（技术经济及管理专业论文）我国城镇住房分配制度改革及其配套措施研究.pdf

西南交通大学研究生学位论文篁1 基 - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 摘要 窆3 8 2 9 随着我国经济的发展和市场化改革的逐步推进，传统住房分配制 度越来越不适应人民生活改善的需要，暴露出种种弊端。在我国近二 十年的房改历程中，采取了提取补贴、优惠出售公房、建立住房公积 金制度等措施，情况有所改变。但由于始终未从根本上转变住房实物 福利分配方式，使得我国住房制度改革难以有实质性进展。 本文从我国住房分配制度的现状分析入手，针对我国住房分配制 度目前存在的主要问题，提出实行住房分配货币化是当前住房分配制 度改革的核心内容，并对住房分配货币化的具体实施进行了系统分 析，提出具体的实施办法，运用系统原理建立了住房分配货币化的实 施保证系统。同时，对当前公房上市问题进行了可行性分析，提出相 应的政策建议。 本文提出的住房分配货币的具体实施办法以及对公房上市问题的 研究，对我国进一步深化城镇住房制度改革和推动住房消费作为新的 经济增长点具有一定的指导意义和实用价值。 酮 f 关键词j住房制度 住房分配货币化公房住房公积金 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y a n dt h eg r a d u a la d v a n c eo fm a r k e tr e f o r mi n o u r c o u n t r y ，t h e t r a d i t i o n a l h o u s i n g d i s t r i b u t i o ns y s t e mb e c o m e sm o r ea n dm o r e u n s u i t a b l et ot h en e e do f i m p r o v i n gp e o p l e sl i v i n gl e v e l a st h er e s u l t , ag r e a td e a lo f m a l p r a c t i c eo c c u r s i nt h ec o u r s eo f 2 0y e a r s m a r k e tr e f o r mi no u rc o u n t r y ，a f t e rw e h a v et a k e nm e a s u r e ss u c ha sr e n t - r a i s i n ga n ds u b s i d y - g i v i n g ，s e l l i n gs t a t e o w n e dh o u s e s i np r e f e r e n t i a lp n c e s ，e s t a b l i s h i n gt h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m ，t h es i t u a t i o n h a sb e e ni m p r o v e dt oac e r t a i ne x t e n t h o w e v e r ，s i n c ew eh a v e n tt r a n s f o r m e dt h e n a t u r eo fw e l f a r eh o u s i n gd i s t r i b u t i o ni nk i n d ，t h e r ei sh a r d l ya n yp r o g r e s sm a d ei nt h i s h o u s i n gs y s t e m r e f o r m t h i st h e s i ss t a r t sw i t l lt h e a n a l y f i s o ft h ep r e s e n ts t a t eo fc h i n e s eh o u s i n g d i s t r i b u t i o ns y s t e ma n di t sm a i np r o b l e m s ，t h e np u t sf o r w a r dt h a tt h ek e yt oh o u s i n g d i s t r i b u t i o ns y s t e mr e f o r mi st oc a r r yo u tt h em o n e t i z e dh o u s i n gd i s t r i b u t i o n t h e n ，i t m a k e sas y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h e p r a c t i c eo fm o n e t i z e dh o u s i n gd i s t r i b u t i o n , a n d p r o p o s e ss o m ep r a c t i c a lm e a s u l e s t h ep a p e ra