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保险保障基金制度的理论基础与实证分析 摘要 摘要 | f 保险保障基金制度与存款保险制度一样，都是属于第二层次的保险机制。存 款保险是针对银行的破产而设立，而设立保险保障基金是为了在处理破产的保险 公司过程中提供资金支持。国内学者对银行保险制度的建立颇为关注，但对于保 险保障基金制度的关注却寥寥无几。1 9 9 5 年保险法中就规定了各保险公司 按照每年保费收入的一定比例提取保险保障基金。但是，除了这条原则性的规定， 没有其他的细节规定。因而，可以说我国的保险保障基金制度很不完善。随着 w t o 的加入和金融一体化进程的推进，中国保险业面临着越来越剧烈的竞争， 保险公司的破产不是可以逃避的问题。作者正是怀着这种忧虑，选择这个题目进 、 行研究，希望能借机抛砖引玉。f ， 本文首先从经济学角度对建立保险保障基盒制度的原因及其影响进行了详 细的分析。保险保障基金建立的原因除了保险市场中存在的显著的信息非对称 性，还有保险公司破产所带来的负外部性。同时，保险保障基金的建立也会引发 一定的道德风险，主要反映在保险的需求和供给两方面。 然后，文章从其他国家的实践出发，对保险保障基金制度的内容进行了详细 的介绍和分析，特别是美国的保险保证基金与同本的投保人保护机构。而且还通 过案例分析了保险保障基金在处理保险公司破产过程中的作用。 最后，文章从我国保险公司破产的潜在风险、我国保险市场存在的信息障碍 以及我国保险保障基金制度的现状出发，论证了健全我国保险保障基金制度的必 要性，并就如何健全我国保险保障基金制度提出了自己的设想。 关键词：保险保障囊金保证塞金 投保大保护机构 破产信息非对称性 保险保障基金制度的理论螭础与实证分析摘要 a b s t r a c t i n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n ds y s t e m ，i i k et h ed e p o s i ti n s u r a n c e p r o v i d e st h e s e c o n d l e v e | i n s u r a n c et o w a r d si n s o l v e n c i e s w h i l et h ee s t a b l i s h i n go fd e p o s i t i n s u r a n c ea i m sa th a n d l i n gt h eb a n k r u p t c yo fb a n k s ，i n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n d i ss e tu of o rf i n a n c i n gw h e nt h ei n s o l v e n c yo fi n s u r e r sh a p p e ni no r d e rt o p r o t e c tt h eb e n e f i t so fp o l i c y h o l d e r s m o s ts c h o l a r sa r ed e v o t e dt os t u d y i n gt h e d e p o s i ti n s u r a n c ew h e r e a sl i t t l ea t t e n t i o ni sp a i dt ot h ei n s u r a n c ep r o t e c t i o n f u n ds y s t e m i th a sb e e nr e g u l a t e di nt h e n s u r a n c el a wa se a r l ya si n19 9 5 e x c e p tf o rt h ep r o v i s i o nt h a te a c hi n s u r e rs h o u l da s s e s sq u o t ao ft h ef u n di n p r o p o r t i o nt ot h ep r e m i u mo fe a c hy e a r n oo t h e rf u r t h e rr e g u l a t i o n sh a sb e e n m a d e w i t hc h i n a se n t r yv 盯oa n dt h ei n t e g r a t i o no ff i n a n c em a r k e t ，m o r e a n dm o r ec o m p e t i t i o na r i s e si nc h i n a t h e r e f o r e i t si n e v i t a b l ef o rs o m eo f i n s u r e r st og ob a n k r u p t s oid e c i d e dt oc h o o s ei n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n da s t h et o p i co fm yt h e