（区域经济学专业论文）论中国地方政策与乡村城市转型.pdf

中文摘要 椤3 5 7 1 i 经济发展是城市化的动力机制，而城市化也推动经济的发展。众所周知，1 9 7 9 年的经 济体制改革解放了生产力，促进了经济的发展，也推动了中国城市化水平的提高。和一般 国家的城市化不同的是，中国的城市化是由丁乡镇企业的迅猛发展，农村 i 业化水平迅速 提高而导致的以小城镇的发展为主的乡村一城市转型，并没有出现大量人口向大城市集中。 地方政府在发展本地经济的积极性的推动f ，通过制订各种发展本地经济的政箢而对城乡 转型的推进发挥了重要的作用。在向市场化过渡的进程中，地方政府的经济行为已经不能 仅仅被视为一种外生变量。 但是很多研究表明，中国的城市化水平严重滞后，从而带来了许多问题，如产业结构 ， 火衡、l 地流火严亟、环境污染以及人i j 豢质低f 等等l 【；i 】题，“重制约了国l t 经济的发腱。 买方市场的形成，w t o 的逼近，对中国农业形成了严峻的挑战；在新的宏观经济形势之下， 必须通过充分发挥地方政府的积极性，制定以地方产业政策为核心，地方财政政策、土地 政策和户籍政策等为辅的政策体系，以启动新一轮的城市化，从而推动国民绝叠缝塑的调 档和健康发展。 关键词：地方政策乡村一城市转型 a b s t r a c t e c o n o m yd e v e l o p m e n ti st h em o t i v ef o f e eo fu r b a n i z a t i o n ；o nt h eo t h e rh a n d u r b a n i z u t i o n c a l l p u s he c o n o m yf o r w a r d a sw ea l l k n o w , t h ee c o n o m yr e f o r mo f1 9 7 9h a dr e l i e v e dt h e l 二r o d u c t i o nf o f e e sa n dd e v e l o p e dt h en u t i o n a ie c o n o m v s oc h i n a su r b a n i z a t i o ni e v e ih a dr i s e n r a p i d l y d i f f e r e n tf r o mo t h e rc o u n t r y ss i t u a t i o n ，i t i sb e c a u s et h eb o o m i n go ft h et o w na n d t a w n s h i pe n t e r p r i s e sr a i s e dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o nl e v e lo f r u r a l s oc h i n a su r b a n i z a t i o ni sm a i n l ya t r a n s f o r mo fr u r a l - - u r b a n n om a n yf a r m e r sh a da s s e m b l e dt ot h eb i gc i t y d u r i n gt h i sc o u r s e ，t h e l o c a lg o v e r n m e n th a dp l a y e da ni m p o r t a n lr o l eb yp l a n n i n ga l lk i n d so f p o l i c i e st od e v e l o pl o c a l e c o n o m y s od u r i n gt h em a r k e t i z a t i o np r o c e s s ，t h ea c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tc a nn ob es e e na s a ne x o g e n o u sv a r i a b l e b u tm a n ys t u d i e ss h o wt h a tc h i n a su r b a n i z a t i o nl e v e li s s t i l ls ol o wt h a tw eh a v et of a c e m a n yp r o b l e m s ，f o re x a m p l e t h e i m b a l a n c eo f i n d u s t r ys t r u c t u r e 、t h ed e s t r o yo f t h ea r a b l e l a n d 、 t h e p o l l u t i o no fe n v i r o n m e n ta n dt h el o wq u a l i t yo fp o p u l a t i o n a l lt h e s eh a dl i m i t e dt h e d e v e l o