l s oe s t a b l i s h e s 舭e f f e c t i v eg u a r a n t e e s y s t e m f o rm o n e t i z e db o u s 啦d i s t r i b u t i o ni n l i g h t o ft h e p r i n c i p l e s o fs y s t e m s m o r e o v e r ，i tm a k e saf e a s i b i l i t ya n a l y s i so fs e l l i n gs t a r o w n e dh o u s e si nh o u s i n g m a r k e ta tp r e s e n tt i m e ，a n dp r o v i d e sc o r r e s p o n d i n gs u g g c 堪t i o u sa b o u tt h ep o l i c yt h a tw e s h o u l de n f o r c e s i n c et h i sp a p e r p u t s f o r w a r dp r a c t i c a lm e a s u r e sf o rm o n e f t z c d h o u s i n g d i s t r i b u t i o n ， a n ds t u d i e st h es t a t e - o w n e dh o u s e st ob es o l di nm a r k e t ，i ti so fm u c hp r a c t i c a la n d i n s t r u c t i v es i g n i f i c a n c et ot h ea d v a n c eo f t h eh o u s i n gs y s t mr e f o r r ni nc i t i e sa n dt o w n s a n dt ot h es t i m u l a t i o no f h o u s i n g c o n s u m p t i o n t oa f o u s ean e we c o n o m i cb o o m k e y w o r d sh o u s i n gs y s t e m m o n e t i z e dh o u s i n gd i s t r i b u t i o ns t a t e - o w n e dh o u s e s h o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n d c h 0 0 1 4 0 8 0 2 0 0 0 4 西南交通大学研究生学位论文 第4 页 绪论 一、问题的提出 长期以来我国一直实行计划经济条件下的住房非商品化政策，住 房分配成为一种最大的福利。随着我国经济发展水平的提高，特别是 随着市场化改革的逐步推进，以福利分房为特征的传统住房分配制度 越来越不适应人民生活改善的需要，暴露出许多难以解决的矛盾。它 作为我国传统计划经济体制的最后一个堡垒，严重阻碍了改革的进一 步深化，特别是阻碍了住房消费作为新的经济增长点的形成，制约了 国内有效需求的扩大，因此必须对其进行彻底的改革。 我国有1 9 8 0 年邓小平同志提出住房要走商品化的路子以后，已 进行了将近二十年的住房制度改革探索和实践。虽然取得了一些成 绩，但离实现住房建设和分配商品化、社会化的房改目标还有一定的 距离。一是存量公房难以彻底消化，职工所购公房迟迟不能上市流通， 新建住房仍大量进入单位福利分配的旧体制i 二是房改仍未摆脱住房 由国家及企业投资建设、单位福利实物分配、廉价出售以至建设资金 不断萎缩的恶性循环；三是暂不能从单位分房买房的职工享受不到政 策优惠，旧体制下的住房分配不公现象依然严重存在：四是有限提租 和优惠售房的房改措施难改职工对单位分配住房的依赖心理，使住房 紧张和住房资源闲置浪费并存的局面难以改观。因此。要进一步深化 城镇住房制度改革，就必须从根本上转变住房的实物福利分配方式， 逐步实行住房分配货币化。住房分配货币化改革作为我国新一轮房改 的切入点和突破口，其关键问题在于实施过程中如何具体落实。 二、研究的目的 我国城镇住房制度改革推进的主要目标是实现住房的商品化、社 西南交通大学研究生学位论文 第5 页 会化、市场化，而如何切断传统的以实物分配为主体的福利性住房制 度，代之以新型的以货币分配为标志的住房制度，则是实现房改目标 的关键所在。尽管“停止实物分房，实行住房分配货币化”提出已经 一年有余，但由于国有企事业单位的实际情况不同，并没有得到具体 落实。本文的研究主要从加快住房分配制度改革的进程入手，对我国 住房分配货币化的具体实施进行了系统分析，提出针对不同企事业单 位职工实行不同的住房货币化分配模式。同时，针对当前住房制度改 革急需解决的公房上市问题进行了可行性研究，分析探讨住房分配制 度改革的配套措施，为我国城镇住房制度改革的顺利推进提供理论依 据。 三、研究内容 本文的研究以我国城镇住房分配制度改革为中心，围绕住房分配 货币化的具体实施及公房上市问题进行了系统研究。