（宪法学与行政法学专业论文）城市规划的法学思考.pdf

内容摘要 我国现行城市规划法制定于8 0 年代未。当时，我国在经济k 是实行计划经 济体制，政治上奉行高度集中的政治体制，整部城市规划法充斥着权力服从的色 彩。而当前，在以建设社会主义市场经济为i e l 标的经济体制改革和相应的政治体 制改革的不断推动下，我国人权保障和个人权利意识亦不断高涨，为政府制定、 实施城市规划提出了更高的要求。原有的城市规划法已经与当前的社会、经济发 展极不适应。 而且，城市规划关系到城市的和谐发展和整个社会福利的实现，与个人利益 的关系紧密，必须通过反映当前社会发展的法律予以规制。而在我国当前的城市 规划领域，其理论研究往往局限于城市规划本身一些技术性问题，而很少从法律 的角度深入探讨我国当前规划立法的不足与完善。 本文分析了城市规划的基本理论和我国城市规划立法中存在的一些问题，并 提出了解决问题的相关对策。本文分为四大部分，各部分重点内容如下： 第一部分，导言。本部分主要阐述研究城市规划问题的重要意义，主要从理 论意义和实践意义两个方面进行探讨。 第二部分，城市规划的概述。本部分主要阐述了城市规划的概念、分类及基 本原则。着重论述了城市规划应当遵循公众参与原则、信赖保护原则、比例原则 的要求。 第三部分，城市规划的程序。本部分主要论述了城市规划应当满足的程序要 求。通过与美国、德国城市规划程序的对比，探讨了我国现行城市规划程序的缺 陷，提出完善的途径。 第四部分，城市规划的法律责任。本部分主要研究城市规划的补偿责任及其 它行政法律责任。法律责任是法律运行、实施的保障。而我国现行的城市规划法 关于法律责任的规定不完善，不能有效的监督政府权力，必须对现行规定进行修 改。 第丘部分，城市规划的司法审套。由于城市规划与公共利益、个人利益密切 相天，确立规划领域的司法审奄是保障公民权利、确保城市规划依法实施的关键。 关键词：城市规划程序法律责任司法审查 a b s t r a c t p r e s e n tu r b a np l a n n i n gl a ww a sm a d eo u ti nt l i el a t e9 0 s a tt h a tt i m e ，p l a n n i n g e c o n o m i cs y s t e ma n dh i g h l y c e n t r a l i z e dp o l i t i c a ls y s t e mw e r ei m p l i e di no u rc o u n t r y t h ep o w e rp r o v i d e di nu r b a np l a n n i n gl a ww a sr e q u i r e dt oo b e yc o m p l e t e l y a t p r e s e n t ，a c c o r d i n gw i t h e c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma i m i n ga ts o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m ，h u m a nr i g h t ss a f e g u a r d sa n di d e a so fp e r s o n a l r i g h t sa l s os u r g eu pi n c r e a s i n g l y t h o s er e q u i r eh i g h l yt ou r b a np l a n n i n gg o v e r n m e n t m a k e so u ta n di m p l i e s o l du r b a np l a n n i n gl a wh a sn o tg o t t e nu s e dt o p r e s e n t d e v e l o p m e n to fs o c i a la n de c o n o m i c w h a ti sm o r e ，u r b a np l a n n i n gc o n c e r n sa b o u th a r m o n i o u sc i t yd e v e l o p m e n t s ，a l l t h es o c i a lw e l f a r ea n dp u b l i ca n dp e r s o n a li n t e r e s t s ，s ow em u s tc o n t r o li tb yl a wt h a t c a ns h o wp r e s e n ts o c i a ld e v e l o p m e n t h o w e v e r , i nt h ef i e l do fp r e s e n tu r b a np l a n n i n g ， t h e o r yr e s e a r c h e sh a v eb e e nl i m i t e di nl a c kv i e wo fl a wb u tu r b a np l a n n i n go n l y ， t h i sa r t i c l ea n a l y s e sb a s i ct h e o r i e so