p m e n t o fn u t i o n a l e c o n o m y b e c a u s e o ft h ef o r m a t i o no ft h e b u y e rm a r k e ta n dt h e a p p r o a c h i n go fw t o ，c h i n e s ea g r i c u l t u r e f a c eas e v e r e c h a l l e n g e u n d e r t h i sn e wm a r c o e c o n o m ys i t u a t i o n ，w eh a d t os w i t c ho nan e wr u mo fu r b a n i z a t i o nb y m o b i l i z i n gt h ez e a lo f l o c a l g o v e r m n e n t ，p l a n n i n gap o l i c ys y s t e mo f l o c a li n d u s t r yp o l i c y 、l o c a lp u b l i cf i n a n c ep o l i c y 、l o c a l i a n d p o l i c ya n d l o c a l r e g i s t e r e dp e r m a n e n tr e s i d e n c ep o l i c y s ow ec a ne n s u r eo u rn a t i o n a l 1 c o n o m ys t r u c t u r eb eb a l a n c ea n dh e a l t h k e y w o r d ：l o c a lp o l i c y t r a n s f o i t no f r u r a l - - - u r b a l l 论中国地方政策与乡村一城市转型 第一章绪论 一、研究的背景及乡村一城市转型的概念分析 ( 一) 研究的背景 当前，我国的改革和发展正步入一个新的阶段：买方市场基本形成，以基础设施和 住宅建设为重点扩大内需已成为发展的重要支撑；产业升级开始加速，市场机制对资源 配置止在发挥基础性调节作用；资源和环境保护的压力加大，发展的代价已成为重要的 制约因素；w t o 的脚步不再遥远，中国的农业将面临严峻的挑战，美国学者认为，中国 农村人口必须冈此减少6 0 。这对城镇化进程既带来了许多机遇，又提出了严峻的挑战。 进一步说，宏观经济环境的深刻变化，正在启动新一轮城镇化；新一轮城镇化的主要任 务，是以产业升级为支撑，推进城镇体系升级，加速城市文明扩散；完成这个任务，关 键在丁转换城镇建设和发展机制，并且有效地开发城镇功能。 另一方面，改革开放以来我国城市化的进程已经形成了独有的“惯性”。我国在由计 划经济体制向市场经济体制转轨中，其经济增蚝和城市发展表现出独特性，快速工业化 并未带来大量人口进入城市，伴随改革而来的市场开放和企业日增的自主权，也使得城 乡差别减少；基于地方的乡村城市化模式逐步成为城市化的主要模式。这意味着我国的 城镇化土要是一个乡村一城市转型的过程，而且这种转型也带有非常明显的“地方性”。 因此，要探讨新形势下城镇建设和发展机制的转换，推动城镇化，必须着重分析我 国在过去2 0 年米所形成的以“地方性”为特点的乡村一城市转型进程。 ( 二) 乡村一城市转型的概念分析 乡利一城i l j 转j 性是指乡村的人u 、各种经济婴豢和经济活动进行空间集聚i 町使乡村 城市化的过程。乡村一城市转型包含以下几方面的含义： 第一，增域妨方纪，城市本身是一种地域景观，乡村一城市转型过程的直观表现就 是地域景观的变化，是人口和产业在空间上集中所导致的地域分异的过程。即在乡村非 农经济活动、居住区位不断集中，使乡村在景观上变为城市，城市功能不断扩大的地域 分异现象。 第二，乡7 9 久口聊方纪，即随着经济的发展，乡村人口在空间上不断集中，达到一 定的数量和分布密度，符合设置城市的“门槛”人口数的要求。 第三乡村非农产业韵空阗集聚。 第四，乡村茔掰方才辨痧纪。在城市环境中，每一种谋生手段都带有职业的性质， 职业在人际交往中越来越占重要地位，个人联系渐居次要地位，相处态度及道义倾向都 以对方的职业为转移。基于职业利益和行业利益的社会经济组织取代了乡村中基以家族 纽带、地方情感的社会经济组织。 乡劓城i b 转坐彝| 城f b 化在概念上l | f = 省区剔也自。联系。小少学氆认为城邙恍娃一 种世界性的社会经济现象，是乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断进行空间 的聚集而逐渐转化为城市的经济要素，城市相应地成为经济发展的主要动力的过程( 蔡 孝箴，1 9 9 8 ) 。这个过程中，有两种不同类型的集聚，一种是乡村城市化的过程，即集聚 一 的过科发生在原有的乡村，从而使乡村变成了城市，其外延和内涵和乡村一城市转型基 本上是一敛的：另一种类型的集聚是原有的城市利州本身的优势使周围乡村的人口、劳 力和非农业经济活动等在空间上向原有的城市聚集，促使原有城市获得新的发展如城 市国际化、都市连绵区的发展等等。 