（行政管理专业论文）当代中国建立高效政府论析.pdf

中文摘要 y 7 3 9 1 1 2 高效政府是指政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能 够积极回应公众要求，追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大 化。建立高效政府是各国政府必须面对的根本问题，它对社会、经济的发展起着 至关重要的作用。当代中国政府面临着加强自身建设，提高行政管理水平，为经 济、社会的发展创造良好的国内外环境，提高国家的综合国力，建设和谐社会等 迫切任务。在这样的时代背景下，建立高效政府具有重大的现实意义。 本文运用行政管理学、政治学、制度经济学等学科的基本原理，结合笔者的 学习和实践，对中国建立高效政府的问题进行全面、深入的论述。全文分为三个 部分。 第一部分，详细阐述高效政府的内涵，查h 高效政府能实现高效率、高效益， 注重社会公平等，并说明高效政府的特征。 第二部分，指出当前中国存在的政府低效现象，从国家与社会、行政体制改 革、官僚制的变迁等角度分析政府低效的原因，同时提出中国建立高效政府的重 要性和紧迫性。 第三部分，根据建立高效政府的本质要求，从四个方面明确中国建立高效政 府的途径：继续推进行政体制改革，主要是对行政权力的进一步定位和划分；进 一步完善制度环境，如人大监督制度、社会监督制度；吸收科学的管理工具，如 绩效评估、全面质量管理；加强政府人力资源管理，要培养有效的公共管理者， 有效激励国家公务员等。 本文的创新之处：一是在选题、立论方面。虽然国内对建立高效政府问题的 研究有了一定进展，但系统的研究还比较缺乏，还远远不能适应现实发展的需要。 t 因此，本文在这方面的研究具有十分重要的现实意义。二是本文在内容上有所创 新，主要是对高效政府内涵和特征的阐述比较全面，对我国政府低效的原因提出 了一些新的见解，对我国建立高效政府的途径所进行的探索有一些新的思路和主 张，提出了可操作性比较强的政策建议。 关键词：高效政府公共服务途径 i i a b s t r a c t i nt h ec o u r s eo f f u l f i l l i n ga d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , a n do nt h eb a s i so fp a y i n g a t t e n t i o nt os o c i a lj u s t i c e ，h i g h p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n tc a n r e s p o n dt h er e q u i r e m e n t o ft h e p u b l i ca c t i v e l y , p u r s u et h es a t i s f a c t i o no f t h ep u b l i c ，a n dg e tt h em a x i m i z a t i o no f t h e p u b l i co u t p u t w i t ht h es a m eo rl e s s r e s o u r c e s c r e a t i n gh i g h p e r f o r m a n c e g o v e r n m e n ti so n eo f t h em o s tb a s i cp r o b l e m sf a c e d b y 、v a r i o u sc o u n t i e s i tp l a y sa n e s s e n t i a lr o l et ot h ed e v e l o p m e n to f s o c i e t ya n de c o n o m y f o rt h et i m eb e i n g ，c h i n e s e g o v e r n m e n tf a c e ss u c hu r g e n tt a s k sa ss t r e n g t h e n i n gs e l f - b u i l d i n g ，i m p r o v i n gp u b l i c a d m i n i s t r a t i v el e v e l ，c r e a t i n gg o o dd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t ，e n h a n c i n g n a t i o n a lo v e r a l ls t r e n g t h ，b u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , e t c u n d e rt h eb a c k g r o u n do f s u c ha n e r a ，c r e a t i n gh i g h p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n th a sg r e