nu r b a np l a n n i n ga n ds o m eq u e s t i o n si no u r c o u n t r y u r b a np l a n n i n gl e g i s l a t i o na n dc o m e su pw i t hr e l e v a n tm e t h o d s t h i sa r t i c l e i sd i v i d e di n t of o u rp a r t s m a i nc o n t e n t so fe a c hp a r ta r ea sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r t ：i n t r o d u c t i o n t h i sp a r tm a i n l yt a l k sa b o u ti m p o r t a n tm e a n i n go n u r b a np l a n n i n gp r o b l e m s ，i n c l u d i n gt h e o r ya n dp r a c t i c em e a n i n g t h es e c o n dp a r t ：u r b a np l a n n i n gs u m m a r i z a t i o n t h i sp a r te x p o u n d sc o n c e p t ， c l a s s i f i c a t i o na n db a s i cp r i n c i p l e s b a s i cp r i n c i p l e si n c l u d ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n p r i n c i p l e ，r e l i a n c ea n dp r o t e c t i o np r i n c i p l ea n dp r o p o r t i o np r i n c i p l e t h et h i r dp a r t ：u r b a np l a n n i n gp r o c e d u r e t h i sp a r tm a i n l yt a l k sa b o u td u e p r o c e d u r et h a tu r b a np l a n n i n gm u s tp o s s e s s b yc o n t r a c tw i t ha m e r i c a na n dg e r m a n u r b a np l a n n i n gp r o c e d u r e ，t h el a c ki no u rp r e s e n tu r b a np l a n n i n gp r o c e d u r ei sf o u n d a n dp e r f e c tm e t h o d sa r ep u tf o r w a r d t h ef o r t hp a r t ：l e g a lr e s p o n s i b i l i t yo fu r b a np l a n n i n g t h ep a r tm a i n l ys t u d i e s c o m p e n s a t i o nr e s p o n s i b i l i t y o fu r b a n p l a n n i n g a n do t h e ra d m i n i s t r a t i v el e g a l r e s p o n s i b i l i t i e s l e g a lr e s p o n s i b i l i t ye n s u r e si m p l e m e n t p r e s e n tu r b a np l a n n i n gl a w i ss h o r to fl e g a lr e s p o n s i b i l i t yi no u rc o u n t r y ，s oi tc a nn o ts u p e r v i s eg o v e r n m e n t l i e f f e c t i v e l y w em u s ta m e n d t h cs t a t u l e s t h ef i f t hp a r t ：j u d i c i a lr e v i e wo fu r b a np l a n n i n g b e c a u s eu r b a np l a n n i n gi s c l o s c l yr e l a t e dw i t hp u b l i ci n t e r e s t sa n dp e r s o n a li n t e r e s t s ，j u s t i c ei n v e s t i g a t i o ni s a k e yt h a te n s u r e sc i t i z e n sr i g h t si nt h ef i e l do fp l a n n i n gi no n rc o u n t r y