乡村一城市转型主要是指各种经济要素在原来的乡村进行空间聚集，使原来的乡村 变成了城市。它又包括两种动力机制相异的过程，一是在原来远离城市的乡村，由于新 的增长极形成所产生的极化效应( p o l a r i z a t i o ne f f e c t s ) 所导致的转型，当然这种转型也伴 随着扩展效应( s p r e a de f f e c t s ) ，二是在原有城市的郊区，由于原有城市的扩展而导致的 乡十卜一城i l ，转j 在我国经济建设的不同历史时期，这两种效应交替起主导作用。如在 建国初期，国家实行区域均衡发展的战略，在全国广泛地培植新的经济增长极，这时的 乡村一城市转型主要是由丁极化效应( p o l a r i z a t i o ne f f e c t s ) 所致：而到了实施赶超战略时 期，则是原有城市的扩散所产生的扩展效应( s p r e a de f f e c t s ) 起主导作用；改革开放后乡 村城市转型的动力土要是来白由丁乡镇企业的迅速发展而导致的新的极化效应。 两者的联系在于，乡村一城市转型是城市化的一种类型，它们都是集聚作用的结果。 根据法国经济学家佩鲁( e p e r r o u x ) 的增跃极学说，这主要是空间上某个优势点所产生 的集聚作_ l ，形成极化效应( p o l a r i z a t i o ne f f e c t s ) 所导致的，当然这其中也包含着扩散作 川所导致的扩展效应( s p r e a de f f e c t s ) 。乡村城市化平乡村一城市转型是同一概念，我们 把乡村城市化称之为乡村一城市转型，目的是更好地区别于一般的城市化概念。 二、我国乡村一城市转型的现状和问题分析 农村实现城市化是工业化、城市化协调发展的必然要求，也是整个国家城市化进程 的一个重要组成部分。改革开放以来，中国农村经济发展取得了世界瞩目的成就：农村 经济持续快速增长，非农产业比重不断上升，农民收入水平逐步提高，对整个国民经济 发展产生了极为重要的促进作川。与此同时，中国乡村一城市转型的进程有所加快，这 主要表现为小城镇建设得到了较快发展，但是总体上仍然处于起步阶段，对整个国民经 济和社会发展的巨大促进作用远没有充分发挥出来。 ( 一) 我国乡村城市化的现状 一个国家城市化进程的标志主要是农村人口进入城镇居住的集中度。就中国农村城 镇化而言，人体上应当包括：小城镇发展的数量，小城镇的人口规模小城镇人口占农 村总人口的比重，以及与此直接相关的城镇( 即城市和建制镇) 人口占总人口的比例。 改革开放2 0 余年来，这四个方面在中国都是逐步上升的，发生了较为明显的变化。 1 、脚自 砌f 以致暂。1 9 7 8 年全国农村有建制镇( 包括城关镇) 2 1 7 3 个，1 9 8 5 年 为7 9 5 6 个，1 9 9 0 年为1 1 3 9 2 个，1 9 9 5 年为1 7 2 8 2 个，1 9 9 8 年为1 9 0 6 0 个。1 9 9 8 年与1 9 7 8 年相比，2 0 年问共计增加1 6 8 8 7 个，增长7 7 7 倍，平均每年增加8 4 4 3 5 个，平均每年 增长1 1 5 。改革开放给全国小城镇发展带来新的生机，与改革开放之前几乎停止增长 的情况相比，改革开放2 0 年来小城镇的发展速度有了明显加快。 2 小a 彩毫的久口为缆据全国第一次农业普查公布的数据，1 9 9 6 年末，全国农村 建制镇( 不包括城关镇) 1 6 1 2 6 个，占全部乡镇个数的3 7 4 ：每个建制镇的镇区平均 占地面积为2 2 平方公里，平均人口4 5 1 8 6 ( 其中非农业人口2 0 7 1 5 占镇区总人口的 4 58 ) j l 汁7 2 8 67 万人，lo l 同 f 乡镇总人几的7 9 。也就是说除了县城以外，中同 一般乡村9 0 以上的人口仍然j 苦仕在白然村。 3 小猫所久口，咿号丁农7 拟口膨比丑据城乡建设部提供的有关数据，包括城关镇 在内，1 9 9 7 年全国小城镇人口总数达到1 6 4 亿，相当于农村总人口的1 7 9 占全国总人 2 口的133 。基本趋势是小城镇人口总昔在增加相当于农村人口的比重也在提高。 4 _ 妨缮久臼占全国廖久臼膨比饥1 9 9 7 年全国市镇( 包括大中城市和小城镇) 人口 合计3 6 9 8 9 万人，i i 全国总人1 31 2 3 6 2 6 万人的2 9 9 ，其中大中城市人口占1 6 6 。又 船国家统计局发布的1 9 9 8 年国民经济和社会发展统计公报，1 9 9 8 年全国城镇人1 33 7 9 2 4 万人i 全国总人口1 2 4 8 1 0 万人的3 0 4 。农村人1 3 除了进入小城镇以外，还有一部分 通过各种途径进入火中城市。全国城镇人口数量及其比重呈上升趋势。 ( 二) 乡村城市化进程明显滞后 尽管中国城市化进程取得了明显成绩，但是仍然处丁相当低的水平上，城市严重滞 厅于l 。业化，依然相当明显地存在着城乡分割的二元结构，与国民经济和社会发展的要 求远远不相适应。主要表现是：城市人1 3 占总人口的比重，与非农产业占国民生产总值 杓比重之间的著距过于悬殊。 