a tr e a l i s t i cm e a n i n g s b ya p p l y i n g t h eb a s i c p r i n c i p l e s o fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，p o l i t i c a ls c i e n c e ， i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，c o m b i n i n gt h ea u t h o r ss t u d ya n d p r a c t i c e ，t h i st h e s i sm a k e sa p e n e t r a t i n ga n a l y s i so fc r e a t i n gh i 曲一p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n ti nc h i n a t h et h e s i si s d i v i d e di n t ot h r e e p a r t s ： i n p a r t o n e t h et h e s i s e x p o u n d s t h ec o n n o t a t i o n so f h i g h p e r f o r m a n c e g o v e r n m e n t ，f o re x a m p l e ，i tc a nr e a l i z eh i g he f f i c i e n c ya n dh i g he f f e c t i v e n e s s ，p u t a t t e n t i o nt os o c i a lj u s t i c e ，e t c t h e nt h et h e s i si l l u s t r a t e st h ec h a r a c t e r i s t i c so f h i g h p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t i np a r tt w o ，t h et h e s i sp o i n t so u tt h ep o o rp e r f o r m a n c ep h e n o m e n ao fc h i n e s e g o v e r n m e n ta tp r e s e n t ，a n a l y s e st h er e a s o n so ft h ep h e n o m e n af r o ms u c ha n g l e s a s c o u n t r ya n ds o c i e t y , a c l m i n i s t r a t i v es y s t e m sr e f o r m ，b u r e a u c r a t i cc h a n g e s ，e t c ，a n d t h e np r o p o s e st h ei m p o r t a n c ea n d u r g e n c y o f c r e a t i n gh i g h - p e r f o r m a n c eg o v e n m l e n t i np a r tt h r e e ，a c c o r d i n gt ot h ee s s e n t i a ld e m a n d so fc r e a t i n gh i g h p e r f o r m a n c e g o v e r n m e n t ，t h et h e s i sg i v e st h ew a y so fc r e a t i n gh i 出- p e r f o r m m l c eg o v e r n m e n ti n c h i n af r o mt h e f o l l o w i n g f o u r a s p e c t s ：( 1 ) k e e p o n a d v a n c i n g t h er e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，o n es h o u l df u r t h e rl o c a l i z ea n dd i v i d et h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r ； ( 2 ) p e r f e c tt h ei n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n tf u r t h e r , f o ri n s t a n c et h es u p e r v i s o r ys y s t e mo f t h en a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s s ，s o c i a ls u