s i sa n dh o p et h a tm o r ea n dm o r ep e o p l ew i l ip a yt h e i r a t t e n t i o nt ot h i ss u b j e c t t ob e g i nw i t h ，as o u n da n a l y s i sw a sm a d et os t a t et h ec a u s ea n de f f e c to f i n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n df r o mt h ep o i n tv i e wo fe c o n o m y t h ea s y m m e t r i c i n f o r m a t i o ni nt h ei n s u r a n c em a r k e t 。t o g e t h e rw i t ht h en e g a t i v ee x t e r n a l i t yo f t h ei n s o l v e n c yo fi n s u r e r s p r o v i d e st h et h e o r e t i c a ib a s i sf o rt h ei n s u r a n c e p r o t e c t i o nf u n d a tt h es a m et i m e ，t h ee s t a b l i s h m e n to fi n s u r a n c ep r o t e c t i o n f u n dw i l ic a u s em o r a ih a z a r dt os o m ee x t e n t w h i c hi sr e t i e c t e di nd e m a n d s a n ds u p p l i e so fi n s u r a n c e s e c o n d l y t h ep a p e rf o c u s e so no t h e rc o u n t r i e s e x p e r i e n c e s ，e s p e c i a l l y t h ei n s u r a n c eg u a r a n t yf u n do ft h eu s a n dt h ep o l i c y h o l d e r s p r o t e c t i o n c o r p o r a t i o no fj a p a n h o wt h e s ef u n d sp e r f o r md u r i n gt h ep r o c e s so fs o l v i n g i n s u r e r s b a n k r u p t c yi sa l s od i s c u s s e da n da n a l y z e di nd e t a i l f i n a l l y n e c e s s i t yf o rc h i n at oi m p r o v et h ei n s u r a n c ep r o t e c t i o n f u n d s y s t e mi sp r o m p t e da c c o r d i n gt o t h ef o l l o w i n gp o i n t si nc h i n e s ei n s u r a n c e m a r k e t ：t h ep o t e n t i a lt h r e a t e n i n go fi n s o l v e n c yo fi n s u r e r s ，t h ea s y m m e t r i c i n f o r m a t i o np r o b l e ma n dt h es i t u a t i o n so ft h ec u r r e n ts y s t e m a i s o ，t h e i n d i v i d u a ii d e aa b o u th o wt oi m p r o v et h ei n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n ds y s t e mi s g i v e ni nt h el a s tc h a p t e r k e yw o r d s ： i n s u r a n c ep r o t e c t i o nf u n d ， g u a r a n t yf u n d ， p o l i c y h o l d e r s p r o t e c t i o nc o r p o r a t i o n ，i n s o l v e n c y a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n 2 保险保障基金制度的理论基础与实证分析引言 引言 一个没有破产的保险市场往往是一个价格昂贵、消费者选择受到限制的市 场。