以1 9 9 7 年为例，全国由第二、三产业构成的非农产业所占比重达到8 1 7 ，而城镇 、1 3 所【比重仅为2 9 9 ，两者相差5 1 8 个百分点。虽然这两个比重之间存在一定差距 e - 难以避免的，但是著距不宜过大一般在5 个到2 0 个百分点左右。中国这两个比重的 蟹距f 【l j l l l 之人，1 i 仪远商 j 发达幽家，甚至还略高1 ：日j 度、印尼等发展中国家( 参见表 i ) 。 表1前8 位人口大国非农产业比重与城镇人口比重( 1 9 9 7 年) 国别总人口非农产业比重城镇化人口j 两者差距 ( 万人)( )比重( )( 百分点) 中国 1 2 2 7 0 08 03 2 4 8 【= | j 度 9 6 1 0 07 32 74 6 美国 2 6 8 0 09 77 72 0 印尼 2 0 0 0 08 43 74 7 巴地 1 6 4 0 08 68 06 俄罗斯 1 4 7 0 09 37 71 6 巴基斯坦 1 3 7 0 07 43 53 9 日本 1 2 6 0 09 87 82 0 。矗料米源：圜务院训究室农村经济司谍题继关十加伙小城镇发艟的对镱研究。经济研究参考，2 0 0 0 年第3 朋。 根据世界银行的统计，1 9 9 7 年中国人均国民生产总值( g n p ) 8 6 0 美元，在世界银行 成员国家和地区中排名第八十一位，属于中等收入国家行列中的下中等国家，世行排列的 中国人口城市化率为3 2 。根据世界银行对不同收入等级国家的城市化水平所作的统计分 析，1 9 9 7 年下中等收入国家的平均城市化率为4 2 。与此相比，中国城市化率还低1 0 个 百分点，滞后程度为2 3 8 。此外，中国社科院农村发展研究所和国家统计局农调队也对 此作了对比分析，认为1 9 9 6 年中国城市化水平为2 9 8 ，相同收入条件下的国际城市化水 平为3 9 5 ，中国低于应有水平9 8 个百分点，滞后程度为2 4 6 。 上述分析表明，中国城市化进程是明显滞后的。与经济发展应当达到的城市水平相比， 中国城市化滞后程度在2 3 左右。 ( 三) 乡村城市化进程出现放慢趋势 近年米中国城镇化进程非但没有加速，反而出现了放慢的趋势。自1 9 7 9 年实行改革 ， 放以米，中国城i f j 化进程总体上是加快的。但是，在不同的时段，城市化进程是不同 晌。往改革开放的2 0 年中，前1 0 年的城市化进程相对较快，后1 0 年的城镇化进程明显 3 一 放慢( 见袭2 ) 。 表2中国城镇化进程对比情况 年份蘸劫夺镇毋劳乖均基娟i j 镇台计上升年均上升 总人数增m 数增掘数人u l 比重自分甬自分庙 ( 万人)( 7 j 八)( 万人)伤j 1 9 7 9 1 7 2 4 51 1 4 1 61 1 4 1 61 7 9 27 8 90 7 9 1 9 8 8 1 9 8 9 2 8 6 6 19 2 8 19 2 8 12 5 8 l4 5 80 4 6 1 9 9 8 旧9 8 ； 2 8 6 6 l4 6 9 09 3 8 02 58 i2 3 30 4 7 旧； 3 3 3 5 14 5 9 19 1 8 22 8 1 42 2 60 4 5 资料米源：因务院研究室农村经济i d 课题组关于由快小城镇发展的对策研究，经济研究参考，2 0 0 0 年第3 期。 从表2 中可以看出：第一，后1 0 年与前1 0 年相比，城市化人口的增长，无论相对 数还是绝对数都出现了放慢的趋势。其中，城市化人口的年均增长率由o 7 9 个百分点下 降到o 4 6 个百分点，城市化人口年均增加数也由1 1 4 1 6 万下降到9 2 8 i 万。第二，在后 1 0 年中，后5 年与前5 年相比，城市化人口增长无论相对数还是绝对数同样出现了放慢 的趋势，其中年均增长率由o 4 7 个百分点下降到0 4 5 个百分点，年均增加数也由9 3 8 万 人下降到9 1 8 2 万人。可以说，目前中国城市化进程正处于改革开放以来相对缓慢的时 i u l 。 ( 四) 城市化滞后带来的严重问题 中国城市化的明显滞后，带来了一系列严重的后果。主要表现是：人口增长过快， 文化科学素质低，农民购买力低，农村环境卫生差，农村工业过于分散，第三产业非常 薄弱，就、i k 审问趋于狭窄，经济不协调现象同荔加剧，对整个国民经济和社会发展的负 面影响逐年增人。至今为止，中国面临的是相对发达的大中城市与传统落后的广大农村 丌存的局面。可以说中国经济社会发展的主要制约冈紊。都能够在城市化滞后中找到 根源。 1 人口文化科学素质较低。由于人口数量庞大，尽管国家教育事业有了高速发展， 但是仍然满足不了国民教育需求的增长，给教育事业带来了巨大的压力。尤其是那些生 育子女较多的农村家庭更是供养不起子女的教育费用，因而只让学龄儿童接受初等教育， 有些甚至连初等教育都不让子女接受，由此导致了一代又一代低素质社会群体的产生和 发展。1 9 9 7 年全国农民家庭劳动力中初中文化程度人数占4 4 3 0 ，高中文化程度占 8 9 1 ，中专文化程度占1 2 4 ，大专以上文化程度仅占o 3 3 小学文化程度占3 5 1 2 ， 尚t ri o i o 文化羁! 应仍然是文亩、r 文亩。