p e r v i s o r ys y s t e m ；( 3 ) a b s o r bs c i e n t i f i c m a n a g e m e n tt o o l s ，s u c ha sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t o t a lq u a l i t ym a n a g e m e n t ；a n d ( 4 ) e n h a n c eh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t ，o n es h o u l dt r a i ne f f e c t i v ep u b l i ca d m i n i s t r a t o r a n d e n c o u r a g ee f f e c t i v e l yn a t i o n a lc i v i ls e r v a n t ，e t c t h e r ea r et w oo r i g i n a la s p e c t si nt h et h e s i s o n ei st h et h e m ea n dp o i n t m a k i n g a s p e c t a l t h o u g ht h er e s e a r c ho nc r e a t i n gh i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n th a sm a d ea c e r t a i np r o g r e s si nc h i n a , s y s t e m i cr e s e a r c h e sa r en o ts u f f i c i e n ta n dc a n n o tm e e tt h e n e e d so f t h e d e v e l o p m e n t o f t h es o c i e t y s o ，t h et h e s i sh a s v e r yi m m e d i a t es i g n i f i c a n c e i nt h er e s e a r c ho fc r e a t i n gh i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t t h eo t h e ri st h ec o n t e n t a s p e c t f i r s t ，t h e t h e s i s e x p o u n d s t h ec o n n o t a t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c s o f h i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t ，s e c o n d ，i ts e t s f o r t hs o m en e wi d e a sw h i l ea n a l y z i n g t h er e a s o n so ft h ep o o rp e r f o r m a n c ep h e n o m e n ao fc h i n e s eg o v e r n m e n t t h i r d ，i tp u t s f o r t hs o m en e wt h o u g h t sa n dp r o p o s i t i o n so ft h ew a y so fc r e a t i n gh i g hp e r f o r m a n c e g o v e m m e n t i nc h i n a ，a n di tp u t sf o r w a r ds o m eo p e r a t i v ep o l i c ys u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：h i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；w a y s i v 引言 政府是行使国家赋予的职权、执行国家的意志、代表国家处理政务的机关。 在社会体系中，政府作为最高的行政权力组织，处于社会的中心地位。政府是否 高效，将对社会、经济的发展起到至关重要的作用。 新的世纪，一方面经济全球化加剧、国际竞争臼益激烈，另方面，中国的 经济、社会也在发生重大变化，“由于实行改革开放和发展社会主义市场经济， 我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化”。 这就决定中国政府必须面对双重历史任务，是必须适应国内完善社会主义市场 经济体制的迫切需要，加强自身建设，提高行政管理水平，维护最广大人民群众 的根本利益；二是要跟上经济全球化时代潮流，为经济、社会的发展创造良好的 国内外环境，提高国内企业的国际竞争力，提高国家的综合国力。