k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n g p r o c e d u r e l e g a lr e s p o n s i b i l i t y j u d i c i a lr e v i e w i i i 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学 位论文没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行 为，否则，本人愿意承担由此产生的一切法律责任和法律后 果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：挝 铷 加口箩年y 月g 日 刖旨 财产权是个人自由的渊源和保障，是人格独立的基石，为自由的个人所必不 可少。而城市规划是为公共利益的需要，对私人财产权及相关权益进行限制的行 为。城市规划的实施过程，往往伴随着火规模的征收和拆迁，与私人财产权息息 相关。并且，城市规划必然伴随城市在较长时期经济、社会、生态环境等重大问 题的考虑、谋划和安排。其合理与否关系到城市的和谐发展和社会福利的有效 实现。因此，城市规划必须审慎为之。 近来，城市规划所引发的问题愈来愈严重。究其原因，主要在于我国具体法 律制度的缺失。我国现行的城市规划法通过于2 0 世纪8 0 年代末，具有浓厚的计 划经济和权力服从的色彩，已越来越不适应我国当前日益发展的社会形势。而当 前市场经济的逐步完善和人权保障理念的不断高涨，为城市规划法的修改提供了 很好的契机。现行的城市规划法必须修改，应当体现权利保障与权力制约的精神。 正如亚里士多德所说，法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而 大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律。“ 正确的理论是行动的指南，它对立法和实践都具有重要的指导意义。而在我 国当前的城市规划领域，其理论研究往往局限于城市规划的本身，少有法学角度 的深入思考。城市规划作为公权力运作的典型领域，必须从法律上对之进行有效 的规制。必须以城市的未来和全体市民的k 远利益为根本出发点，将遵循“科学 理性”而获得的城市规划方案通过规范的制度安排，以某种相对稳定的程序和形 式体现出来，并由此确立稳定的社会关系。困此，应当借鉴国外城市规划立法的 先进经验，为我国城市规划法的完善提供有益的借鉴。 本文试图分析了城市规划的基本理论和我国城市规划立法中存在的一些问 题，主要包括城市规划的原则、城市规划的程序、城市规划的法律责任及城市规 划的司法审查的问题，并提出了解决问题的相关对策。 。【古希腊l 亚里士多德：政治学，吴寿彭译商务印书馆1 9 8 3 年版，第1 9 9 页。 1 一、导论：研究该问题的重要意义 城市规划是对城市布局的一种人为设置，体现着人类的智慧以及人类对于 自身和谐发展的美好向往。城市规划必然伴随城市在较长时期经济、社会、生态 环境等重大问题的考虑、谋划和安排。其合理与否，关系到城市的和谐发展和社 会福利的有效实现。虽然人类智 。1 1 有限，任何人为的规划难免有漏洞或失误，可 是，城市化进程若缺少一定的设计或整饬，可能会在无序之中形成更大的灾难。 ”。而另一方面，城市规划是为公共利益的需要，对个人财产权及相关权益进行限 制的行为a 城市规划的实施过程，往往伴随着大规模的征收和拆迁，与个人财产 权息息相关。 当前我国经济的快速发展，正推动着中国从农村社会加速步入城市化社会。 在此进程中，城市规划重要性更是日益凸显。因此，研究城市规划问题具有重大 的理论与实践意义。 ( 一) 理论意义 l 、城市规划与私人财产权 财产权是个人自由的渊源和保障，为自由的个人所必不可少。依洛克之见， 财产权是人与生俱来先于国家而存在的自然权利。财产权与生命权、自由权一道， 构成三项最基本的人权。财产权的保障提供了独立人格的发展所不可或缺的前 提。这是自黑格尔以来所有权经典学说以米的通说。卢梭断言“财产是政治社 会的真正基础，是公民订约的真正保障”。圆私人财产权保障是立宪主义的核心和 基奉内容。立宪主义通过宪法和法律厘定了个人权利和公共权力的界限。在私人 领域，除非公共利益所必需，公权力不得任意介入。 但显而易见的是，法律上极少有绝对的禁止。比如，杀人为法律所禁】e ，但 是在自卫的情况下又为法律所准许。同样，为了必要的公共利益，对私人财产权 进行限制或剥夺便不可避免。反之，共同体将无法存在、发展。 “沈岿：“利益参与、信赖保护与比伽j 台蝉”救浊制日报2 0 0 3 句一1 1 月1 3 第八版。 。林来弛菩：从宪法规范到规范宪法，法律f f 版让2 0 0 1 年敝，第1 8 9 页。 f 法1 卢梭：“政治经济学”，转引自 l 会契约论 ，何兆武洋，北京商务印书馆1 9 8 0 年版；第3 3 贞。 。t h o m a ssu t e a “t h ep u b l i cu s eo fp r i v a t e p r o p e r t y ”，a t t a k i n gp r o p e r t y a n dj e s t c o m p e n s a t i o n ”，k l u w e ta c a d e m i cp u n i s h e r ，1 9 9 2 ，p p l 6 3 16 5 2 尤其是近代以降，自然权利观在实汪主义尤其是社会连带主义、功能主义的 不断必击和挑战f ，难复昔日独尊地位，经济与社会发展使夜警国家时代去不 返：在怀疑与批判声中，福利国、行政国悄然成为人们不得不接受的现实，国家 划社会经济的大规模介入和干预不可避免。