主要研究内容包 括：( 1 ) 我国住房分配制度的现状分析，分析我国传统住房分配制度 的特征及存在的问题，回顾我国住房制度改革历程；( 2 ) 实施住房分 配货币化的系统分析，从实施住房分配货币化的理论依据分析入手， 提出我国住房分配货币化实施系统的构成，并针对不同企事业单位的 职工采取相应的货币化分配办法，同时对实现住房分配货币化的保证 系统进行分析研究；( 3 ) 公房上市的可行性研究，包括公房上市的必 要性分析，公房上市过程中涉及的土地收益分配问题研究，公房上市 的技术分析，以及公房上市价格的确定方法研究；( 4 ) 住房分配制度 改革的配套措施研究，包括构建以经济适用住房为主的多层次住房供 应体系，建立和完善住房交易市场体系，构建住房金融支持体系，提 出相应的政策建议。 西南交通大学研究生学位论文 第6 页 四、研究方法 由于住房分配货币化本身具有丰富的外延，涉及的内容较多，是 一个复杂的系统工程。因此，本文采取的研究方法主要是系统分析和 调查研究。同时，可行性研究方法，定量与定性分析相结合的方法也 是本文常用的方法。 西南交通大学研究生学位论文 第7 页 _ 一一 第一章我国住房分配制度改革概况 随着我国经济的发展和市场化改革的逐步推进，传统住房分配制 度越来越不适应人民生活改善的需要，暴露出许多难以解决的矛盾。 在我国二十年的住房制度改革历程中，虽然取得了一些成绩，但离实 现住房商品化、社会化的房改目标还有一定的距离，尚有许多问题亟 待解决。 第一节传统住房分配制度的特征分析 传统住房分配制度是由我国计划经济体制决定的，其产生并长期 延续具有历史的客观必然性。 一、传统住房分配制度的形成 在新中国成立初期，百废待兴，城市居民的住房十分短缺，大批 危旧房急待修整，大批国家机关及军队人员入城需要住房，在这种情 况下，人民政府一方面通过没收和接管国民党政府和军队、官僚资产 阶级的房产，以及外国垄断资本在华的房产，变为国家所有；另一方 面，通过对私有房产的社会主义改造，以收购、征用、抵债等形式将 其逐步转变为国有房产。此外，由国家投资兴建大量住宅，主要由国 家所有，通过行政手段以实物形式分配给个人，逐步形成福利性的住 房分配制度。由于这种制度否定了旧社会由阶级地位或经济状况引出 的住房所有权的差别，因而被誉为反映社会主义制度优越性的、公平 的分配方式，在计划经济体制这个大背景下，不断被强化，一直延续 至改革初期。 二、传统住房分配制度的基本特征 传统住房分配制度作为计划经济体制的重要组成部分，具有低工 c h 0 0 1 4 0 8 0 2 0 0 0 4 西南交通大学研究生学位论文 第8 页 资、低租金加补贴，实物配给制的特征。具体表现在以下几个方面： 1 住房是产品，不是商品 作为商品，住房应该不是为了生产者自身的需要而生产，而是为 了市场需要而生产，道过市场来调整其生产的质量、规模和生产节奏， 也通过货币的媒介来实现其价值的合理配置和价值的最终实现。在传 统住房分配制度中，住房是公有产品的一部分，是由国家( 部门) 代 为生产、代为分配，所以不存在住房的商品属性。 2 住房投资由国家企业统包 由于是公有产品，住房投资由政府财政负担，由于企业也是公有， 所以住房的投资概括地说是由国家企业统包。国家企业的投资来源于 职工的劳动创造，在职工工资中基本上不含住房消费成分，这一方面 压低了工资的货币收入，另一方面使“统一扣除”的职工住房消费资 金通过分配渠道集中在国家手中来统一配置使用，采取统一建设实物 分配的形式满足职工的住房需求。这种投资体制在宏观上看是国家统 一的“赶超战略”的一个有机组成部分，但是产生了诸如分配不公、 需求膨胀以及资源使用效率低下、职工住房水平低下等一系列问题。 3 长期、无偿分配使用 由于是职工自己的劳动收入建造的住房，理论上住房最终属于职 工自己。所以分配使用上采用长期，无偿分配使用制度。长期是指在 住房的使用寿命期内，职工具有占有使用权利，甚至有变相的继承权 利；无偿是指职工因占有使用住房的租金很少，甚至其购买力通过物 价指数修正后，逐年减少成为象征性的租房成本。 4 以行政手段进行实物配给 在传统计划经济体制下，住房作为公有产品，由国家统一建设， 统一分配，住房分配不受市场机制的约束，主要通过行政手段，按照 c h 0 0 1 4 0 8 0 2 0 0 0 4 西南交通大学研究生学位论文 第9 页 行政方式进行实物配给。在具体分配过程中，主要依据工龄、年龄、 文凭、级别、职称、家庭状况等因素来制定不同分数值，由分房委员 会为所有住房申请者按标准评分、排名次，根据分数多少确定房屋面 积大小及先后顺序。这种行政式的实物分配制度带有浓厚的政治色 彩，成为我国传统住房分配制度的主要特征。 三、传统住房分配制度的弊端 随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，传统的住房分配制 度逐步暴露出诸多弊端，主要存在以下几方面的问题： 1 住房投资严重不足导致住房分配长期处于总量性短缺 在传统体制下，城镇的住房建设实行中央与地方两级管理，住房 建设资金相应由中央和地方两级财政负担，但是一赢未设专项资金， 而是作为一种非生产性投资，附列在基本建设投资之中。