在美国，5 0 0 0 多家保险公司中每年大约有0 5 2 的公司破产；在日本， 自1 9 9 7 年日产生命的破产打破二战后“寿险公司不倒”的神话以来，已有多家 保险公司相继倒闭。我国的保险事业自1 9 8 0 年恢复以来，只有一家保险公司一 一永安保险公司于1 9 9 6 年曾经被保险监管机关宣布接管。1 9 9 8 年9 月1 同，保 险监管机关宣布永安公司接管结束，重组成功。所以，至今为止，还未有一家保 险公司破产。但是，随着竞争的加剧、市场的规范，保险公司出现破产应该在意 料之中。 保险公司的破产所形成的损失直接关系到股东、投保人、债权人、债务人及 金融监管当局或政府的切身利益。个人购买保险的目的是为了防范某些在未来可 能发生的经济损失，这些损失在时间上和金额上都是不确定的。通过购买人寿保 险，保单持有人可以预防死亡风险及其对受益人造成的收入损失；同样地，年金 保险可以为年长者提供收入保障：汽车保险可以预防在汽车使用中造成的财产损 失和第三者责任损失。如果保险公司由于财务困难不能履行赔偿和给付保险金的 义务，那么保单持有人将失去他们所期望的保险价值。从经济能力上讲，保单持 有人自己往往无力承担这些损失，因此这必然会影响到整个社会的稳定发展。有 鉴于此，各国保险监管机构无论采取严格实体监管还是自由政策，不仅对保险业 的清偿能力予以极大的关注，同时更加注重保险市场中对消费者的保护措施，设 置保险保障基金，待保险业经营发生危机时，给予资金上的帮助或采取必要的措 施，以降低对投保人的损害。 从风险管理的角度来看，建立保险保障基金制度的目的，在于以风险控制的 手段来减少倒闭的保险公司对于整个保险行业的冲击，以维持保险市场的稳定。 由于保险业是一种风险很高的行业，当保险公司发生严重财务危机或破产倒闭 时，往往使得数量众多的被保险人蒙受损失。为切实维护被保险人的利益和维护 社会的稳定，许多国家和地区如美国、加拿大、新加坡、马来西亚、台湾等，均 通过保险立法建立保险保障基金制度。 我国保险法第9 6 条规定了保险保障基金的建立与运作。“为了保障被 保险人的利益，支持保险公司稳健经营，保险公司应当按照金融监督管理部门的 规定提存保险保障基金。保险保障基金应当集中管理，统筹使用。” 3 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第一章建立保险保障基金制度的原冈 第一章建立保险保障基金制度的原因 保险保障基金制度是指由法律规定或行业组织要求，由政府出资或保险公司 共同出资建立基金的一种保险补偿系统，它是为保障保户权益而设立的一种保障 机制。保险保障基金制度与存款保险有很大的相似性。它们都是对破产公司提供 第二层次的保险。但是建立的理论依据却有所不同，形式也有差异。建立存款保 险系统的依据主要是系统性风险，而建立保险保障基金制度的主要依据在于消费 者信息的非对称性。 但是，保险保障基金制度与存款保险制度一样，也会产生道德风险。存款保 险制度的存在使得存款人减少了对银行进行监督的动机，导致银行对所承担风险 的价格缺少适当的考虑而进行高风险冒险；同样地，保险保障基金的存在也减少 了投保人监督约束保险公司的动机，部分保险公司也将采取冒险行为。 本章除了考察保险市场的非对称性以外，还讨论了保险公司破产的外部性， 希望能为保险保障基金的建立原因提供经济学的基础。除此以外，保险商品的特 殊性。也是原因之一。 第一节保险市场中信息的非对称性2 保险保障基金的建立、征收与管理一股属于保险监管的内容，属于政府行为。 传统的公共利益理论认为：监管的作用是纠正市场失灵( m a r k e tf a i l u r e ) 。市场失 灵包括竞争条件的违背如市场进入壁垒与市场退出壁垒；公司的市场力；不完全 信息。市场失灵将降低市场运行的效率与公平性3 ，损害公共利益。市场失灵将 导致一系列的市场问题( m a r k e tp r o b l e m s ) ，如：价格过高、保险产品的不可获 得性、保险公司破产等。 保险业的市场失灵主要来自于信息的非对称性( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 。 非对称信息是指交易中的一方拥有而另一方缺少的相关信息。非对称信息可以分 为两类：即暗中信息问题( h i d d e ni n f o r m a t i o np r o b l e m ) 年1 “暗中行为问题” ( h i d d e na c t i o np r o b l e m ) 。暗中信息问题有以下两种： 1 “旧车问题”( l e m o n sm o d e l ) 。如果买者对所购产品的知识少于卖者， 则可能产生“旧车问题”( a k e r l o f ，1 9 7 0 ) 。一般的保险购买者对险种合适与否、 价格高低以及出单保险人的状况都是无法确知的。他们买的是“旧车”吗? 保险 人( 或代理人) 是否在利用消费者保险知识的欠缺呢? 2 逆向选择问题( a d v e r s es e l e c t i o n ) 。卖者对自身情况的了解多于买者， 就会引发第二种暗中信息问题一一逆向选择问题。保险公司不能确定投保人是否 4 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第一章建市保险保障基金制度的原吲 披露了全部的相关信息。投保人的实际损失是否高于确定产品价格时保险公司估 计的可能损失? 