因此，中国政 府必须正确定位，适应现阶段中国经济、社会的发展需要，借鉴先进国家的经验， 采取优化的赶超战略，跳跃式地前进，尽快建立既能适应国内经济体制又能应对 国际市场竞争需要的高效政府。 高效政府就是高绩效政府。建立高效政府是整个社会发展的客观要求，是各 国政府必须面对的根本问题。它同政治民主的发展、科技进步、管理科学的发展 是密切相关的。2 0 世纪8 0 年代以来，以英美为首的西方发达国家采用新公共管 理理念，适时将绩效管理的理念和制度溶入到行政改革中，提出了建立高绩效政 府的目标，就是通过改革，使得政府以较少的成本实现公共产出的最大化。西方 以建立高绩效政府为目标的行政改革取得了很好的效果，已成为当今世界行政改 革的一种趋势。 中国在2 0 世纪9 0 年代以后，特别是在党的十六大以后，经过2 0 0 3 年“非 。_ 典”对政府的考验，各级政府在建立高效政府的实践上有了不少的提高。这方面 的理论研究也在借鉴外国的理论成果，结合中国具体国情的基础上有了定的进 江泽民：论“三个代表”，中央文献出版社，2 0 0 1 年版，第1 7 2 页。 l 展。一是引入市场机制，构建有限政府，同时转变政府职能，优化行政组织，更 新政府管理观念，引入企业管理理念，降低行政成本，打造服务型政府和责仟型 政府；二是强调实施依法行政，改进行政方式，规范政府行政权力提高行政过 程的民主性和透明性，加强对行政行为的监督；三是强调改革公务员选拔、录川 制度，加强对公务员的激励和教育培训，提高公务员素质。虽然国内对建立高效 政府问题的研究有了一定进展，但这些研究基本都是从上述的某一方面入手的， 系统的研究还比较缺乏，这方面的研究还远远不能适应现实发展的需要。剧此， 继续加强建立高效政府问题的研究将对我国社会的进步和经济的发展具有重要 的现实意义。 高效政府的内涵与特征 高效政府就是高绩效的政府，它是政府在公共行政活动中所取得的业绩、成 就和影响等的综合反映，是对公共行政活动的整体要求。政府的高效体现在决策、 执行、监督或协调等全部行政运行过程。 ( 一) 高效政府的内涵 政府组织中的绩效是一个包含效率、效益，以及社会公平等因素的综合性范 畴。高效政府可以定义为政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础 上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出 的最大化。高效政府的内涵是相当丰富的，主要体现在以下几点： i 高效政府能实现高效率，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。效 率是公共行政中的核心命题，是政府如何管好自身的内部机制。对于公共行政面 临的问题，行政学的创始人威尔逊指出：“首先，政府能够适当地和成功地进行 什么工作，其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能 少的成本完成这些工作” 。效率本源是一个经济学上的概念，具有明显的速度、 经济等数量特征。当公共行政目标在公共领域中经受伦理检验后，“效率在价值 观念系统中是第一位的”圆。公共行政的效率一般体现在两个方面，一是组织取 向，二是结果取向。前者成为组织效率，后者称为管理效率。组织效率是指公共 组织通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率。如一个城市的治安问题，那 些区域自天需要警力多，那些区域晚上需要警力多，这就是资源的配置问题，如 果资源的配置与实际出入很大，或刚好相反，那就谈不上是高效政府了。由于现 代政府管理主要是依托各种公共组织来实施的，组织效率为政府及时提供质量更 高的公共物品或服务创造了可能。管理效率注重于取得结果，最能体现公共行政 i 美 威尔逊t “行政学研究”，晃彭和平、竹立家等编译：国外公共行政理论精选，中共中央党校出版 社，1 9 9 7 年版，第1 页。 黄键荣、杨占营：“新公共行政批判及公共行政的价值根源”，中国行政管理，2 0 0 4 年第2 期。 3 的效率内涵。高效率要求政府在提供公共服务的过程中要保持良好的工作状态、 有序性和高速度，要讲求投入与产出的比率关系，注重节约成本，追求低投入、 高产出。 2 高效政府能实现高效益，追求公众满意。公共行政中的效益是指行政产出 对社会所产生的影晌。根据内容和范围，张康之教授编著的公共行政学中， 将其分为经济效益、政治效益和社会效益。经济效益指的是行政活动所产生的 经济性影响，如国民经济增长速度的提高，政府财政收入的增加等；政治效益指 的是行政活动所产生的政治性影响，如政府声誉的提高，群众支持率的上升等； 社会效益则指的是行政活动对社会运行方面所产生的效益，如充分就业，公民福 利水平的提高等。高效益要求政府要提升服务水平，保证服务质量，在“好”字 上做文章，要以公众的满意度作为衡量政府服务质量的重要指标。在政府的服务 过程中，要解决“门难进、事难办、脸难看”的问题，要改善管理作风和管理态 度。“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天， 人民期望着被当作顾客受到尊重甚至受到政府的尊重”罾。 3 高效政府重视伦理、政治的意义，强调公平具有的重要位置。