农村劳动力的这种低水平的文化科技素质，与 社会主义现代化建设事业的要求极不适应。 2 农村： 业过于分散。城市化严重滞后，农村人口过多，而农业自然资源又极其缺 乏，为缓解劳动力就业压力和增加农民收入，农村只得发展以乡村工业为主的非农产业。 这种主要分布于自然村落的农村工业，布局必然是分散的、凌乱的。虽然近些年来一再 提倡乡镇一1 业相对集中、连片发展，但是乡镇企业的高度分散化绝非短期内能够改变。 根据第一次农业普赉资料，1 9 9 6 年全国建制镇镇区共有乡镇企业5 3 8 4 2 8 个，从业人员 2 0 0 78 力人( 甲均每个建制镇镇区3 3 4 个企业、3 7 个从业人员) ，仅d i 全国乡镇企业总 数的27 和从业人员总数的1 5 4 。这样的布局既i 叶用了大量土地，耗费了大量基础设 施投资，义造成了对耕地、水源、空气等自然环境的污染。 4 一 3 第王产业极为薄弱。人口高度分散在农村使得传统的自然经济改造缓慢，尤其 是农村中自给自足的生产方式和消费方式，严重制约了商品交换和服务发展的内在动力， 极大地限制了农产品和工业品的商品性消费，特别是以各种服务业构成的第三产业发展 严重滞后。目前发达国家的第三产业占国内生产总值的比重一般都在6 0 以上，而中国 第三产业所1 1 ，比重只有3 2 8 ( 1 9 9 8 年) ，其中农村第三产业所占比重不足全国平均数的 一、r ，许多地区的农村基本上没有第三产业。 4 农业剩余劳动力过多。尽管改革开放2 0 作年来农村非农产业有了很大发展，但 是仍然吸纳不了日趋增多的农村劳动力，大量的劳动力仍然滞留在农业中。目前农村仍 然有7 0 以上的劳动力拥护在农业领域，仍然有6 0 左右的农民收入来自农业产业。与 此同时，农，“- 吼已经由 = = 期短缺转变为阶段性的供大于求，整个农业的发展已经受到市 场容量的限制，加述提高农业劳动生产率的要求比以往任何时候都更为迫切，滞留在农 、l k 中剩余劳动力越米越多。1 9 9 8 年全国从事农业( 包括国有农场) 的劳动力已达3 4 8 4 亿人，其中剩余劳动力高达1 6 亿以上。随着农村人口数量的继续增加，庞大的农业剩 余劳动力人军仍将有可能趋于扩人。 5 城乡收入差距难以缩小。农业自然资源贫乏，农村人口过多，就业空间拥护，极 人地限制j - 农村居民收入的增加，使用权农村居民收入低于城镇居民收入极有可能成为 一种长期趋势。尽管在8 0 年代中期，由于农业的快速发展使城乡居民收入差距一度曾经 有过明显缩小，但是很快被快速增长的城市经济所产生的影响而改变，城乡大发展收入 斧距重新出现了扩大的趋势。1 9 9 8 年农村居民人均纯收入2 1 6 2 元，城市居民可支配收 入5 4 2 5 元，两者羞距达到1 ：2 5 1 ，远远高于1 9 8 4 年的1 ：1 6 7 的水平，基本上复归到 改革之前1 9 7 8 年的水平。需要指出的是，城乡居氏收入差距的扩大趋势仍在延续，农民 收入问题将成为日趋严重的制约国民经济发展全局的社会问题。 三、有关研究的现状 ( 一) 有关研究取得的共识 目前中国城镇化明显滞后，尤其是小城镇发展明显滞后，以城乡人口分布为代表的 社会结构不合理，不仅制约了国民经济和社会的更快发展，而且也极大地制约了农村人 口的收入的更快提高。加速城乡转刑消除城乡二元结构，逐步调憨社会结构，对于促 进国民经济和社会发展具有长远的深刻影响。 乡村一城市转型作为一个综合性的问题，往往不仅为城市地理学者所关心，而且也 为经济学家利社会学家们所关注他们从不同的角度对这个问题进行了大量的研究并提 出了许多有j ；i 的建议和深刻的见解。 在研究当中，学者们取得了一些共识： 镰一：中国乡村城市他的动力机铂已经转化政府不再是单一城市建设投资主体。 自+ 小少学者认为目前我国的乡村城市化的动力机制是二元制( 许学强、蔡孝箴等，1 9 9 8 ) 即自上而下型和白下而上型。前者指由政府( 主要由中央政府) 有计划投资建设新城或 扩建j 月城以实现乡村城市转型；后者指以乡村集体或个人为投资主体，通过乡村t 业 化实现乡村城市化。改革开放前我国以自上而下型为主，改革开放前期已经发生转换， 即从改革开放前的自上而下型转为以自下而上型为主两种机制并存的局面。这两种不 同的机制分别体现了政府和市场在城市化进程中的力量。随着改革开放的深入，作为今 日城乡转型的主要因素的乡镇企业，其发展资金来源愈来愈多样化，因此，如果自下而 上城市化指的是农民依靠自身力量推动的城市化，那么依赖外部资金推动的农村城市化 就难以归属于自下而上城市化范畴。因此有的学者叉提出了我国乡村城市化的动力机制 5 一 地多元制即住我国的城市化动力机制中，多元制已经取代了二元制( 宁越敏，1 9 9 8 ) 。 瓷一t 破：乡树城市化与经济发展的荧系上一竣认为我国的城市化进程是b t a 7 丁 经脐发石f 膨冰乎的。从城市化与产业结构关系来看，我国的城市化水平明显滞后于工业 化，而第二产业的发展又滞后丁城市化的需要。因而要将城市发展与产业结构和布局调 牡、产业梯度转移结合起来。( f 小鲁、复小林) 繇二：必颧加愠基女m 城市设施建设承l 城市发疑规曳促进城市管理体锄的转銎，0 鼠 一尿、曹j 1 忠) 。 