投保人是否利用了保险人的信息欠缺? 暗中行为问题也包括两种： 1 委托人一代理人问题4 ( p r i n c i p a l - - a g e n t ) 。即代理人并不总是为了委托 人的最大利益而行事。这里的“代理人”指一般意义上的任何代其他人，即“委 托人”从事某项行为的人。保险公司的经理( 代理人) 可能不会始终维护公司股 东( 委托人) 的利益。经理专注于挣更多的钱，而这一目标可能与公司股东获得 利润的目标并不相符。另外，一般的保险公司也不完全依靠销售人员( 代理人) 招揽业务，因为销售人员的目的说到底就是售出产品，以便保证自己的佣金收入。 他们的私人利益与保险人( 委托人) 的利益可能不完全相符。这种代理人和委托 人利益偏离的情况会造成无效经济。 2 道德风险问题( m o r a lh a z a r d ) 5 。道德风险是指个人行为由于受到保险 的保障而发生变化的倾向。由于有了保险，被保险人就有可能会进行更加危险的 行为，做事不加小心。道德风险分为事前道德风险和事后道德风险。二者的主要 差别在于保单持有人采取的与损失发生有关的行为的时间。保险可能会对被保险 人的防损动机产生一定的影响，这种影响叫做事前道德风险( e x a n t em o r a l h a z a r d ) 。例如，投保汽车险的人可能比未投保的人开车更莽撞一些，因为他 们知道任何由于事故引起的损失都可以获得赔偿。有员工赔偿的雇员可能比那些 没有员工赔偿的雇员更粗心一些。更为极端的情况是，保险的存在引诱被保险人 从事保险欺诈( i n s u r a n c ef r a u d ) 即故意引起保险损失以获取保险金。保 险欺诈在每个保险市场上都是严重问题，尤其是在一些西欧和北美国家中。损失 发生后，保险可能会对被保险人的减损动机产生一定的影响，这种影响叫做事后 道德风险( e x p o s tm o r a lh a z a r d ) 。例如，如果损失在保险范围之内，被保险 人可能很少采取措施去减轻，甚至根本不去减轻进一步的损失。享受失业保险的 人可能比条件相同却没有失业保险的人在找工作时付出的努力要小。 为了解决非对称信息问题，受到不利影响的一方可以通过获得更多的信息来 减小非对称信息的不利后果。信息不灵的投保人可以通过对自身的保险需求以及 保单的质量和价格进行进一步的研究，减少买到“次品”的可能。同样，保险人 也可以在出单之前获得更多的有关投保人的信息。代表股东利益的董事会可以通 过建立更为严格的监督机制，约束经理的行为；经理也可以加强对销售人员的监 督；保险人可以通过更加深入的理赔调查来排除骗赔或超额索赔。 卖者知识多于买者知识的“旧车问题”可能是最严重的保险市场失灵现象。 个人和小企业无力评估和监督保险企业的财务状况。另外，如果保险人发生财务 困难，经理可能会向股东隐瞒这些坏消息，从而使得委托人代理人问题加剧 5 保险保障基金制度的理论基础与实证分析第一章建立保险保障基金制度的原因 了消费者的信息不对称。因为保险提供的是关系到公共利益的未来交付的金融产 品。所以政府须评估这种信息的不对等性，以保证保险人的偿付能力处于监督之 卜，从而保护公众，特别是信息不灵者，使其免受“失德者”的损害。 完整的信息假设属于完全竞争理论中一系列基本假设之一。其中的大部分假 设在现实中永远难以得到完全满足。从理论上讲，买卖双方应该完全了解产品的 质量、价格和其他有关产品的信息。有了这种完全的信息，买方就可以选择最能 满足其需求的产品。在保险业中，完全的信息包括对保险公司无力偿付的概率及 其潜在损失的了解。保单持有人为了避免保险公司无力偿付所造成的损失，他们 倾向于从实力雄厚的保险公司购买保险。在一个有完全信息的竞争性市场上，只 有那些能够满足保单持有人安全性要求的保险公司才能生存下去。保险产品的价 格将取决于保险公司的安全水平，越是安全的保险公司其产品价格越高。当保险 公司失去偿付能力的期望损失太高时，市场将自动对其进行惩罚。在完全竞争条 件下，政府的监管是多余的，而且增加了不必要的费用。市场本身就是监管者， 它无需任何费用即可将保险公司的安全性维持在一定水平，从而实现经济福利的 最大化。但是，这种理想的竞争状态几乎是不可能实现的，因此仍然有必要对保 险市场进行监管。预测保险公司无力偿付的概率及其成本是十分困难的，它超过 了大多数保险客户的能力范围。另外，许多保险合同( 尤其是人寿保险合同) 都 是长期合同，一个掌握完全信息的客户今天即使从一家安全的保险公司购买了保 险，他也无法控制保险公司未来的安全水平。这个客户也许会发现，终止已经持 有多年的保险合同并购买一份新合同可能太不现实或太昂贵了。客户所掌握信息 的不完全以及已经持有多年的保险合同，都从不同侧面说明了进行保险监督和建 立保证基金以保护保单持有人的必要性。 第二节保险公司破产的负外部性 一古典风险模型中的破产概率 保险人对自身所经营风险的正确和全面的认识是保障稳健经营的前提。早在 2 0 世纪初( 1 9 0 3 年) ，f i l i pl u n d b e r g 就奠定了古典风险分析理论的基础，但 直到1 9 5 5 年爿由h a r a l dc r a m e r 等人所完善。在古典风险模型中，t 时刻的盈 余为： q = u + c t 一 后_ 1 其中，u 是保险人为某一种或某一类风险所准备的初始准备金( 初始资本) ： c 为单位时间内的保费收入6 ；。