在现代西方，与自由放任时代相比， 私人财产的神圣光环似乎烟消云散，对私人财产的制约受到强调。 而城市规划即是对私人财产权予以限制的重要表现。城市规划是埘城市布局 和发展的人为设置，是运用公权力对城市中的各种利益关系进行协调的行为。其 实施过程，伴随着对个人财产权及相关权益的制约和调整，例如大规模的财产征 收和开发限制。城市规划的充分实现，要求个人的积极配合。因此，应当合理的 规制城市规划与个人财产权的关系，使城市规划的实施既符合个人财产权保障的 基本理念，顺应法治国家的要求，又对个人财产权予以合理的限制，协调好各种 利益关系。 2 、城市规划关系到城市的和谐发展和整个社会的福利保障 城市是一定区域内的经济、政治、文化中心。它是人类社会存在的一种空间 形式。这种空间形式，大到整个城市的整体布局，d , 至l j 具体的设施建设，是人的 主观意志和人类社会的共同作用的产物。人类可以凭借自己的好恶影响城市的具 体安排，但是，这种安排不能超越、而只能受制于当时所处历史的诸多具体条件。 因此，城市规划并不是随意而为的，必须考虑相关的诸多因素。 城市规划必然伴随城市在较长时期经济、社会、生态环境等重大问题的考虑、 谋划和安排。特别是在经济快速发展的改革年代，城市建设和发展的速度很快， 出现了许多新的问题。如流动人口的快速增长所涉及的城市规模问题、困企改革 和村镇j j 业发展带来的城市工业布局问题、汽车工业发展和多种交通工具所产生 的城市交通问题等，都需要通过城市规划进行统的安排与协调。 总之，城市规划是促进城市科学协调发展的重要依据，是关系到城市公共安 全与公众利益、指导城市科学发展的基础。它直接关系到城市总体功能的有效发 挥，笑系到经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，关系刽整个社会福利的 充分实观。因此，如何通过法制途径保障城市规划的合理性，以确保城市规划符 合增进公共福利的需要是法学界不可回避的一项课题。 3 、城市规划与法治政府 存城订规划的过程中，要保障个人权利和社会公共利益就必须对政府的舰划 权力和行为进行规范和限制，按照法治政府的要求行事，以保障城市规划的正当 性、合理性和科学性。 法治意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束这 种觇则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某情况中会怎样使用它的 强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”。 美国法学家富勒提出了法治的八项基本原则：( 1 ) 法律的一股性，即人们有 规则可循法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇。( 2 ) 法律是应公布的。 ( 3 ) 法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的。( 4 ) 法律应是明确的。( 5 ) 法律中不应有矛盾。( 6 ) 法律中不应要求不可能之事。( 7 ) 法律应是稳定的。( 8 ) 官方行为和法律应是一致的。法治最为重要的价值之一就在于按照既定的法律 规定行事。 按照法治政府的要求，在城市规划的具体编制和实施中，政府首先应当遵照 法律的授权，在法定的职权范围内作出行为，并同时依照法定的方式、程序，协 调并保障个人利益与公共利益。 ( 二) 实践意义 l 、市场经济的不断深入发展，对我国城市规划思想基础的转换提出了迫切 的要求，城市规划必须审时度势，适应经济发展的需要。 法是种社会现象。法规的思想基础的产生，“不但有经济、政治、社会和 历史等多方面的原因，而且它同经济、政治思想、哲学、伦理道德观念都有不同 程度的联系，甚至某种内在的联系”。 在我国原有的计划经济体制下，市民社会与政治国家不分，经济一体化与政 治集权化相伴，整个社会是一种命令与服从的管理模式。政治制度上以中央集权 为主，国家权力几乎涉及并且控制了社会经济领域的一切活动；经济体制匕推行 计划经济，社会各项资源由国家按计划进行统一配最，切经济活动纳入国家的 调控范围。 这样，在城市建设i 舌动中，国家及反映国家利益的国营单位是主要的投资者 【英】晴耶克著：通往奴役之路( 中文敝lj 叫般等译中国朴会科学 卅艇礼 9 9 7 年版，第7 3 沈宗灵土编：注 基学北京大学出版f l ：2 0 0 1 日二重排本，第1 5 6 贝。 中国大百科争书法学卷，中国大百科牟书d 】版礼1 9 8 4 年版，第7 5 9 页。 4 和参与者。国家的需要完全代替了个人利益、集体利益以及社会公共利益。因此， 在城r 订规划市法的思想和精神中，个人利益、集体利益、甚至社会公共利益，凼 被忽略和代替而成为空洞的利益形式，城市规划法规的思想无须进行任何价值判 断，围家本位自然成为其思想基础的价值基点。 法律必须服从进步所提出的正当要求。一个法律制度，如果跟不i 二时代的需 要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不 可取的。 