由于没有专 门的资金渠道，在强调“先生产后生活”的年代，住房建设资金不断 被挤占：另一方面，由于公有住房长期采取低租金制，不能以租养房， 更不用说通过收取租金收回建设投资，扩大住房的生产。国家在住房 有投入，无产出的前提下，失去了住房投资的必要来源，造成住房投 资总量性的不足，从而使住房分配长期处于总量短缺的状态。 2 住房行政分配引起市场约束机制丧失，导致住房分配不公 在传统体制下，由于住房作为一种实物福利近似无偿地分配给职 工使用，居民住房消费需求基本不受支付能力的制约，每个人都要求 以最高限度的住宅水平给予配给，形成住房需求的无节制膨胀。同时， 住房行政分配也成为权力大小的重要体现和象征。有些人凭借权力或 关系，不但为自己弄到了住房，还为儿子、孙子、朋友、同学等等解 决了住房，而另外一些人由于没有权力、没有关系，不得不老少三代 同居一室。造成这种住房分配不公的根源就在于行政分配导致市场约 c h 0 0 14 0 8 0 2 0 0 04 西南交通大学研究生学位论文 第1 0 页 束机制丧失，人们不能以等价交换的关系平等地去获得住房，或获得 相同等级的住房。 3 住房行政分配导致利益结构的非均衡性 由于住房供给存在着总量性短缺的状况，住房需求的约束机制不 起作用，由此引起了住房供求之间的矛盾和冲突，在这种供求矛盾运 动中，每个人及作为个人集合代表的其所在单位部门，对住房产生了 极为强烈的需求欲望或动机。在统收统支的计划经济体制下，各企事 业单位可供分配的住房数量主要取决于建设资金的多寡，而各单位的 住房建设资金数量则取决于各级政府的财政拨款。由于政府拨给不同 单位的建房资金额差距很大，从而造成各类企事业单位住房分配利益 结构的非均衡性。 由以上分析可知，以国家统包、福利制、低租金、实物分配为特 征的传统住房分配制度，一方面造成严重的社会分配不公，另一方面 由于租不养房，加重了政府财政负担，因此对其进行改革已势在必行。 第二节我国住房分配制度改革历程 我国城镇住房制度改革至今已走过了二十年的历程。回顾我国住 房制度改革之路，按时间顺序来看，可以大致划分为五个阶段： 一、( 19 8 0 19 8 5 年) 以“三三”制为代表的公房出售阶段 我国城镇住房制度改革的动因源于传统住房实物福利分配体制下 对住房的无限需求和实际供给不足之间的矛盾。但是在改革的最初阶 段，还不可能提出建立住房市场分配体制的问题。最初房改的目的主 要是为了筹集房改资金，解决住房困难。“三三”制出售公房方案的 主要内容是：职工购买住房时，国家补贴1 3 ，职工所在单位补贴1 3 ， 个人支付房价的1 3 ，这种试点首先在常州、郑州、四平、沙市进行， 然后推广到一百多个城市，这一阶段的售房方案虽然未提到改革城市 西南交通大学研究生学位论文第1 1 页 住房体制的问题，但就其基本取向来说是朝着住房分配的市场体制方 向发展的。“三三”制方案在实施过程中遇到了很多问题。首先，这 种改革未联系低租金制的改革，售房价格相对于租金来讲过高，买房 不如租房，居民缺乏买房动力；二是因为新建住房价格偏高，大多数 居民负担不起，而旧有公房优惠比例太大，回收资金太少，国家和企 业负担太重，无法进行新一轮循环，加之人们有不同的认识，未能全 面推开。后来补贴售房被视为低价售房而取消。 二、( 1 9 8 6 1 9 9 0 年) 提租补贴阶段 由于以“三三”制为代表的补贴售房在实践中受挫，有关各方遂 转向研究改革公房租金的可能性。1 9 8 4 年成立的住房租金改革小组， 正式提出了提租补贴或提租增资的改革思路。1 9 8 6 年确定烟台、蚌 埠、唐山等城市作为试点城市。 提租补贴方案的主要内容是：( 1 ) 合理调整公房租金，租金标准 根据住房的折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计 算；( 2 ) 根据调租幅度，发放一定数量的住房券，用于抵交新增租金。 住房券按个人工资的一定比例发放，坚持多住房多交租和少住房可得 益的分配原则，改变以往等级制的分配方式；( 3 ) 建立城镇、企事业 单位和个人的三级住房基金，以形成稳定的住房资金来源；( 4 ) 积极 组织出售公有住房，同时进行财政、金融和信贷方面的配套改革。 该方案从三个试点城市以及深圳、成都等其他城市的实践看，取 得了明显成效。一是租金大幅度上涨，是对主张“小步提租”方案的 重大突破；二是价格机制调整住房需求合理化，出现了多占房的退房、 大房换小房、合理配置住房资源的现象，抑制了膨胀扩房的不合理、 不公平需求；三是改善了房地产经营机制，奠定了住房商品化、资金 投入和产出良性循环的初步基础；四是实现住房资金由积累资金变为 消费资金，由暗贴变为明补，通过财政调控手段，开辟了住房消费资 西南交通大学研究生学位论文 第1 2 页 金的筹资运作途径。应当说，我国城镇住房分配制度改革，自此才开 始进入实质性阶段。 但是由于提租补贴方案对房改的复杂性估计不足，某些政策措施 不够完善，涉及到部门、单位、职工之间的利益关系调整，触及到既 得利益层，加上19 8 8 年我国发生严重的通货膨胀，提租补贴方案未 及全面推开便夭折了。 三、( 19 9 1 19 9 3 年) “标准价”优惠售房阶段 从1 9 9 1 年开始，在住房改革上，政府终于从甩包袱的立场转向 转换机制上。