镰融1 我国韵乡 一城市转型的道路直该是一条司持续发聂之路，斌蒜墩勰是t 鱼 比经济社会发展的重要组成部分，同时又是人口、资源、环境、社会、经济等多方面矛 盾的集中点，要处理好各方面矛盾，使城市化进程积极、有序、并推动国民经济持续、 快速、健康地发展和社会的全面进步，必须坚持可持续发展战略。( 蔡孝箴，1 9 9 8 ) ( 二) 乡村城市化道路的探讨 针对在乡村城市化进程中出现的问题，探讨出一条切合实际的可持续发展的城市化 道路，这是众多研究城市问题的学者们的共同心愿。在上述共识之外，长期以来，中外 众多学者从4 i 蚓的角度对此作出r 深入的研究。 1 有的学者认为，我国是一个农业大国，拥有世界上最多的农村人口，农村社会经 济活动山自最人国土空问，这种独特的地域经济空间和特殊的社会发展背景意味着往考 虑农村城市化的闯露时应该着重考虑城乡关系。苇毯甑社会学蒙费孝通先生长强 k 事 城乡发展战略研究他认为，在农业繁荣的基础上，：【业下乡，大力发展乡镇工业，农 副一r 齐头并进，协调发展，是中国农村工业化的必由之路，要使整个中国富强起来，必 须走城乡一体化的道路1 。有的学者认为，应该重新审视城市化的观念，城市化并不意味 着农村住景观上变成城市，而更应该是让j “人的农民能和城市居民一样享受到现代文明， 冈此农村城市化的实现应该通过城乡网络化来实现，即通过各种现代化的运网、信息网 和服务网把城与城、城与乡之间联系起来，使城乡联动发展，取得系统效应( 曾菊新， 1 9 9 7 ) 。根据发基( t g m c g e e ) 的研究，在亚洲的许多发展中国家的城乡发展中， 已经出现了人片城市景观和乡村景观相互交融的区域，他把这种区域称为d e 姐鼢) 删， 也即我们所指的城乡一体化区域。 2 有的学者从产业纤膨私产业布局的瑚辔出发，认为要解决好城市化进程中的问题 最重要的是要调整好不同规模城市间的产业结构和产业布局，使不同规模的城市之间， 城乡之间按比较优势形成合理的区域分工，并形成科学合理的产业梯度转移机制。( 王小 鲁、邹兵、刘勇，1 9 9 9 ) ，也有学者以为，解决城市发展中的问题在于加强农业的发展， 冈为只有农业现代化的实现才能真正促进中国的城市化进程( r j r k i r k b 3 r ) 2 0 3 近年米，随着西方新制度经济学的兴起和在我国经济学界的传播，许多学者开始 j j 两方新制度经济学的观点来分析中国的城市化问题在砌空学颇看来，城市化这一结 构变迁所描述的是人类社会经济活动组织及其生存社区制度安排由传统的制度安排向新 型的安排的转变，即城市化是从以农业为基础产业、以土地为基本生产资料、以个体劳 动为基本劳动方式、以血缘关系为纽带的相对封闭、分散的传统村落聚居制度向以非农 产业为基础产业、以非土地经济要素为基本生产资料、以组织性的集体劳动为主要劳动 形式、以业缘关系为纽带的相对开放、集中的现代的城市聚居制度变迁的过程( 刘传江， 赞孝通，巾网城乡发胜的道路一我一生的研究课题，1 9 9 2 年9 月在香港中文人学的演讲。 2 李才德( rjr k i r k b y ) ，回顾与展望：中国乡村城市化战略的环境制约因素，见：许学强等主编，中 困乡村一城市转型l i 协调发展，科学 ：版社，1 9 9 8 。 6 1 9 9 9 ) 。因此，他们认为相关的制度安排与变迁可以视为影响或决定城市化发展的基础性 因素，对理想的城市化道路的探索实际变成是对一种合理的制度安排的探索。 4 飙地理的角度入- y - 探讨城市讫进程的空间结构和特征。是另外一些学话觇主要 视点。他们认为，“城镇空间结构是地域范围内城镇之间的空间组合( 配置) 形式，是地 域经济结构、社会结构和自然环境特征在城镇体系布局上的空间投影；也是一定社会经 济发展水平f ，区域城镇发生、发展及其相互作用的产物。”1 因此，理想的城市化模 式必然与定的城镇空间结构密切相联系。要解决城市化进程中城镇发展混乱无序的问 题，必须做好城镇发展的规划t 作在区域内建立好合理的城镇体系使大、中、小城 市协调发展。 有关的研究还有很多，如有的学者借鉴经济周期波动理论来探索城市稳定持续发展 之路2 ；有的从空间集聚的角度出发，研究集聚带来的效率，提出城市化的本质是集聚， 有机集中的城市发展的必由之路( 朱喜钢，1 9 9 9 ；钟荣魁，1 9 9 6 ) 。等等。 四、本文的研究角度和结构安排 ( 一) 研究角度： 改革开放以米我国城市化程度的迅速提高是与地方政府的职能变迁密切相关的。从8 0 年代以来，为配合经济体制的改革，中央将部分经济决策权逐步下放，地方政府发展经 济的积极性得到调动；地方在大力发展地方经济的同时，推动了乡村一城市转型的进程。 可以说地方政府在乡村城市化的进程中发挥了非常重要的作用，这是因为制度的变迁 释放了经济发展的潜能，而经济的发展又直接推动了乡村城市化的进程。正如研究乡村 城市化的并名学者麦基( t g m c g e e ) 和马昂主( a m a r t o n ) 在对亚洲大都市区发展的模 式进行研究之后指出：“尽管现代工业加速全球化，但经济活动的地方化和区域尺度 还是在加强地方化的区域经济团体中包含有某种动力，构成了某地所特有的经济文化 及基本结构。因此，城乡转型理论应当重新定位地方性这一概念”3 。