公平是政府 的基本功能设计，是弥补市场机制不足的优势特征，社会保障、社会秩序等都是 公平功能的具体载体。“虽然效率准则规定稀缺资源应被用到起能生产最大纯收 益的地方，但公平的目标则可能缓减这一目的，致使有利于特别是非常贫穷的人 群的设施得到发展” 。公平是公众评价政府行为的一个重要指标。公共行政是 发生于政治环境中的，不能像企业那样对不同利益主体的竞争做出指向功利目标 的快速决策，它追求的是建立在公平与正义基础上的整体秩序。如果公共行政单 一地强调对效率和工具理性的追求，忽视伦理、政治的意义，将政府仅仅作为执 行和管理的工具，将会使行政工作越来越远离社会价值的体现，甚至完全丧失作 为行政体系本身的“道德”。 4 高效政府能够尽可能采用最先进的组织技术和科学的管理工具，尽可能吸 张康之、李传军等：公共行政学，经济科学i i 版社r 2 0 0 2 年版，第2 9 4 页。 【美j 戴维史斯奉，特簿盏布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海洋支出版社 1 9 9 6 年版，第3 4 0 页。 【美l 埃利诺奥斯特罗姆等：制度激励与可持续发展，上海三联书店，2 0 0 0 年版，第1 3 1 页。 4 收高级人才，并且汲取更多的财力。高效政府通过充分利用组织技术，用足人才， 使人力、物力的投资产生最好的效果。也就是说，政府所使用的组织技术越先进， 政府公务员的素质越高，政府的财政能力越大，政府的能力也就越高。各国政府 在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革，其终极目标就 是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外，从政治意义上，政府能够 具有广泛的社会支持，它就会拥有较高水平的合法性，并因此而获得较高水平的 政治能力。一个高效的政府，应该拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力， 也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策， 并有效实现特定的政镶目标。 5 高效政府有套科学的绩效评估体系。科学的绩效评估体系是高效政府的 内在要求。一是政府绩效评估的主体来自于社会方方面面的组织和团体，将上级 部门、同级机关、下属部门以及社会的方方面面“顾客群体”的评估综合起来， 尤其是要将社会对政府的满意度放在更为重要的位置，真正体现公共责任的理 念；二是评估必须有多元的价值标准。不仅要在经济效率上评估，更要在经济效 益、社会效益和政治效益上评估，看其能否促进经济增长和社会进步、能否确保 政治稳定和维护社会公平。比如，某些警察局是根据抓获犯人数量来评估的，那 么是否意味抓获的罪犯数目越多，公民的生命和财产就越安全昵? 所以，对警察 局的评估，应以该区居民是否感到更安全作为重要的衡量标准，抓获罪犯的数目 至多也只是个不完全的参照标准。三是要采用综合的、科学的评估方法。政府绩 效的指标有量的指标，也有行为的指标，因此，对不同的评估客体必须采取有针 对性的评估工具和方法，注意评估方法的多元化，既有定性的分析，又有定量的 评估。 6 ，高效政府是有机的不断发展的实体。它的构造模式是生命的模式，不仅根 据环境的需要而发展变化，更随着经济社会的发展而发展。技术变化、需求变化、 人心状况的变化，都可能改变各种效率的格局，都需要重新追求均衡，政府就需 要相应调整相关的政策。比如，就技术来说，如果技术发生了变化，成本格局也 就发生了变化，如信息技术的迅速发展和普及，政府部门利用管理的电子化，就 能更灵活自如地组织，更有效地为公众服务。同时，新技术也使得消费者能放弃 政府部门的服务而趋向于绩效更高的选择，这也向政府提高绩效施加了压力，促 使政府为适应变化而进一步提高自身的绩效。就人心来说，我们相信人性是差不 多的，但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的，只要人心 存在差别，就需要不同的制度加以适应。就个人的需求来说，在过去，我们对噪 音和污染有较高的耐心，并且认为这是发展的标志，“浓烟滚滚、机器轰鸣”，并 不是坏事，而是好事；但是，现在人的需求已经发生了变化，认为浓烟滚滚是大 气污染，机器轰鸣是噪音污染，这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾，而且还包 括“清扫”空气和“清理”噪音。所以说，高效政府是不断发展的实体，能根据 环境的变化而变化，根据公众的需求而调整自己的政策及相应的组织战略。 ( 二) 高效政府的特征 高效政府作为新时期各国政府改革追求的目标，其“| 生格”特征是比较鲜明 的。它的主要特征有： 1 突出公共性的价值取向。“公共性”是现代公共行政的首要价值取向。一 方面，公共性首先以民主价值为基础。即公共性是衡量政府活动性质和基本价值 的分析工具，具体表现在政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及公 共决策与管理过程的开放性对于保障公共利益完整性和完全牲的意义等方面。另 一方面，公共性表现为政府的各级机构要专注于那些影响公共利益的现象之上， 公共利益必须要有相应的组织空间来保障。