是t 时刻之前的索赔个数，服从指数为 的 6 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第一章建立保险保障基金制度的原冈 p o i s s o n 分布；爿 表示第k 次索赔金额。保险公司破产的时间为 r ( t ) = i n f ( t i 兄 o ) 保险公司破产的概率为 4 j ( u ) 一p ( r ( t ) o o ) 由古典模型可知，保险公司的盈利情况，取决于赔款数额与保费收入的差额。 当赔款数额大于保费收入加上公司的初始资本，公司将无法履行其职责，即所谓 的破产。 二、保险公司破产的外部性 保险公司的破产会带来负的外部性7 。外部性是市场失灵的一种。长期以来， 金融机构的破产带来的负面外部性之一为系统性风险。所谓系统性风险，是指金 融中介组织的困境造成其他经济领域的混乱的可能性。第一类称为“台阶式破产” ( c a s c a d i n gf a i l u r e s ) ，指一个金融机构的破产直接导致其他金融机构的破产。 第二类系统性风险称为“挤兑”( r u n ) ，指许多存款人( 或其他债权人) 同时 要求提取现金。 在理论上，台阶式破产可能通过风险集中和再保险，在保险市场中传递。有 些再保险人的破产曾引起原保险人的破产。目前为止，这类情况非常少见，经济 影响也很有限。管理层可以通过谨慎地选择再保险人来防止台阶式破产的出现。 但是，通过不可分散风险的再保险，也存在台阶式破产的可能性。连带责任、强 烈地震、龙卷风、全球变暖、恐怖活动、核设施泄漏以及其他灾难性事故，对保 险人和再保险人造成巨额赔款损失，也可能引起大规模的破产。 保险业曾经发生过挤兑的情况，但仅限于寿险领域。美国最大的两家寿险公 司e x e c u t i v el i f e 和m u t u a lb e n e f i tl i f e 的破产掀起了挤兑风潮。在e x e c u t i v e l f e 破产前一年，其现金流出( c a s hs u r r e n d e r s ) 超过了三十亿美元。m u t u a l b e n e f i t 在申请n e wj e r s e y 州监管局干预前的几周内招致了十亿美元的退保。即 使投保人在公司破产后能够得到全额赔偿，但出于对赔偿延期的担心，他们也会 选择退保。日本同产生命破产后，引发公众对整个保险行业的信任危机，产生“多 米诺骨牌”效应。1 9 9 7 年4 6 月，日本4 4 家寿险公司的个人寿险退保金额高达 2 3 7 兆日元，比上一季度增长2 1 。其中大公司的退保率上升到1 0 ；小公司 的退保率高达7 0 - 8 0 。日产生命保险公司的破产，又进步降低了保户对同本 保险公司的信任度，长期性保险件数急剧下降，保户的利益严重受损，从而引发 了同本普遍持续的退保潮。 “挤兑”的概念来自于银行领域。从储户的角度看，一旦金融机构的经营发 生意外扰动，即使银行的经营是稳健的、即使所有的储户都能够认识到如果他们 不进行挤兑更有利于整体的利益，挤兑行为仍然会发生。从保户的角度看，亦然。 7 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第一章建立保险保障基金制度的原网 这就是所谓的“羊群行为”( h e r db e h a v i o r ) 。“羊群行为”是信息连锁反应 ( i n f o r m a t i o nc a s c a d e ) 的一种行为方式。它指当个体依据其他行为主体的行 为而选择采取类似的行为时的群体特征。当羊群行为产生时，对于社会整体的一 个较小的局部冲击可以聚变为全体行为的趋同。对个人而占，往往表现为放弃自 己所掌握的信息而附和众人的行为，虽然他们所掌握的信息显示他们应采取另一 种行为。如果每个投资者都拥有一些私人信息而且知道其他投资者也拥有私人信 息，那么在不能信息共享的情况下，观察他人的行动便可成为获得他人信息的有 效途径，从而使得模仿他人的行为成为一种“理性的行为”8 。 经典的“囚徒困境”( p r i s o n e r s d i l e m m a ) 告诉我们：在保险公司发生财 务困境时，如果其他投保人的策略是挤兑一退保，那么某一投保人不挤兑时，他 将丧失所有的保障与补偿，而参与挤兑则可能减少自己的损失，此时他的最优策 略是挤兑；如果其他投保人的策略是不挤兑，该投保人自己挤兑则可以减少损失。 所以无论其他投保人选择何种策略，对某一投保人而言，其最佳选择是挤兑。 在现实生活中，任何影响保户信心的因素都有可能成为挤兑的导火索。而保 险公司对此是无能为力的。所以，建立一种可以消除人们的恐慌心里，保证正常 经营的保险公司不受个别保险公司的倒闭受冲击的机制意义重大。 8 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第一章建立保险保障基金制度的影响 第二章建立保险保障基金制度的影响 保险保障基金最根本的目的，就是保护投保人的利益。从各国的实践经验可 以看出，无论是否存在赔偿限额，大部分的个人保单都得到了一定程度的保障， 实现了其成立的初衷。