当前我国以建设社会主义市场经济为目标的经济体制改革和相应的政治体 制改革，就其影响的深度和广度而占，无疑是当代中国一场深刻的社会运动和社 会变革。市场经济的核心是个人财产权和经济自由。在市场经济下，社会资源不 是由国家、而是由市场进行配置的。 市场经济的平等、意思自治、契约自由的理念也逐步深入人心，引起了人们 思想观念的变革和权利意识的觉醒。因此，国家将逐步退出本来不应该管的事务， 交由市场按自身的规律组织和运行。所有这些，对我国城市规划思想基础的转换 提出了迫切的要求。因而，原有的沿袭于计划经济下的城市规划方式在很大程度 e 已经失去其存在的社会经济基础，必然鹿随着社会主义市场经济的不断深入而 进行调整。 城市规划法作为市场法律体系的组成部分，其功能不再只是保障国家需要的 工具，更是城市建设市场有效运行的重要保障力量，它必须体现公正的原则。除 此之外，城市规划法所调控的城市建设的社会关系中，个人利益和社会公共利益 成为重要的部分，国家利益和政府的选择都不能完全代替他们。因此，城市规划 法舰除了规范城市规划的地位和内容之外，更重要的功能在于调整公共利益的分 配，协调各种利益的关系。 2 、人权保障的客观要求和个人权利意识的高涨，为政府制定、实施城市规 划提出了更高的要求。 人权保障是近现代立宪主义的个本质构成要素，宪政意味着国家与政府戍 。 张萍“从国家本位到公众本何建构我同城市姚划i 去的思想基础”，戡城市衄划汇川* 2 0 0 2 年第四艄。 。【荚】博登海敞：法理学：法律哲学与法律方法邓i l 米译，中国政法大学h ；版 i 1 9 9 9 q 版t 第 3 2 6 更。 3 同l ：沣。 5 当尊重和保障人权。人权保障不仅仅应当作为种理念，更应当贯穿于各个具体 制度之中，成为公权力运行的准侧。 英国资产阶级以大宪章掀开近代宪政的开端。美国的独立宣言是第 一个人权宣言，它揭开了美国人权保障的序幕，而“1 7 9 1 年添加的人权法案， 是作为给许多要求将其作为认可宪法的条件的人的允诺而制定的，现已成为美国 宪法的核心”，”使美国宪法成为完整的宪法。法国将1 7 8 9 年的人权宣言作 为1 7 9 1 年宪法的序言。 人权是宪政的记录，人权的历程可以看作是宪政的成长进程。当代人权的 发展在内容和范围上较之资产阶级革命初期已经发生了很大变化，人权领域扩大 了许多，保障方式和程序得到了加强。1 9 4 8 年联合国大会通过的世界人权宣 言，其后通过的公民权利和政治权利国际公约、经济、社会和文化权利国 际公约，使一些特殊权利也成为各国宪法的基本内容。 我国人权保障的宪法实践亦不断加强。此次宪法修正案明确规定：“国家尊 重和保障人权。”。人权保障应当作为基本理念指导我国的立法、执法、司法的全 过程。 城市规划法与公民财产权息息相关，并且城市规划的过程往往伴随着大规模 的征收和拆迁。因此城市规划首先也必须体现个人权利被承认和被尊重的思想。 城市规划立法强调对公众利益的保障，意思是基于保障公共利益的需要，可以对 个人利益予以适度限制，以适应社会持续发展的要求，而不是摈弃个人权利和个人 利益。黑格尔以抽象的形式概括了法与人权的关系：“法的命令是：成为一个人， 并尊敬他人为人”。 鉴于我国长期以来个人享有权利和个人追逐利益的思想受到轻视和压制的 历史状况，以及当前社会对个人权利的理解和承认尚停留在物质利益的层面上， 而对于个人有权决定自身环境的状态、有权参与各项社会事务等权利，缺乏深刻 的认识和相应的制度保障。因此，尊重个人存在的基本权利，尊重公民在城市规 划中拥有的各项合法权利，并通过立法予以保障，不仅应当成为城市规划的价值 观念，甚至可以说是整个社会意识领域的次深刻的思想改造。 1 。f 美l 路易斯亭金著：宪政与权利，郁戈等浮，三联书店，1 9 9 6 年版地2 页， 。释毕：“宪政的耍素及发展模式”，载公安入学学报2 0 0 2 年第3 朋。 。参见1 9 8 2 年宪法第三 一三条第三敞。 “： 德】黑格尔：法哲学原理，范扬译，北京商务印书馆1 9 6 1 年版，第4 6 页。 3 、我同城市规划立法相对滞后，与现实生活小相适应，应逐步完善规划立 法。 我闰城市规划立法的发展主要有两个阶段： 第一阶段，1 9 8 0 年至1 9 9 0 年代初是规划事业的建设期，主要有三个特点： 一是规划的制度化，包括城市规划法律、行政法规、地方法规的剑莎，规划管理 机构的健全和完善，规划职业教育体系的建设等等；二是以技术理性为思想基础， 小断革新规划编制技术，分区规划、控制性详细规划、城镇体系规划的编制被一 度认为对规划实施起到了大的推动作用；三是规划理论作为支撑技术的基础继续 表现出较强的“移植”特征，只是移植的对象主要从过去的苏联转向欧美。 第二阶段，1 9 9 0 年代初至今是规划观念的调整期，以应对传统计划经济向 社会主义市场经济的过渡。主要特征：一是在规划制度化方面，大多在操作层面 针对土地开发市场化所带来的问题做局部的调整，但没有结构性的改动；二是技 术理性的思想基础正在规划技术的市场化过程中悄然动摇，市场需求正在影响规 划技术的价值取向和成果类型；三是规划职业的社会角色开始呈现多元化趋向， 近来执业制度的建立从制度上对政府的规划工作有望提供人员保障，同时也可能 为规划师职业角色的进一步分化创造一些条件：四是规划理沦的研究边界进一步 扩展，与此同时规划学科的规范化和本土化要求开始提出。