公共性决定高效政府的管理：一是政 府的活动以公益为目标；二是要求民主参与价值在治理过程中得到实现。 2 自迅速回应公众的要求。回应公众的要求就是重视公众的意愿，重视公众 的需求和偏好，就是在公共服务中从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。 为了有效回应公众的要求，高效政府一方面能扩大政府决策的公众参与r 政府提 供什么公共服务，怎么提供公共服务，能事先听取公众的意见，以公众意愿作为 第一价值取向，并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序。围内 外经验表明，公众参与决策有助于提高政府服务的有效性，特别是服务收益者或 6 付费者的直接参与至关紧要。另一方面，高效政府的公共服务以社会的评价为 主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。同时，高效政府还更富创新意 识和灵活性，具有采取行动的倾向性，能够预测未来趋势并做出相应的组织战略 调整。 3 任务明确、目标清晰并强调结果。对政府任务的有效描述和编制过程可以 使公众看清社会、经济发展的诱人前景，任务的明确也确定了评估组织工作的框 架。同时，要完成任务就必须有具体的目标，并要有实现目标的措施、方案。这 种目标除了短期目标之外，更重要的是必须有长远的目标。明确的任务、清晰的 目标，有利于带动和提高公众特别是利益共享者的参与意识，并能够促进他们的 有效参与。高效政府强调以结果为导向，重视结果是否符合公众的需求，是否有 利于社会、经济的长远发展。重视结果，对于高效政府及政府中的公务员来说， 还要对结果负起责任。任务明确、目标清晰是政府强调结果的手段。 4 具有有效的竞争机制和激励机制。高效政府有能力以更少成本做更多的工 作，它们对社会与政府的底细都很清楚，知道自己的使命是什么，知道必须采取 何种政策以及达到什么目标来完成自己的使命。所以，在公共服务中，高效政府 能有效地利用竞争机制，如公共项目的公开招投标等。同时，高效政府具有一支 高素质的公务员队伍，能采取有效的方法激励公务员及各部门创新、合作，并努 力追求成功。如授权，它能有效地激励公务员迎接挑战，利用技能完成组织使命， “授予最接近问题的人的权力越少，问题就拖延得越久、蔓延的越快”。 5 公开透明、清正廉洁。为了追求公众的满意，高效政府能够积极推行信息 公开，将政府行为透明化，除了必要保密的部分，政府的活动是公开透明的。从 政府制定政策措施的抽象行政行为到实旄公共行政的具体行政行为，都能够以公 开、公平、公正作为行为准则。同时，高效政府的政策和行为具有稳定性、连续 性、统一性，不“朝令夕改”。清正廉洁是高效政府的基础，清正廉洁的政府， 可以增强社会的公信力，可以增强政府在公众中的社会信任度。高效政府具有完 沈荣华：“提高政府公共服务能力的思路选择”，中国行政管理，2 0 0 4 年第1 期。 【美】戴维奥斯本，彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府苒造的五项战略，中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版，第2 3 1 页。 7 善的预防腐败机制和惩处机制，如新闻监督机制、财务审计机制等。 6 能有效地处理与市场或社会的关系。高效政府与市场或社会各司其职，止 市场负责竞争性物品和服务的生产与提供，让中介组织负责一般性的社会能够承 担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则专 门负责公共服务，精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环 境，建设市场制度，促进市场的有序运行。各种各样的物品和服务，由各种各样 的组织通过复合的制度安排来供给，而消费者则具有相当的选择权。从消费方面 来说，政府和许多非政府的公共组织一样，成为公民消费公共服务的集体消费决 策单位。例如，教育作为一个产业，在供给上是复合的，由各级政府支持生产各 种各样的服务，也允许民间力量办学。从消费方面来说，政府可以允许公民个人 ( 家长和孩子) 进行一定的选择，同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公 立学校，把多少财政资源用于支持民间办学。高效政府能够有效地处理市场与社 会的关系，与公民一起协作生产，不仅能计算政府方面的直接成本，还能兼顾公 民方面获得的收益以及因此而付出的成本，通过政府与公民协作生产公共服务的 制度安排，共同努力，充分满足社会的需求。 7 职能清楚、责任到位、程序明确。首先，高效政府的职能空间界定清楚， 哪些领域由政府管，哪些领域不由政府管。在管辖的领域内，哪些采取管制的模 式，哪些采取服务的模式，以及两种模式如何协调，管制和服务是什么关系，上 下级之间、部门之间的行政权力如何配置等，都有明确的界定。其次，高效政府 的法律责任到位。高效政府在规定权力的同时，责任能够尽量明确化。一方面， 责任能够有效地督促政府自律，使政府公共行政活动按法定的轨迹运行；另一方 面，责任对政府具有制约作用，即政府的权力一旦超越了责任边界，责任就会构 成对政府权力越界的一种惩罚。