1 9 9 1 年6 月国务院发布关于继续积极稳妥地进行城 镇住房制度改革的通知，在继续提出合理调整现有公房租金，出售 公有住房的同时，强调实行新房新政策。同年1 0 月，国务院住房改 革领导小组又颁发了关于全面推进城镇住房制度改革的意见，确 定了住房制度改革的四条基本原则，即坚持政府、企业、个人三者共 同分担原则；坚持全国统一政策下各地方可因地制宣，分散决策的原 则；坚持提租、售房、广开渠道建房并举的原则；坚持转换机制的原 则。应当说，我国城镇住房制度改革的大方向，在那时已被确定下来 并基本稳定了。 19 9 2 年以后，我国房地产市场进入实质性形成和运作阶段，房 改机构开始健全，房地产经营管理向企业化、社会化、专业化方向转 变，住房公积金制度开始全面推行，房地产市场体系初步形成。然而 这一阶段由于我国房地产发展“过熟”，房价猛涨，房价收入比和租 售价格比又被再一次拉大，房改难度加大。由于没有一个明确的房租、 房价核算标准和政策，在优惠售房过程中出现了房价不规范、优惠政 策不统一，竞相低价攀比的问题。i 9 9 3 年来到i 9 9 4 年初被国务院明 令禁止。 西南交通大学研究生学位论文 第1 3 页 四、( 19 9 4 19 9 8 年6 月) 全面推进阶段 十四届三中全会以后，我国的经济体制发生了深刻的变革。1 9 9 4 年7 月发布实施的国务院关于深化城镇住房制度改革的决定，标 志着房改进入了一个新的阶段。该决定对进行城镇住房制度改革 的根本目的，基本内容以及近期的改革重点等作了原则规定。强调建 立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商 品化、社会化。在政策取向上强调全面推行住房公积金制度，建立经 济适用住房与商品房两种住房供应体系，提出了机制转换和资金筹集 相结合的改革战略，提出把住房实物福利分配方式改变为以按劳分配 为主的货币工资分配方式。该方案的发布实施，极大地完善了房改政 策，推动了全国房改的进程。但在实施过程中取得的效果和预想目标 仍相距甚远，从根本上来看，主要是住房供应上的双轨制影响了房改 的效果，这主要表现在，虽然提出了建立新的住房体制，但旧的福利 性公房体制仍未完全打破，大量新建住房仍在按福利性体制分配，即 使是采取“只售不租”，单位以市场价购建的新房，以公房的“房改 价”转售给职工，这类售房本质上并未改变福利实物分配的旧体制， 仅是从“低租金”变换为“低房价”福利。 五、( 19 9 8 年7 月至今) 住房分配货币化阶段 1 9 9 8 年7 月，国务院发出关于进步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知，确定了深化城镇住房制度改革工作的目标， 停止住房实施分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适 用住房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培育和规范 住房交易市场。从而标志着一个新的住房分配制度改革阶段的开始。 西南交通大学研究生学位论文 第1 4 页 一 第三节我国住房分配制度的现状分析 一、我国住房分配制度的现状 我国城镇住房长期以来由国家和单位投资，建成后以低租分配给 居民使用。经过近二十年的住房制度改革，通过实行优惠出售公房、 提租补贴以及建立住房公积金制度，情况虽有改变，但就总体而言， 至今仍未摆脱旧体制的束缚。主要表现在以下几方面： 首先，旧的福利性分房制度仍未完全打破，新建住房仍大量进入 单位福利分配的旧体制。尽管政府一直强调实行新房新制度，但多数 单位都视其为软约束，大量新建住房仍通过实物分配渠道进入旧体 制。据有关方面统计，1 9 9 6 年全国新建住宅3 0 1 亿平方米，其中约 2 3 为单位自建住房或购买商品住房，然后分配给职工使用。即使是 采取“只集不租”，单位以市场价购建的耨房，以房改成本价转售给 职工，依然未改变福利实物分配的性质，只是分配的方式从逐月的“低 租金”转变为一次性的“低房价”而已。国家和单位用于住房的暗贴， 随着住宅建设的加快而日益扩大。 其次，有限提租和优惠售房的房改措施难改职工对单位分配住房 的依赖心理。提租是我国住房分配制度改革的重要手段。然而，提租 力度不大，使得提租改革进展缓慢，收效甚微。从全国来看，公房租 金从原来的0 1 0 元m 2 ，提高到现在的1 1 0 元m 21 6 0 元m 2 ，但与 此同时，市场上的商品房售价超过18 0 0 元m 2 ，经济适用住房的售价 也在15 0 0 元m 2 左右，一般公房的售价也超过5 0 0 元m 2 。由此可见， 不仅公房租金与商品售价之间难以形成合理的租价比，就是公房的售 价与租金之间的比价也渐趋拉大。公房分配中的低租金和低售价，淡 化了城镇居民的住房商品意识，相当多的人虽然有改善住房条件的迫 西南交通大学研究生学位论文 第1 5 页 切要求，但在现实选择中仍是依赖和等待单位分配住房。 第三，旧体制下的住房分配不公现象依然严重存在。我国传统的 住房分配制度是由国家统一建设，以实物的形式分配给职工。