“ 1 9 8 9 年1 2 月( 1 9 9 0 年4 月1 日起实施) 正式通过的中华人民共和国城市 规划法，它的诞生标志着我国城市规划工作走上了“法治”的轨道。但是，与 西方规划立法近百年的历史相比，我国城市规划立法不仅时问短，而且因为处于 由计划经济向市场经济转型的特殊时期，城市规划法的思想和理念，深受计划经 济思想的影响，立法还处于极不完善的地步。其主要问题有：茸先，城市姒划的 思维模式还停留于计划经济时期，缺乏对社会主义市场经济思维模式吸纳、整合。 壤部法律对于现实生活的滞后性很强。其次，缺乏对规划主体的约束。在市场经 济体制f ，要想避免“规划失效”，使城市规划获得良性发展，必须强化运用法 律手段对规划主体的约束机制，防i l 政府规划权力的滥用。再次，缺乏公众参与 城市规戈l l 的制度性姚定。保障公众参与是人民主权的应有之意。城市规划与城市 公民生活息息牛h 荚，允许公众参与城市舰划，有利于民主作用的发挥和城【i j 规划 去规载的 规 蜉，址 定 于关 7 一 姆佝晦耐革改窿 淼渐第“替 兵m张第，年加 的i i j - 操作性。最后，对公民权利受到侵害后的救济机制小健全，小符合现代法治 的要求。 因此，伴随着城市化的快速步伐和市场经济的蓬勃发展，我国城市规划法 的许多方面亟待修正和完善。 乱耻论研究的缺失，不能为城市规划立法的完善提供科学的指导，应加大 城市规划法学研究的力度。 正确的理论是行动的指南，它对立法和实践都具有重要的指导意义。而在我 国当前的城市规划领域，其理论研究往往局限于城市规划的本身，而不能从法律 的角度深入探讨我国当前规划立法的不足与完善。 众所周知，单纯追求城市规划的“科学理性”无疑会陷入技治主义的泥淖而 难以自拔。事实证明：作为专门的工程科学技术的城市规划，必须与政府的有效 治理和社会各界关于城市文明的文化运动相结合才能发挥其应有的作用。应以 城市的未来和全体市民的长远利益为根本出发点，将遵循“科学理性”而获得的 城市规划方案通过规范的制度安排，以某种相对稳定的程序和形式体现出来，并 由此确立稳定的社会关系。这也就是要求在现代社会，城市规划必然要走向科学 理性与法治的统一。”因此，必须从法律上对之进行有效的规制。 本文试图分析城市规划的基本理论和我国城市规划立法中存在的一些问题， 并提出了解决问题的相关对策。 二、城市规划概述 ( 一) 城市规划的概念 研究城市规划问题，必须首先了解城市规划的具体含义。城市规划( u r b a n p l a n n i n g ) 指通过区域划分、环境调查等方法以实现不动产的审慎的、系统的开 发。也育学者认为城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目 标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市士地，协调城市空间布局和 各项建设的综合步署和具体安排。，。 城市规划是城市建设的基础，足保证城市土地的合理利用和城市生产、生活 协词发展的重要手段。首先应当编制科学合理地城市规划，明确城市的发展方向， 仉雠必：“从法治原州来看 城市规划法) 的缺陷”，城市规划2 0 0 2 年第2 6 卷第4 期。 。也称l a n d u s i n gp l a n n i n g ，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y s e v e n t he d i t i o nw e s tg r o u p ，1 9 9 9p 8 8 4 。杨炳芝著：中国绎济法理论，实务，法律出版社1 9 9 2 年版第5 1 3 页。 8 发展格局。然后通过舰划指导建设和管理，存规划的引导和控制一f ，才能逐步实 现城市经济和社会发展目标。因此，在现代城市建设过程中，科学合理的城市规 划是城市良性发展的前提。 ( 二) 城市规划的分类 对城市规划进行分类是城市规划立法的基础。不同的城市规划，涉及不同的 利益范围、不同的部门，其性质、程序及功能方面的差距很大。因此，合理的分 类是研究的基本出发点。各困在立法的时候，往往针对各国的实际，选择不同的 角度对城市规划作出法律上的分类。 l 、国外的相关规定 按照时间范畴( t i m e r a n g e ) 分类，美国城市规划主要有三种： ( 1 ) 长期规划：1 0 年至1 5 年的长远规划。第，强制性行动方面：进行综合 规划、一般规划或主要规划的准备；审查与保存( 包括收集资料) ；进行图表与数 据分析；设计与评估、拟定政策规划目标；设计实旋方案。第二，选择性行动方 面：参与城市与区域内长期规划的研究；规划的准备、审查与保存：有关特别区、 邻里及社区的勘察；促使公众参与邻里规划；进行规划涉及问题、需求、目的、 建议等方面的公众教育。 ( 2 ) 中期规划：2 年至1 0 年的规划。第一，强制性行动方面：制定城市规划资 金改进方案；每5 年至6 年准备一次有关土地征收、土地投资报表及土地财政、 土地开发性质与时间安排的方案；进行土地使用分区管制的研究，包括初始准备； 对规则和图表进行周期性的全面修订：修订士地细分规则；审查并研究社区更新 方案；第二，选择性行动方面：制定社区制度及经济发展和社区各项扶贫、种族、 教育事业方案；参与修订与现行政策和社区实际情况冲突的有关条文，如地产的 财政政策、交通政策、公用设施收费标准等：参与规划或草拟地方和州的它法工 作，修改有关地方规划目标，进行公众教育。 ( 3 ) 近期规划：将长期规划所确定的一般规划、范围或有关政策落实到具体地 段上的行动；第 ，强制性行动方面：修订上地使用分区管制条例：制定城市更新 规划：出售和征收公共土地，进行公共设施规划；进行上地细分管制：审奄并核准 新的十地细分：核准1 ：断变化的现状图，测量保护区或公共游憩地、街道、森林： 调整土地分区的行政管制。第一，选择性行动方面：进行特殊飙划，如商业中心的 9 停车场设计等：对政府的各i m 市政建设提供有效建议：参加有关市政规划。史施的 公证或市法机关会议：监督市政建设：利用刊物、电视和广播等公共媒体丌展对公 众的宣传教育活动。 而英困以城市规划的编制机关为准，分为结构规划和地区规划。法律规定： 郡级规划局负责编制区域性的战略规划，即结构规划；区级舰划局负责相关的详 细规划，即地区规划。9 2 、我国的法律规定 我们国家从制定规划的阶段性出发，将城市规划分为总体规划、详细规划和 分区规划。我幽城市规划法规定：编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个 阶段进行。大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围 和容量，协调各项基础设旌和公共设施的建设，在总体规划基础上，可以编制分 区规划。 我国城市规划法第1 9 条规定：城市总体规划应当包括：城市的性质、 发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能 分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规 划，近期建设规划。设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市 或者县的行政区域的城镇体系规划。 第2 0 条规定：城市详细规划应当在规划总体规划或者分区规划的基础上， 对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。城市详细规划应当包括：规划地 段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、e 程管 线综合规划和竖向规划。 按照不同的标准，城市规划有不同的分类方法。不同国家在立法的时候选择 不同的分类方法，是与其国情相适应的。比如丌本，由于其国土面积狭小，在进 行城市规划的时候，就1 i 得不多地考虑城市化的压力。 ( 三) 城市规划的原则 1 、比例原则 ( 1 ) 该原则的具体含义 比例原则系源于1 9 世纪德国的警察法学，认为警察权力的行使惟有在“必 j 黄丽：“美国的城市规划及j 七打政”+ 戟城市问题1 9 9 9 年第5 期。 邾娟：“英国城市规划法体系”，载城市舰划汇刊1 9 9 4 年第4 期。 1 0 要时”，d 能限制公民之权利。比例原则意指行政主体实施行政行为应当兼顾 行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政月标的实现可能对行政相对 人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之 内，二者应当处于适当的比例。 比例原则借由联邦宪法法院的判决得以概念化与体系化。依照一般通说，比 例原则至少包含三部分适当性原则，必要性原则，以及狭义比例原则。适当 性原则是指所采行之措施必须能实现行政目的或至少有助于该目的之达成，并且 为正确之手段。即是说，在目的手段的关系上必须是适当的。这个原则是 一种“目的导向”的要求，德国联邦宪法法院认为，即使只有部分能达成目的， 也算是符合该原则的要求。 必要性原则是指在适当性原则已获旨定之后，在所有能够达成立法目的的方 式中，必须选择对人民之权利“最少侵害”的方法。本原则因此也可称为“尽可 能最小侵害之原则”。公共利益的实现，在现实生活中可能并非一种方式，为保 护个人利益，就应当选择对相对人侵害最小的方式为之。 狭义比例原则是以“利益衡量”的方式，衡量“目的”与人民“权利损失” 两者有无“成比例”。在德国联邦宪法法院判决及文献中最常见的是“手段不得 与所追求之目的不成比例”在联邦宪法法院判决及文献中所描述的所渭“手段 与目的之追求的比例关系”必须是“适当”、正当或理性、均衡的。 比例原则应当贯彻城市规划的全过程，即城市规划的制定、变更、实施都应 当考虑比例原则，应权衡公共利益与个人利益的比例关系，不能一味为满足公共 利益的需要而牺牲个人利益。按照比例原则的具体含义，首先，城市规划行为必 须是基于公共利益的要求。城市规划的确定、实施必须满足公共利益的要求，有 利于城市的和谐发展和社会整体福利的实现。城市规划的变更也必须审慎考虑， 只有为实现公共利益所必需时才能变更，禁止为商业目的和个别人的利益变更城 市规划，以免对个人利益造成侵害。其次，城市规划应选择合理的方式，以实现 对相对人最小侵害之目的。最后，充分考虑城市规划所实现的公共目的与对个人 。陈新民若：中n _ 政法学原删中圈歧泫人学出版社2 1 ) 0 2 年版旃4 2 儿 。姜叫安主编：行政法与行政诉讼法，北夫、高教出皈社1 9 9 9 年版，第4 i i 。 。谢世宪：“论公法l ：之比例j 泉则”，载抛仲模丰编：行政法之一般法律原则( 台) 三民书局1 9 9 4 年版，第j 1 9 1 2 2 负。 