同时，投保人的利益一旦获得了保障，则恶性退保潮也减 少了发生的概率，从而保障了保险业进而保障了金融系统的健康发展，从根本上 来说有助于社会的稳定。 但是，任何安全防护措施都存在一定的道德风险问题。道德风险的最初含义 是指一个人因为参加保险而降低了他防止风险的努力程度，从而事实上增加了风 险程度。现一般指由于某些制度性的或其他的变化而引发的私人部门行为的变化 并产生有害的作用。保险保障基金制度引发的道德风险早就被认识到 ( o l s o n ( 19 8 6 ) ，h a r r i n g t o na n dn e l s o n ( 19 8 6 ) ，c u m m i n s ( 19 8 8 ) ，s t e w a r t e c o n o m i c s ( 1 9 9 0 ) ) 。当然也有研究表明意见相反。g o r g ez a n j a n i ( 2 0 0 2 ) 实证研 究表明，保险公司的经营风险与保户自愿的退保之间存在强正相关，而保证基金 对保户的行为影响基本不存在。 本章将从保险需求与保险供给两方面进行讨论保险保障基金制度带来的影 响，并主要关注道德风险的作用机制。 第一节保险保障基金制度对保险需求的影响 如果投保人知道即使保险人无力偿债他们也将获得赔偿的话，那么他们调查 和监督保险人偿债能力的积极性将得到遏制。如果保障基金对保单持有人和索赔 人因保险公司无力偿付所遭受的损失全部给予补偿，那么消费者将完全不受保险 公司无力偿付的影响。在这种情况下，不论保险公司发生什么问题，保单持有人 的索赔都能得到全额补偿。此时，消费者的行为当然也会发生变化：他们追求安 全保险公司的动力完全消失了。消费者选择保险公司的标准从安全性的考虑转向 了对低价位的追求。因此，保险保障基金降低了投保人监督保险公司的自我保护 激励，这样就使低效率、甚至资不抵债的保险公司能够继续吸收保单。在8 0 年 代美国储蓄贷款协会中有所谓的“僵尸银行”( z o m b i eb a n k ) 之说。这些“僵 尸银行”从其竞争者手中吸走了存款，并以低的贷款利率与竞争者争夺市场份额。 从前面讨论的信息非对称内容可知投保人对保险公司安全性的忽视是一种事前 的道德风险。 另外，保障基金的资金要么来源于保险公司缴纳的费用，要么来源于纳税人。 9 保险保障基金制度的理论基础与实证分析第二章建立保险保障接金制度的影响 通过纳税的方式为保证基金筹集资金也会产生不良后果。保险公司通常最了解他 们的竞争对手，因为它们很熟悉诸如价格、准备金和投资等方面的重要信息。健 全的保险公司可以通过各种方式对有问题的保险公司施加压力，如通过市场机 制、行业公会或对监管机构的及时报告等。但是，当保证基金的资金来源于纳税 人时，保险公司对同行的偿付能力进行监管的动力就减弱了。我们在此重点分析 保险保障基金来源于保险公司的情况。美国部分州明文规定保险公司在缴纳保证 基金后，可以按一定的保费附加费直接向投保人收取费用，以弥补缴纳的保证基 金。这一种措施，自然加大了投保人的负担。保障基金的收取，提高了投保人获 得保障的价格。根据经济学中最基本的供需理论，保险商品价格的提高，将导致 投保人数的减少。 这里我们来分析减少的是哪类投保人。大多数是得不到保障基金保护的投保 人。美国的保证基金制度中，n a i c 几年前修改了对财产，责任保险保证基金的示 范法案，取消了对净值超过5 0 0 0 万美元的公司的保证基金保护。但是，风险与 保险管理协会( r i m s ，r i s ka n di n s u r a n c em a n a g e m e n ts o c i e t y ) 反对这种做 法。协会的成员大部分都是那些被排除在外的公司。它们依然要对保证基金的资 金作出贡献。如果保证基金导致的附加费用过高的话，这些公司将退出保险市场， 采取其他形式的风险转移方式，或者设立自保公司( c a p t i v e ) 。 另一类将减少的投保人是那些发生风险概率相对于平均程度要小的优良的 客户群，留下的将是高风险保户。由于低风险顾客的离开，保险公司所承担的平 均风险增大，加大了保险公司的经营风险。保险公司破产的概率增加，将进一步 要求保证基金的补偿。反过来，保证基金补偿的增加将进一步提高保险商品的价 格。这即是我们前面讨论过的逆向选择。 第二节保险保障基金制度对保险供给的影响 由于收取保费与赔付支出的时间存在一定的时滞，承接保单就成为保险公司 借入资金的一种方式。由于保险保障基金的存在，保险公司，特别是那些濒临破 产的保险公司，可以以较低的价格借入资金。这种保险价格并未反映保险公司不 能偿还的风险。借助保险保障基金的保护，保险公司往往承保过多的风险。研究 发现，保险公司在破产前夕，保费收入剧增，经营长期险种的尤为明显( j a m e sg b o h na n db r i a nj h a l l 1 9 9 7 ) 。超过1 3 的经营失败的保险公司在破产前2 年的 保费年增长率超过了5 0 。以f j 的研究还表明：解决经营失败的财产，责任保险 公司的成本过高，总成本9 是保险公司破产前资产的1 0 0 至1 2 0 ( b o h na n d h a l l ，1 9 9 5 ) 。 1 0 保险保障基金制度的理论基础l j 实证分析 第一章建立保险保障基金制度的影响 保险保障基金制度对破产公司提供了第二层次的保险。正像保险扭曲了个人 对风险防范的激励，保险保障基金也导致了保险公司对风险防范的松懈。