因此，从地方 歧腑的角度米探讨新形势f 的城乡转型模式成为必要。 对地方政府在城市化中的作用，不少学者也作过分析，如宁越敏4 、马昂主( a m a r t o i l ) 、盛丛( t g m c g e e ) 等。但比较系统的论述尚未山现。应当看到，地方政府 作为中国经济成长的一个内生变量( 周伟林，1 9 9 7 ) ，必然会强烈地影响着中国的乡村一 城市转玳的进科。往我国市场化改革逐步深入的今天，地方政府对促进乡村一城市转型 应起到怎样的作用，这种作用的机制是什么，在面向未来的城市化进程中地方政府又 应当如何调整地方政策，米推动和优化乡村一城市转型的实现。这正是本文的研究角度。 ( 二) 结构安排 本文首先对我国改革开放以来乡村城市化的机制与道路进行探讨，深入研究乡村一 城市转型的基本动力机制，分析各种乡村一城市转型不同的机制特点并进行相应的归 纳，总结出乡村一城市转型的普遍机理。其次，从政府在乡村一城市转型中的作用的角 度对地方政府在乡村一城市转型的职能进行探讨，分析在新时期地方政府职能的调整与 。陈省域城镇卒问结构优化纰织的理论与方法 2 洪雯，借鉴经济刷期波动理论探索城市稳定持续发展之路，城市规划汇刊，1 9 9 9 年第4 期 3 马昂主、麦基，亚洲大都市区发展的新模式：中国的独特经验。见：许学强等主编，中国乡村一城市 转型与协调发展，科学出版社1 9 9 8 。 4 中越敏，新城市化进程一9 0 年代中囡城市化动力机制和特点探讨见：许学强等主编，中国乡村一城 市转型i t 协调发展。科学出版社1 9 9 8 7 一 权利城1 1j 化推进的关系；再次，分别从地方产业政策、地方财政政策、地方土地政策、 地方人n 政策的角度进行探讨，分析地方政府如何通过调整地方政策来达到推进和优化 乡村一城市转型的进程。第四，以珠江二角洲的乡村一城市转型为例，对地方政策与农 村城市化的关系进行实证性的研究；最后，进行总结，得出结论。 8 第二章中国乡村一城市转型的机制与道路 一、有关乡村城市转型的机制的理论 一般地，城乡转型的机制可以分为动力机制和传导机制两个部分。 ( 一) 城乡转型的动力机制 h 钱纳里、保罗贝洛克等人认为，在一个连续均衔的国民经济中，城市化可能表现为 因果链条上的种类事件的最后结果；以导致工业化的贸易和需求的变化为开端，以农村 劳动力向城市就业的平缓移动为结果。也就是说，长期的经济发展，是城市化进程得以 持续的动力机制。 k 划的经济发腱对城i 1 ：化进程的影响的机制在1 ：随着经济的长 i j 发展，经济总蛙 增k 和制造业住国k 生产中所，份额上升，农业所 份额下降农业就业人数在整个劳 动力中所一l ，比例f 降而制造h k 所t l l 比例卜升，人带农q k 人口在经济发展进科中以各种的 方式最终转变成为非农业人口各种非农生产要素在乡村的聚集而导致乡村一城市转型。 概而言之，就是由于经济的长期发展推动工业化，导致产业结构高级化，然后由产业结 构高级化推动城乡转型。 ( 二)城乡转型的传导机制 城乡转型的传导机制就是经济发展如何推动产业结构高级化以及产业结构高级化如 何推动制造业和服务业集中，从而导致城乡转型的机制。 第一个方面的传导机制，首先是需求的收入弹性。由于制造业产品和各类服务的需 求收入弹性较高，而农产品笆的需求收入弹性较低，随着经济发展水平的提高，需求从 农产：t h 等向制造业产品羽1 服务产品人规模转移。需求结构的这种变化必然会引起生产结 构的相应变化。其次是技术创新。重要的技术革新突破以及技术革新的中心发生转移， 将对生产结构产生直接影响。 第二个方面的传导机制是城市的规模经济和聚集经济。城市的规模经济和聚集经济 与制造业和服务业的产业特性有关。农业以土地的经济和使用为主要特征，从事农业生 产不需要也不可能在空间布局上大规模聚集，而表现为分散性；而制造精选服务业则更 多地把人口垌i 经济活动住空间上的聚集作为发展的基本条件。 城乡转鸭的进程就是由经济发展作为动力机制，由需求的收入弹性、技术创新以及 城市的规模经济年| 聚集经济作为传导机制来推动城乡转型的进程。 二、中国乡村一城市转型的机制和道路 中国的城乡转型具有独特的背景，将这种背景和城市化的一般机制理论结合起来进 行分析，我们可以得出中国城乡转型的机制。一般地，以1 9 7 9 年为界，可以将中国城乡 转型分为改革开放前和改革开放后两个阶段。 ( 一) 改革开放前中国城乡转型的机制与道路 中国的城市化进程约始丁新中国成立。社会主义制度构成了中国城市化面l 临的制度 背景，它决定了新中国所帕负的经济发展使命，就是满足人民群众日益增长的物质文化 生活需要；它同时也决定了新中国当时所面临的紧张的国际环境。“中国社会主义城市 化”突出了这个制度背景对中国城市化道路的影响或决定作用。这种影响或决定作用是 通过它对中国经济发展战略的决定而间接地体现出来的。 建国伊始，中国面临的是治疗战争创伤和抵抗外患的双重艰巨任务。要在极端贫穷 落后的情况下完成这两个任务，迅速实现工业化尤其是优先发展重工业成为了最理想的 9 选择。丁是，在这一阶段城乡转型的动力机制是重上业优先发展。这种动力机制是超越 经济发展阶段井由政府发动的，因此，它对城市化进程的带动作用不可能通过正常的市 场渠道白发地得到实现。