在二十 年的改革过程中，虽然实行了优惠售房和提租补贴，但并没有从根本 上改变住房实物福利分配方式，住房分配不公的现象依然存在。具体 表现在两个方面：一是由国家集中的住房消费资金不能公平地返还到 各个单位，各个单位得到的建房资金多寡不均，加之单位自身的经济 效益差别，致使不同单位的住房分配苦乐不均；二是个人之间的分配 不公，有权有门路的人多分房，分好房，没有权力、没有门路的人只 能少分房、分次房，甚至分不到房。同时，一些暂不能从单位分房买 房的职工享受不到政策优惠，形成新的住房分配不公。 二、我国住房分配制度存在的问题 我国住房问题的根源是分配阶段的错位，住房分配本应是初次分 配，却纳入了二次分配。职工工资中的住房消费资金由国家统一扣除， 再以实物形式进行分配。我国传统的住房实物分配体制己越来越不适 应我国经济发展的要求，表现出以下几方面的问题： ( 一) 城镇居民住房消费动力不足，不适应改革开放以来国 民收入分配格局的变化 从8 0 年代初期开始，我国国民收入分配格局逐渐发生了重大变 化，财政和企业所占份额不断下降，居民收入所占比重不断提高。l9 8 5 年，居民收入占中国民收入的比重已经达到一般市场经济国家的水 平，由19 7 8 年的5 0 上升到6 1 ，1 9 8 8 年该比例曾达到6 4 以上， 近年来保持在6 2 左右。但是，由于长期的住房实物分配体制没有 得到根本改变，公房租金改革滞后，到1 9 9 8 年底，城镇居民家庭住 宅租金支出占职工家庭工资收入的比重还不到5 ，买房不如租房， 西南交通大学研究生学位论文 第1 6 页 城镇居民没有增加住房投资的压力和动力，住房实物分配制度扼杀了 城镇居民的住房投资积极性。另一方面，住房建设投入主要靠国家和 国有企业，使得国家和国有企业不堪重负，难以为继，这种住房投资 分配格局己越来越不适应国民收入分配格局的变动。 ( 二) 现有住房分配制度不适应当前以公有制为主体，多种 所有制经济成分共同发展的格局 我国改革开放以来，各种混合经济和非国有经济发展较快，非国 有企业职工占全社会职工的比例逐步提高，有的沿海省份，非国有企 业职工占到职工总数的一半以上，相应地在住房体制上也形成了双轨 制格局。非国有企业职工实行的是住房分配货币化体制，职工拿高工 资，单位不解决住房，需职工自己到市场去购买或租赁住房；而国有 单位实行的基本上还是住房实物分配体制。在这种双轨制格局下，出 现所谓的“一家两制”，即一方在机关或国有单位要住房，一方在外 资等企业挣高工资，其结果是非国有企业职工的住房基本由国有单位 来解决，加重了国有单位的负担，也妨碍了国有企业效益的提高和竞 争力的增强。 ( 三) 现有住房分配制度不适应劳动力市场建设的需要 劳动力市场是市场体系中最重要的要素市场之一，也是我国市场 体系建设中进展最慢的方面之一，住房实物分配则是阻碍劳动力市场 建设的重要原因。在市场经济条件下，住房收入是工资的组成部分， 自然是连续地逐月发放，职工积累多年才能买得起或租得起较好较大 的住房。而在实物分配制度下，由于住房是不易分割的不动产，只能 实行一次性分配，这样分到住房的职工就等于单位将今后工作年限的 住房工资提前支付给他，职工要离开单位，单位有理由不让他走，除 非他退房。住房成为人才流动的绊脚石，也成为单位卡人和挽留人才 c h 0 0 l a 0 8 0 2 0 0 0 、4 西南交通大学研究生学位论文 第1 7 页 的重要砝码。 ( 四) 现有住房分配制度不利于住房消费作为新的经济增长 点的形成 目前住房作为一种生产相对过剩而有效需求不足的商品，潜在需 求极大。但由于对旧的住房福利分配体制改革不彻底，没有严格堵住 新房进入旧体制的路子，使潜在需求难以转变为现实需求。只要旧的 福利分房制度不终止，人们总期望能通过单位分房无偿得到住房，不 愿意买房，更不会去意贷款买房。现在城镇新建住房的供应总量中， 由个人购买的大约占1 4 ，大多数城镇职工还是通过单位建房或买房 后分配获得住房。另一方面，由于公房租金改革的滞后，买房不如租 房，限制了居民购房的需求。只要住房实物福利分配制度不改变，以 个人消费为主体的住房市场及住宅建设投入产出的良性循环体制就不 可能形成，住房消费作为新的经济增长点也就难以形成。 综上可知，要进一步深化我国城镇住房制度改革，就必须从根本 上改变传统的住房实物福利分配制度，停止住房实物分配，切断个人 对单位无偿分房的指望，变实物分配为货币分配。 三、我国住房分配制度改革的主要内容 在我国住房实物分配制度下，住房的商品属性被抹杀，住房不是 根据劳动贡献大小，而是按照职务高低、工龄长短、人口多少来进行 分配，造成职工对国家、单位的严重依赖，成为住房商品化的障碍， 因此，改革住房制度必须从改革住房分配制度入手，并以其为核心， 带动住房开发建设，使用和管理制度的改革。 我国住房分配制度改革应当遵循“生产要素或社会服务一货币一 住房”的规律，职工根据其向社会提供的生产要素或为社会服务的质 量和数量，以货币形式从社会总财富中分得自己应得的一份，然后用 西南交通大学研究生学位论文 第1 8 页 货币到市场上购买或租凭自己所需的住房。其主要内容包括： 第一，在住房分配原则上，把平均主义无偿福利制分配改为体现 按劳分配原则的货币工资性分配，把住房补贴由过去的暗补改为每月 理入工资的明补。 