陷入经 营困难的保险公司需要现金流入使公司的经营得以继续。有三种方式可供选择： ( 1 ) 通过公司外部融资。但是，由于评级系统的监督，这类公司融入资本的代 价太大，或者就根本不可能成功融资。( 2 ) 公司可以卖掉一些资产以获取现金。 但是这类信息很容易被监管部门获得从而暴露公司的危险状况，这是公司经营层 所不愿看见的。( 3 ) 公司可以吸引更多的保费收入。这种形式类似于借贷。但 是，由于保险保障基金的保护，保险公司不必为风险付费。这种办法对于监管者 来说不太透明。假设一家保险公司收支相等，反映在下面的公式中： ( 只一c ，) ( 1 + 巧) = e ( l ，+ 1 ) p 指保费收入，c 指公司经营所需的净成本，r 是利率，l 代表损失。等式的 左边代表了公司在t 时刻的收入。简单假设所有的损失都发生在t + 1 时刻。等 式的右边代表了t + l 时刻损失的期望值。市场完全竞争的压力或者说零利润的条 件下，等式两边的期望值是相等的。当公司卖出保单的时候，也是它借入保费的 时候。在还给投保人的时候，要考虑利息因素。等式可换成如下形式： 只一c ，= e ，( l ，。1 ) ，( 1 + 一) 左边等于保险公司借入现金，右边等于偿还给投保人的现值。如果没有保险 保障基金对于未来偿付的保险，贷款人( 投保人) 将要求更高的回报率。实际上 这就意味着保险价格应该大大降低。然而，保险保障基金的存在，消除了借款的 风险，使得保险公司能以不含风险的成本借入资金。高风险的保险公司能以稍稍 变化的价格大大增加它们的保费收入( 现金流) 。同时，保险公司将这些保费收 入进行高风险的投资。就像美国储蓄贷款协会中的僵尸银行( k a n e ，1 9 8 9 ) 一 样，保险市场也将产生所谓的僵尸保险公司。 如果保险保障基金采取固定的费率，无论经营好坏、风险大小，一视同仁。 在自愿加入的情况下，经营稳健、资产健全的保险公司往往具有严格的内部1 x l 险 控制机制，通常不易发生破产，因而不愿支付费用徒增成本。相反，那些风险偏 好型的保险公司则力求加入基金并以此来吸收保户。逆向选择的结果将使得保险 保障基金成为风险的根源。金融市场的实际经验表明这是一个很现实的问题。譬 如发生在美国的储蓄和贷款( s & l ) 危机。面临金融市场共同基金的竞争，许多 储蓄和贷款机构通过投资于风险极大的项目( 如房地产) 为储户提供很高的回报 率。储户根本不用担心无力偿付的风险，因为他们的储蓄有联邦政府的担保。其 结果是很多储蓄和贷款都无法收回，为纳税人造成了几百亿美元的损失。 前面说过，保险保障基金的存在，将导致消费者选择保险公司的标准从安全 保险保障基金制度的理论基础与实证分析第二章建立保险保障基金制度的影响 性的考虑转向对低价位的追求。然而，安全的保险公司拥有更多的资本，其经营 成本较高，因此与具有较高破产风险的保险公司相比，当其他条件相同时，他们 必须收取较高的保险费。消费者将回避从安全的保险公司购买保险，而转向从不 安全的保险公司购买保险，因为他们的保险费较为低廉。出于失去客户的压力， 安全的保险公司只得通过降低偿付能力标准与不安全的保险公司进行价格竞争。 其最终结果是降低了整个保险业的偿付能力标准。1 9 8 3 年新泽西州建立了联合 保险局，旨在为私人保险公司不愿接纳的高风险顾客提供汽车保险。联合保险局 的保险费与私人保险公司同类风险的汽车保险相当。于是，私人保险公司将高风 险顾客转移到联合保险局，自己仅承保风险较低的顾客。到了8 0 年代末，新泽 西州的一半汽车保险单落到了联合保险局，这使其积累了3 0 亿美元的赤字，每 年增长达1 0 亿美元。为了弥补损失，需要额外征税，引发了该州的政治危机。 因此，保险保障基金制度在一定程度上模糊了公众对于保险公司风险的识 别，降低了社会公众对保险公司的监督程度：同时还转移了保险公司的部分经营 风险，放松了金融风险对保险公司冒险经营行为的抑制。 第三节 防止保险保障基金的不良影响的建议及评价 鉴于保险保障制度带来的负面效应，有人提议强化市场约束，取消保险保障 基金，由市场中的个人进行监督，原因有二：一是减少监管可以节约大量的成本； 二是由政府来收集成千上万的市场信息不太可能。然而，保险保障基金f 是为弥 补市场缺陷而设计的。加强市场约束即将一定程度的风险转嫁到投保人身上，以 期通过投保人对风险的选择来约束保险人的道德风险。但这同样会受到投保人信 息非对称性和保险公司破产的外部性的制约。我们评价一件事情的最终标准是进 行成本效益比较，而不能有失偏颇。 还有人设想由私人来替代政府经营保险保障基金。我们可以设想，单个的公 司可能受到资本金的限制，无力提供这样的产品。或许可以由有实力的保险人联 合起来提供类似保险保障基金的产品。但是，由保险人组织对破产风险进行自由 定价很明显地会招致反托拉斯问题。对于私人定价的管制将使保障基金重新由政 府运营。 另外的办法是引入商业保险公司最基本的规则：根据保险公司的风险水平征 收保障基金的费用，即具有较高无力偿付风险的保险公司向保障基金缴纳较高的 费用。这种设想虽然理想，但还有很多疑问有待解决。( 1 ) 保险公司破产难以 预料，在此之前确立每个保险公司的风险等级非常困难。 ( 2 ) 从时间角度看， 每个时期倒闭的保险公司数量很不均匀，很难确定出合理的费用。 ( 3 ) 对保险 1 2 保险保障基金制度的理论基础与实证分析第二章建市保险保障基金制度的影响 公司的风险级别的划分一旦公丌或引起怀疑，就会动摇市场信心，从而带来新的 风险。 幸运的是，防止保证基金的不良影响并非毫无办法。一个办法是保障基金不 提供1 0 0 的补偿，增加保单持有人和索赔人分担的风险份额，即所谓的“共同 保险”，使投保人主动关心保险公司的经营状况和风险。我们将在后面的分析中 看到类似的设计。 1 3 保险保障基金制度的理论基础与实让分析第二三章各国保险保障基金制度的内容与评析 第三章各国保险保障基金制度的内容与评析 保险保障基金在不同的国家和地区有不同的名称。但这并不妨碍我们理解它 们的运行机制和内涵。下面将重点介绍美国的保险保证基金制度和同本的投保人 保护机构，并在一定程度上进行了比较分析。同时，我们应该知道：并不是所有 国家都建立了保险保障基金制度。 第一节美国的保险保证基金制度 美国保险监管的主要方式包括州的监管、全国保险监督官协会的监管和联邦 政府的监管”。全国保险监督官协会( n a i c ) 是由5 0 个州、哥伦比亚特区和美国 4 个地区的首席监督官组成的非盈利性协会，设立于1 8 7 1 年，以讨论会形式收 集对各州经营的保险公司的财产状况的监管办法。n a i c 制定并公布了大量的示 范法规，为统一各州保险监管奠定了基础。示范法规并不具有法律效力或行使权 力，除非它被各州以法律法规形式颁布。下面有关美国保险保证基金制度内容的 规定一般来源于n a i c 的示范法规。 一美国保证基金( g u a r a n t yf u n d ) 的设置l 早期的保证基金保障范围仅局限于某些特定的保险，比如劳工补偿保险是第 一个涉及的种类。在2 0 世纪4 0 年代和5 0 年代，少数几个州建立了汽车保险保 证基金。1 9 6 9 年，全国保险监督官协会根据6 0 年代末期联邦立法的提议采用了 评估后财产和意外保险保证协会示范法规( m o d e lp r o p er t ya n dc a s u a l t y p o s t a s s e s s m e n tg u a r a n t ya s s o c i a t i o na c t ) 。第一项联邦提议是针对6 5 家低 于标准的承保汽车保险的保险公司的破产情况，建立联邦机动车辆保险保证公 司，使得汽车保险的保单持有人和索赔人不因承保汽车保险的保险公司无偿付能 力而得不到赔偿。随后，纽约州将保证基金的保障范围扩展至其他保险险种。各 州逐渐采纳了保证基金的概念，到1 9 8 2 年末，5 0 个州、哥伦比亚特区和p u e r t o r i c o 都建立了类似的补偿制度。 人寿和健康保险业反对建立人寿保险公司的州保证基金，他们声称人寿保险 公司的无偿付能力的问题无足轻重。然而，1 9 7 0 年全国保险监督官协会还是通 过了人寿和健康保险保证协会示范法规。现在，财产责任保险在各州都设有保证 基金，索赔限额为3 0 万美元( 员工补偿保险不受限制) 。到1 9 9 1 年，所有的 州都建立了人寿健康保险保证基金。保险人在取得州营业执照的同时，必须加入 其保证协会。 美国各州的保证基金都属于非盈利性组织。其管理层由成员保险公司的代表 1 4 保险保障基金制度的理论基础与实证分析 第三章各国保险保障基金制度的内容与评析 和州保险监督委员会的代表组成。州保险局负责保险公司的监督管理，包括防止 与检测保险公司的清偿能力。只有当一家保险公司宣布破产后，保证基金才开始 介入。 美国的保证基金以州为基础运营，这是与美国的传统分不开的。当一家跨州 经营的保险公司破产时，全国保险保证基金会议( n c i g f ：n a t i o n a lc o n f e r e n c e o fi n s u r a n c eg u a r a n t yf u n d s ) 将进行协调，与n a i c 的功能相似。 二、保证基金的内容 现在，美国各州至少有两个独立的保证基金：寿险保证基金和财产责任保险 保证基金。某些州还为特定险种( 如劳工补偿保险) 建立了附加保证基金。基金 之问不能互相资助，但某些基金可以借贷。政府对这些基金不提供任何担保。下 面从资金来源、保障范围等方面分别对寿险保证基金与非寿险保证基金进行简要 介绍。 1 、保证基金的资金来源 保证基金的一部分资金来源于州保险局。州保险局负责将破产保险公司资产 清偿后的资金转移给保证基金。然而，在缴付清偿过程中的各种费用后，相对于 破产前的每一美元的资产平均只能剩下0 3 7 美元。这之间有巨大的缺口需要填 补。保证基金填补缺口的手段就是向本州内其他经营保险业务的公司收取。同时， 保证基金的管理费用、法律费用等皆来源于此。 人寿与健康保险保证协会示范法规规定：保证基金通过向其成员保险公司募 集资金履行对保单持有人的利益给付，其成员保险公司支付金额的多少有赖于他 们为筹集保险基金对某种和某几种保险( 死亡保险、疾病保险、年会保险) 的承 保责任。每年的分摊额不得超过成员保险公司本州上年保费收入的规定比率。根 据示范法规有关二级帐户分摊的特别规定，每个帐户的年分摊限额比率为2 。 目前示范法规有两个帐户，寿险和年金帐户及健康保险帐户。寿险和年金帐户设 有三个二级帐户：寿险、年金和未分配年金。 财产与意外保险保证协会模式法规定每个成员保