也就是说，适应这种动力机制的传导机制必然也是超经济的和 1 | 市场的。主要表现为政府作出的相麻的制度安排，即全面扭曲要素和产品价格的宏观 政策环境和集中的资源计划配置制度。这种城市化道路通常义被称为“政府发动型”城 市化。“政府发动型”城市化道路以控制人口流动为主要内容，受这种城市化道路的制约， 城乡灭系址二i = j 闭“的。 “政府发动型”城市化道路在以后的历史进程中，随着传统经济体制的日益巩固而 不断得到巩吲和发展。尤其是户籍制度的建立标志着城乡隔离的正式形成。 ( 二) 改革开放后的中国城乡转型的机制和道路 十一届三中全会以后，改革开放被提上议事日程，经济发展战略开始由“赶超”战 略转向比较优势战略，经济体制也逐渐转变为社会主义市场经济体制。战略与体制的舣 重转轨使中国城市化道路发生了重大转折。在双重转轨的过程中，超经济的行政机制仍 然是城市化机制的重要组成部分，但其作h j 强度正减弱，新的城市化机制逐步形成，城 市化机制呈现多元化，主要表现为农业发展( 包括农民进城) 和农村工业化成为城市化 的丛奉动力。这一时j u j 的城市化道路可以概括为“农村推动耻”城市化。“农村推动j ” 城市化道路使城乡关系逐步由封闭走向开放。 综上所述，很多学者认为，中国乡柯一4 劳，方缪攫坳动力祝砌嬉二元化毋9 ，即白上而 rj 口和白r 而上型，前者是指由政府发动的乡村城市化，后者是指由于农村经济发展所 导致的“农村推动型”的乡村城市化。两者差异在于推动乡村一城市转型的主导力量不 一样。 但也有学者认为乡村一城市转型的动力机制仅仅简化为二元理论模式是过于简单 的。肖1 1 i 中国城m 化的动力已节错综复杂的局面，席该从新的角度予以审视( 宁越敏， 1 9 9 8 ) 。这种观点认为，新的乡村一城市转型的动力机制的探讨应该和当前中国改革开放 的时代 7 景紧密地联系起来。当前中国j i ：处在计划经济向市场经济的转变时期。一方面， 传统的计划经济模式依然清晰可见另一方面市场经济的制度正在逐步建立，其结果 是经济运行主体多元化，政府、企业、个人都积极参与了经济发展乃至城市化的进程， 瓣j 额的经济形势下乡树一城市转型的动力机翻志该是由政府，企业和个人等相联系 历形砖的多示纪的扣制。这种观点紧密联系当前我国改革开放的新形势，但简单地将乡 村一城市转型的动力机制归结于政府、企业和个人的行为，而对影响乡村一城市转型的 区位条件等客观因素的忽视，无疑是片面的，难以解释乡村一城市转型的区域差异。 乡铽城市转邳桷动力在千以政策渤度为主，涎位环境、基础设施和入l 的观念行 力等i 毋辅廊动力搿毋乳( 如图l 示) 由图1 可见，政策制度起着关键和决定性的作用，在此基础上，区位环境、基础设 施、人们的观念行为等成为重要辅助条件。其基本的机理是：由多种因素的综合促使乡 镇企业的异军突起，以乡镇企业为龙头，多种所有制和经营形式的经济实体共同发展引 发了中国举世瞩目的_ l 业化浪潮，从而带动中国大规模的乡村一城市转型。其中的政策 制度，主要是指改革开放政策及由下产生的其它相关政策，诸如士埘政嚣、户籍j 既蔗、 产业政策及区韵、社会保险政策等0 许学强1 9 9 8 、i 。 这种观点强调了政策的作用实际上是强调政府在乡村一城市转型中的核心作用。 这一点从我国建国咀米的乡村一城市转型实践来看是正确的。城乡转型本身带有强烈的 外部性，不可能完全依靠市场来协调，必须由政府制定相应的政策来加以管理。在我国， 由于传统的原因以及改革的迟滞性，政府尤其是地方政府在乡村城市化中的作用却是越 l o 米越人了( 。j 。越敏，1 9 9 8 ) ，这些作_ i 都体现在地方政策对乡村一城市转型的推动上。 i 芏| i 乡村一城市转型动，j 结构_ 意幽 三、加强以地方政策为核心的乡村一城市转型的动力结构研究 正如许学强先生所指出2 ，政策制度在乡村一城市转型的动力结构中起着关键的作用。 他认为，其中的歧策制度，主要是指改革开放政策及由此产生的其它相关政策，诸如土 地政策、户籍政策及产业政策等。如幽2 圈2 政策对乡村一城市转型的影响 资料来源：许学强，中国乡村一城市转型的动力和类型，科学出版社1 9 9 8 。导言第三页 以上对政策体系的分析基本上抓住了重点，也比较完整。但笔者认为，对政策体系 汁学“等编- 。p 幽乡利一城f l j 转型与卧倒发腱，科学山版札，1 9 9 8 年版导占。 午学强等编，中国乡村一城市转型与协调发展，科学出版社，1 9 9 8 年版导言 的 j j 究成浚以地方为山发点平| l 门牺点，u 戍该加强以地方政策为核心的乡村城市转掣 动力 - i 构研究，这足冈为： 第一，改革开放为地方政府因地制宜地制定地方政策提供了可能和动力。改革开放 后一度推行的财政包干制使地方拥有了较大的财权，其自主权比以往任何时候都要大， 另一方面其作为利益主体的地位得以确立，地方政府对于本地经济发展情况的关心程度 也超过以往投资建设本地的基础设施已经成为地方政府的一项重要的职能。地方政府 通过制定各种地乃政策米促进地方经济的发展，推动着乡村一城市转型的进程。 第一乡村一城市转型是一个具体的、因地制宜的过程，往往因为地方不同而政策 4 ：同，从而有不同的特点。改革开放以来的乡村一