第二，在住房分配形式上，把直接分配实物住房的形式改为以货 币工资形式支付住房消费部分的劳动力再生产费用，职工需要住房用 货币工资收入向市场购买或租用。 第三，在住房分配渠道上，把政府和企业的行政性分房改为将住 房作为商品纳入市场流通渠道，让职工自主选择住房，切断职工对政 府和单位的住房依赖。 i 住房 1 分j e 纠制度 i 改革 住房分配原则 住房分配形式 住房分配渠道 无偿福利分配 按劳分配 实物分配 货币工资分配 国家企业行政性分配 图1 1住房分配制度改革的主要内容 住房分配制度改革作为我国住房制度改革的核心，其主要方式就 是促使实物分配向市场转化，使职工成为住房市场上的决策主体，由 市场决定住房资源配置。为此，必须取消住房实物分配，变住房实物 分配为完全的货币分配，提高职工工资中住房消费含量，增强其对住 房市场的有效需求。住房分配货币化成为当前住房分配制度改革的核 心内容。 c h 0 0 1 4 0 8 0 - 2 0 0 0 4 西南交通大学研究生学位论文 第1 9 页 第二章实施住房分配货币化的系统分析 在过去的住房制度改革过程中，由于没有从根本上转变住房的实 物福利分配方式，使得我国房改难以有实质性进展。住房分配货币化 作为新一轮房改的突破口和切入点，就是要改变传统的住房实物分配 方式，引入市场机制，形成崭新的住房分配体制。住房分配货币化是 当前我国住房分配制度改革的核心内容。 第一节实施住房分配货币化的理论依据 住房分配货币化就是要改变传统的实物分配为货币分配，变二次 分配为初次分配，它是在现实条件下符合我国具体国情的必然选择。 一、住房分配货币化是实现房改最终目标的必要手段 住房制度改革的最终目标是实现住房商品化，住房的生产和消费 都受市场机制调节。实现住房商品化，从供给来说，必然要求住房建 设社会化，通过社会化的生产和市场提供类型多样、价格合理的商品 房：从需求来说，则要求居民消费商品化，根据自己的支付能力到市 场上购买合乎所需的住房商品。而住房分配货币化则是联系住房建设 和消费的纽带，既是住房商品化的基本目标之一，也是其必要条件。 在近2 0 年的房改探索中，虽然居民住房消费商品化的观念已逐步培 养起来，自主经营，自负盈亏的房地产开发企业也已逐渐成为住房供 给领域的主体，按照价格等市场信号组织生产。但是，住房供给领域 的市场调节机制与住房消费领域的实物分配制度并存，供给和需求不 对称，住宅市场的运行不规范，使住房供给领域出现大量商品房积压 空置，同时又存在众多的无房户和缺房户的现象。因此，进一步推进 住房商品化，对分配领域的变革已刻不容缓。只有停止福利分房，实 行住房分配货币化，才能实现住房商品化的房改目标。 西南交通大学研究生学位论文 第2 0 页 _ - _ _ _ _ _ _ - 一一 二、住房分配货币化是住房商品属性的内在要求 从经济的角度看，任何能带来效用并具有稀缺性的资源都应该成 为商品，通过市场流通，实现有效配置，住房也不例外，作为商品的 住房应该在市场调节下经过生产、分配、流通、消费四个环节完成自 己的循环，货币则是顺利实现这一循环必不可少的媒介。但是我国传 统的住房体制忽略了住房的商品属性，住房作为一种福利品，除住房 生产领域中有部分货币的流通外，在住房的分配、流通和消费三个环 节中完全排除了货币的运行，使其价值难以显化，住宅建设所投入的 资本越滚越少，既无效益，又欠公平。因此，进行住房制度改革，从 本质上讲就是要恢复住宅的商品属性，使其由国家计划产品变成可自 由交易的商品，由单位所有的固定资产变为居民自由支配的个人资 产。提倡住房建设社会化，住房分配货币化，住房消费商品化，全面 恢复货币的媒介功能，培育国家宏观调控下灵活运行的住房市场，实 现住房供给和需求的动态平衡。 三、劳动成本真实化要求实现住房分配的货币化 从国民收入分配的角度看，传统的住房实物分配属于二次分配范 畴，即国家对职工工资中的住房消费因素做了统一扣除，政府、单位 统一建房，以实物形式分配给职工并无偿使用。根据国民收入分配理 论，初次分配是按劳分配和按生产要素分配，初次分配应坚持效率优 先，即应体现各种生产要素收益的多少和劳动者贡献的大小，如个人 工资的多少应与其劳动表现及贡献的大小挂钩，多劳多得。二次分配 是政府以税收和转移支付等手段对初次分配的结果加以调节进行再分 配，主要体现公平。把住房分配纳入二次分配，使住房分配结果与职 工的工作表现、劳动成果几乎没有联系，常见的分房依据是结婚与否， 西南交通大学研究生学位论文 第2 1 页 年龄大小和工龄长短。因而，劳动成本无法得到真实的体现。 劳动成本的非真实化不仅导致了住房建设资金投入的盲目性，住 房分配不公的局面目趋严重，也使有限的住房建设资金难以通过住房 消费回收，极大削弱了住宅产业自身的活力。传统的住房实物分配制 度中，整个住房资金的运行呈现出单一的方向，只有投入、没有产出 的“亏损”状况( 如图2 1 ) 。尽管住房投资缺乏直接的经济动力， 建设规模受到限制，但住房作为实物福利无偿分配使用，消费需求不 受支付能力约束，具有本能的扩张性，生产和消费之间缺乏内在的联 系和平衡能力，整个经济运行关系是靠计划进行协调的，市场机制对 住宅产业的调节受到阻碍，住房建设和居民消费严重脱节。 