益时，权力就被滥用，公众的利益就受到侵犯。行政伦理建设不 能完全靠行政主体的自律精神，应该借助法律和制度的力量，尽快实现行政伦理的法制 化。法律不同于道德的另一面是法律的背后是国家的权力机构：军队、警察、法庭、监 狱，拥有道德所缺乏的一种国家强制力。因此，一旦出现违反伦理规则的行为，法律将 予以强有力的制裁。 一 3 1 2 行政伦理法制化的现实必要性 公共行政自由裁量权的被滥用导致了行政伦理失范现象严重。公共行政自由裁量权 是公共行政过程中不可回避的一个问题，正如乔治弗雷德里克森所说：“在执行任何 法律的过程中，官员们将必然遇到一些立法者