9 陈新民著：宪法基车权利之幂本理论( 1 ) ，( 台) 三民书局1 9 0 2 年版。第2 4 0 页。 o | 日上第1 2 4 贞。 1 1 利益侵害的比例关系。名对r 定公共利益的实现却牺牲j 立犬的个人利益，那 么该城市规划行为亦不可行。例如： 政府拟定的城市规划中打算建一条高速公路，这条公路准备穿过一片居民 区，为此，可能需要动迁。但是，如果这条公路可以绕一下弯或运用高架方式避 开居民区，即便在建设方面需要多支出一些成本，也可以成为对居民最小侵害的 方案。甚至，在建设成本中还可以减去动迁费用。政府原先拟定的城市规划方案 就有重新设计的必要。 ( 2 ) 确立比例原则的重要意义 首先，有利于实现征义。 f 义足法律应有的基本价值之一。立法者通过行政立法，调整公共利益与个 体利益、行政程序与行政效率、行政手段与行政目的、行政成本与行政效益等关 系时，应体现正义的要求，使关系的双方保持合理适当的比例。堋市规划的过程 往往伴随着公共利益与个人利益的协调问题。只有遵守比例原则的要求，才能更 好满足保障公共利益和个人利益的要求。 其次，有利于规制行政权力。 现代社会经济和科技飞速发展，社会生活日新月异。政府行使权力管理社会 经济生活，绝对的羁束行为几乎是不可能的，行政机关享有的自由裁量权愈来愈 广泛，社会生活的各个领域几乎都有自由裁量权的涉及，它的存在是提高行政效 率之必需。 特别是对于城市规翎这样专业性强的特殊领域，在具体的城市规划中需要 行政机关运用专业知识解决具体问题。立法机关越来越难以从实体上对行政权予 以规制。但要行政机关行使自由裁量权，若不加控制，极易造成权力的滥用。行 政机关滥用自由裁量权违背了法律授权的目的，干扰和破坏了法制秩序，其后果 严重，危害性很大。然而比例原则很好的规制了自由裁量权的行使，要求行政主 体在行使自由裁量权时必须仔细斟酌、综合平衡，以实现法律赋予行政主体自由 裁量权的真萨价值，体现社会利益与个人利益的协调。按照比例原则的要求，政 。沈岿：“利益参与、信赖侏护与比例台理”载法制f f 报2 0 0 3 年1 1 月1 3f i 第八版。 = 彭云业、张德新：“论l e 例原则在我国行政法中的适用”，裁山两人学学报( 哲学：i q 会科学版) 2 0 0 2 午6 期。 1 2 府作山城市规划行为就不能随意而为。即使为r 公共利益的需要，也不能对个人 财产权予以任意限制，这也是当代福利国家的必然要求。 再次，有利于实现效益最大化。 比例原则要求行政丰体实施城市规划行为时要以最小的行政投入，收到最 大的行政效果，在保证公甲的基础上，以最适当、最快捷的行政程序求得最大的 行政效率。 最后，比例原则可有效的控制或减少行政违法和自由裁量权的滥用，保护行 政相对人的合法权益。 比铡原则要求行政机关采取对相对入侵害最小的方式为之，其实质就在 呆障 公民权益。特别是城市舰划的实施过程，不可避免的需要对公民的财产权予以限 制，甚至征收，比例原则对公民权利给与了很好的保护。 比例原则的正当性与合法性，使其在大陆法系的行政法中占据着十分重要的 地位，我国台湾学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原 则，其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可称为 相应法律部门中的“帝王条款”。” 由于城市规划行为影响范围广，与公民生活息息相关，因此明确在浚法中规 定比例原则，使行政机关和全体公民从观念上认识到该原则的重要性，意义重大。 城市规划领域的比例原则，应贯穿于城市规戈n 的全过程。 下面以汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案为例，阐述城市规划机关 在实施城市规划行为时是否坚持比例原则的精神和具体法律规范，公正、合理 地解决纠纷，对于行政主体和行政相对人都具有重大意义。同时，相关争议的妥 善解决，对于督促行政机关依法行政，保障行政相对人的合法权益也具有积极的 作用： 1 993 年4 月，哈尔滨市同利实业公司( 以下简称同利公司) 向哈尔滨市规 划土地管理局( 19 9 5 年10 月份机构改革分立为规划局和土地管理局) 申请翻扩 建其所有的、位于哈尔滨市道里区中央大街10 8 号( 原13 8 号) 院内的两层楼房。 ( 院内原有两栋楼房，其中、临中央是街一拣为地下l 层、地上3 层：院内一拣 为地下1 层、地上2 层。) 同年6 月17 日，同利公司与汇丰实业发展有限责任 ”陈新民著：行政法学总论( 台) = 民书局1 9 9 5 年版第6 2 页。 i 3 公司( 以下简称汇丰公司) 达成房屋买卖协议，签定了“房屋产权有偿转让协议 书* ，汇丰公司付清了10 0 0 万元房款，交纳了房屋买卖有关契税费用，领取了 房屋产权证。同年i2 月7 日，哈尔滨市规划土地管理局颁发93 ( 地) 字2 4 6 号 建设用地规划许可证，同意同 6 公司翻建10 8 号楼，用地面积3 3 9 2 0 平方米。 l9 9 4 年1 月6 日，哈尔滨市规划土地管理局以哈规土( 9 4 拔) 字第2 号建设用 地许可证批准建设用地2 1 1 5 4 平方米，建筑面积6 80 平方米的3 层建筑。同年 5 月9e l ，哈尔滨市规划土地管理局核发给同利公司9 4 ( 审) 10 0 4 号“建设工 程规划许可证，批准建筑面积5 8 8 平方米。同年6 月2 4e l ，同利公司与汇丰 公司共同向规划土地管理局申