无偿分配 图2 1旧住房制度的运行机制 住房分配货币化正是从国民收入的初次分配入手，理顺住房投资 和消费的资金渠道，建立健全企业分配约束机制，规范成本工资和效 益工资的内涵，实现劳动成本真实化，使住房建设既有投入、也有产 出，实现住房建设资金的良性循环( 如图2 2 ) 。 投资获益、还本付息付房租、购房款 图2 2 新住房制度的运行机制 总之，住房分配货币化的最终目标是通过对国民收入分配的调 整，遵循按劳分配的原则，在职工的劳动收入中显化其应得的住房工 c h 0 0 l4 0 8 0 2 0 0 0 4 西南交通大学研究生学位论文第2 2 页 资，尤其要承认它在国民收入初次分配中的地位。 第二节我国住房分配货币化实施系统的构成 取消传统的住房实物分配，实行货币化分配，是我国住房分配制 度改革的重大突破。住房分配货币化在实施中可采取多种不同形式。 一、住房分配货币化的含义 所谓住房分配货币化，就是把计划经济条件下，住房实物分配的 方式，即过去从职工工资中统一扣除住房消费资金部分，用于建房再 按一定条件以实物的方式分配给职工，变为把统一扣除的住房消费资 金重新理入职工工资之中，变二次分配为次分配，然后，职工根据 自己的能力和受好自行到市场上选购住房，使解决住房完全成为个人 行为。简言之，就是在住房分配形式上以货币取代实物，以有偿取代 无偿，以市场取代行政。 二、住房分配货币化的特征 与传统的住房实物分配制度相比，住房货币化分配的基本特征主 要体现在以下几个方面： ( 1 ) 从国民收入分配角度看，传统的住房分配制度是以实物福 利的形式实行二次分配，而货币化分配则是适应劳动成本真实化的要 求，在国民收入的初次分配中以货币工资的形式分配给职工应得的住 房消费资金。 ( 2 ) 传统的住房分配制度是计划经济的产物，房地产市场不发 育，消费受供给驱动，房屋虽然分到职工手中，产权却属机关单位， 除使用外，职工无权处置居住的房屋；住房分配货币化则直接与市场 经济挂钩，职工用货币从市场购买的住房拥有完全的产权，可以自由 支配。 c h 0 0 1 4 0 8 0 2 0 0 04 西南交通大学研究生学位论文 第2 3 页 ( 3 ) 从住宅产业的资金循环来看，在传统的住房实物福利分配 制度下，住宅建设者为国家或企业，住宅资金来源于国家预算和企业 利润等多渠道且不稳定，住宅资金难以形成良性循环；而住房分配货 币化则要求住房建设和管理社会化，建设资金由房地产企业在预算约 束下自行筹措，通过住房销售回收居民的住房消费资金，建立资金的 良性循环机制。 ( 4 ) 从分配过程看，旧体制是封闭式的分配，职工始终处于被 动状态，容易出现分配不公的现象；新的住房分配体制由于在职工的 劳动收入中显化了其应得的住房工资，因而整个过程是公开、公正、 主动的。 ( 5 ) 从分配结果看，传统的住房福利分配制导致国家负担越来 越重，职工的住房越来越紧张：住房分配货币化则直接将消费者推入 市场，刺激住房消费，不仅能加快“居者有其屋”的进程，还可减轻 国家和企业的负担，刺激国民经济的发展。 三、我国住房分配货币化的实施模式 实施住房分配货币化可以有多种途径，建立住房公积金制度和发 放住房补贴以及增加职工工资中的住房消费含量都是住房分配货币化 的具体实现形式。 ( 一) 直接理入工资 将住房消费直接理入工资是住房分配货币化的目标模式或理想模 式。即按照职工工资的一定比例( 根据国外的经验一般为2 5 ) ，作 为职工住房消费资金直接计入职工工资，作为职工工资收入按月发 放。这一分配方式的特点是将原住房实物分配时的二次分配变为次 分配，可直接与国际惯例接轨。但是在我国要统一地完全把住房暗补 理入工资，在相当长时间内还做不到。这是因为一方面财政和国有企 业缺少稳定的理入工资的资金来源；另一方面我们国家很大，各地的 西南交通大学研究生学位论文 第2 4 页 房价差异太大。因此，直接理入工资模式主要适用于经济效益好，且 用于职工住房建设的资金比较稳定的企事业单位，以及国家机关公务 员等。 ( 二) 住房公积金 住房公积金是一种义务性住房储金，它是通过“个人存储、单位 资助”的办法建立的一笔属于个人的住房消费资金，专项用于个人支 付住房方面的费用。公积金由两部分组成，一部分由职工的工资中提 出，另一部分由所在单位交存。其中单位资助部分类似于职工工资， 因而也是住房分配货币化的一种基本形式，职工可将公积金用于购、 租和维修房屋，并可用以申请贷款购房。住房公积金制度已在全国全 面推行，但现行住房公积金缴存比例还较低，仅5 7 ，应适当提 高这一比例。住房公积金模式主要适用于经济效益不是很好的企事业 单位。在今后相当长的时期内，住房公积金仍将是住房分配货币化的 主要途径。 ( 三) 发放住房补贴 住房补贴是推行住房分配货币化的重要环节。住房补贴体现了职 工应享有的住房消费水平，和一定时期内的地区经济发展状况，全社 会消费水平、国民经济中消费和积累的比例关系都紧密相关，同时也 和职工应得的劳动力成本相对应。发放住房补贴，要根据职工所在城 市住房价格水平，职工平均工资水平、住房补贴面积标准以及需要补 贴的年限等因素综合考虑补贴幅度。 发放住房补贴根据本地区财政、单位原有住房资金可转化情况， 可以采取一次性补贴、按月补贴、按月补贴和一次性补贴相结合三种 方式。对于经济效益一般，但用于职工住房建设的资金不很稳定 的企事业单