最后，高效政府的工作程序明确。程序是法律的 核心，没有程序，法律就行同虚设，政府的公共服务就会走样。程序的基本功能 在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由，将实现目的的手段规范化 和标准化。当程序所预先确定的要件成立时，程序义务人必须按照程序的规定做 出既定的行为，而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现。 沈荣华；“论服务行政的法治架构”，中国行政管理，2 0 0 4 年第1 期 8 二中国面临建立高效政府的挑战 中国改革开放的进一步深入，社会主义市场经济体制的进一步完善以及加入 w t o 后与世界联系日益密切，客观上对政府管理机制和运作机制提出了新的要 求，也向中国提出了反思传统政府行为，建立高效政府的新挑战。 ( 一) 中国政府低效的现实表现 政府低效就是政府在提供公共服务的过程中，成本过高、办事拖拉、不负责 任、决策失误，不能有效回应公众的需求，不能实现预期的社会公共目标，甚至 贪污腐败，为了某些团体的利益而损害社会和公众的利益等。目前，政府低效的 现象在中国一些政府部门或一些地方政府依然存在，甚至还比较严重。它的表现 主要有以下几个方面： 】政府不负责任现象依然存在，政府管理的科学性较低。目前，与政府管理 行为的实施相关的法律界定还不完善，致使政府管理的越位、错位、缺位现象依 然存在，并且权力的行使在很大程度上受的是软性约束，导致许多不负责任的现 象。同时，法律与党政机关的政策“文件”二者并存的格局并未改变，法律的地 位不够突出，虽然我国的法制与政策总的原则和精神是一致的，但有时候会出现 偏差，这就导致了政府行为的违法现象。政府管理中，不能树立“政府的基本功 能是公共服务功能”的服务理念，将自己视为主宰者、赐予者；管理随意性较大， 行政程序不规范，办事手续繁琐，甚至只做表面文章；传统政府体制下的官僚主 义现象还比较严重，固守一些传统观念，不能及时随着社会、经济的发展调整自 己，采取一些社会公众需要的管理方式和管理手段。 2 政府职能音阻 的设霞交叉低效，运转体制成本过高。中国的机构改革虽然 已取得了一定成效，但依然存在问题，如层级过多，机构重叠，部门之间、条块 之问缺乏协调机构，遇难事互相推诿，有利益互相竞争，这导致政府内部工作不 协调，或者协调成本很高，政府绩效很低。机关人员存在相当严重的超编现象， 再加上一些公务员素质还不是太高，政府办事效率因人多反而降低。有资料表明， 目前中国吃财政饭的人数约为3 3 0 0 万，其中8 0 0 万是各级党政机关干部，其他 2 5 0 0 万是各级各类事业单位等部门的工作人员。财政供养人口占7 亿劳动力的 5 ，如此多的“吃皇粮”者，每年要消耗行政开支的3 7 6 0 多亿元。几乎占国家 总财政收入的一半。m 3 以寻租为主的政府腐败现象比较广泛。寻租活动是指人类社会中非生产性 的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行 再分配的非生产性活动。曾目前，中国政府的审批权限虽几经削弱，但官员的审 批权限仍然很大，同时，由于在经济转型时期，新的市场经济体制还没有完全形 成、还不完善，法制还不健全，这就给政府官员以权谋私提供了条件。在这种情 况下，企业或个人通过游说、疏通、贿赂等手段进行寻租，而官员们则利用手中 权力从中得到好处。更有甚者，有些政府官员利用行政干预的手段来增加企业的 利润，人为创租，诱使企业“进贡”作为交换的条件，即“政治创租”现象；或 者政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁，追使企业割舍一部 分既得利益与政府官员分享，即“抽租”现象。 这种以寻租为主的腐败不会刨 造新的社会财富，只是将大量社会财富从广大消费者转移到少数垄断者，将大量 的国家财政收入和财政支出、国有资产、公共资源转移到特殊利益集团及其利益 相关者，造成分配关系扭曲，导致社会分配不公，败坏社会风气，不仅导致政府 绩效低下，而且对中国的经济增长和人民福利产生巨大危害。 4 缺乏科学的政府决策系统，不能有效地回应公众需求。决策问题的实质是 利益的调整和再分配。目前在政府决策中存在的主要问题有：没有完善的重大议 事规则和程序，与公众利益密切相关的重大决策事项的社会公示制度和听证制度 还没有真正建立起来；决策的整个过程监督程序不完善，缺乏决策前的论证制、 决策中的票决制和决策后的责任制等等。这些问题导致严重的决策失误，甚至有 些领导干部为了“眼前一时的利益”，明知道决策会失误还要坚持决策，致使不 辛鸣：臼新：领导干部看中国2 0 0 3 ，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第1 2 1 贞。 唐兴霖：公共行政学：历史与思想，中山大学出版社，2 0 0 0 年版，第4 7 3 页。 卢现样：西方新制度经济学，中国发展出版社，2 0 0 3 年版，第1 4 8 页。 1 0 少地方都有因“决策失误”而把“好事”做成了损害公众切身利益的“项目”， 造成国有资产的流失，公共资源的浪费，影响到社会、经济的发展，甚至社会的 稳定。 ( - - ) 造成中国政府低效的原因分析 造成政府低效的原因，公共选择学派认为。：一是缺乏竞争性压力。政府机 构垄断了公共物品的供给，倾向于预算规模的扩张，增加工作人员，提高薪金和 办公费用，造成了大量的浪费。二是缺少降低成本的激励机制。由于政府机构的 活动一般不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，因而政府许多活动大都不考 虑成本，有的即使计算成本，也很难做到精确，这种情况常常使得政府活动投入 多余成本，超出社会财富最优分配时所需的数量，导致社会资源的浪费，形成政 府的低效。三是对政府官员的监督信息不完备。由于监督信息不完备，政府官员 经常不遵守政府人员工作规范，经常地扩大自己的势力范围和增加自己的升迂机 会，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。中国政府低效的原因，除了这 些，从根本上说，还有些深层原因的。 1 国家与社会同构，社会缺乏应有的自主性和灵活性。1 9 4 9 年后，中国以 高度集中的计划经济体制为基础，以国家政治权力为中枢，以单位制为组织形式， 全社会被构建为一个有序的结构系统，从而国家政治权力同整个社会紧密地联系 起来，形成了国家与社会同构，国家的身影遮蔽了整个社会。锚这种情况随着社 会主义市场经济的发展，虽然有了一定的改善，但目前中国依然是“强国家、弱 社会”，表现出高度的“行政导向” 模式。国家权力的范围既广又深，社会却缺 乏应有的自主性和灵活性、缺乏应有的自主管理的权力，公众缺乏参与政治的机 会，既不能够有效地对行使公共权力处分权的个人实行监督和制约，又不能有效 地对公共权力的施行范围、施行程序、施行细则等等进行监督和制约；这种社会 为了自身的利益而对政府进行监督和制约的缺乏，导致了政府的低效。 唐兴霖：公共行政学：历史与思想，中山大学出版社，2 0 0 0 年版，第4 7 1 、4 7 2 页。 孙晓莉：中国现代化进程中的国家与社会中国社会科学出版社，2 0 0 1 年版，第s 4 页。 辛鸣：日新：领导干部看中国2 0 0 3 ，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第1 1 9 页。 1 l 2 行政体制改革落后于经济体制改革。中国是在特定的背景下开始实行经济 性质取向的改革开放的，经济体制改革现在已经取得了突破性的进展，而行政体 制改革循于经济主导模式，可以说是经济体制改革的副产品，因此行政体制改革 严重滞后于经济发展。并且一些部门借改革之机，进行权力寻租，将“权力运用 部门化”，“部门职责利益化”，“利益权力法定化”，“法定方式审批化”。由此导 致经济体制改革与行政体制改革之间的时间落差和进度落差，以及政策制定及其 贯彻执行中的明显反差。这种落差致使政府职能和管理方式的转变不能完全到 位，跟不上经济发展的需要。如政府的作用范围界定不清，政府对自己的能力缺 乏正确的认识，处理不好政府与市场的作用范围，存在政府缺位、错位和越位现 象；政府缺乏科学的管理方法，发挥作用的方式不合理，不能有效地将直接干预 和间接干预结合起来，且不能有效地把握干预的度等等。这种与经济体制相比的 行政体制的落后造成了政府的低效。 3 官僚体制的组织规则跟不上环境的变迁。官僚制的自觉设计和普遍应用曾 被认为是近代历史上最伟大的发明，但官僚制由于环境的巨大变迁和自身的调整 跟不上环境变化的节奏，日益显得老态龙钟，失去了对公众迅速变化的需求做出 快速反应的能力。现有的官僚体制下，政府高度集权化、自上而下的垄断专权， 公务员则依吩咐完成指派的任务，公务员行为由详细的规则和程序来加以控制。 固定的专业化分工使政府功能日益衰退，各功能部门之间各自为政、互不通融， 缺乏必然的有机统一。对政府职员来说，官僚制提供的激励机制使其循规蹈矩， 创新只能带来麻烦，维持形状就可以换来稳定的回报，不管工作如何，都可以得 到同等工资。 这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过 者，他们以锝过且过和不负责任混天了丑。显而易见，没有生命、缺乏生机的 半封闭官僚系统，已无力面对目新月异具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的 压力与挑战。 ”4 4 ，一些政府机构形成了自己的利益，甚至受到了一些特殊利益集团的左右。 i 美】戴维奥斯本，彼德普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，中国人民人学出版社 2 0 0 2 年舨，第2 3 l 页。 i 美】戴维熙斯本，特德盖布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文出舨社， 1 9 9 6 年版第6 页。 1 2 中国的政府是代表所有公众利益的，但随着社会主义市场经济体制改革的深入， 一些政府机构形成了自己的利益，这种利益乃是政府官员和职员的利益内在化。 这样的政府机构就往往借公共利益之名行私利之实，产生了诸如提供不正确的信 息等等问题，如此就造成政府政策本身的不合理，从而产生低效率。同时，市场 经济的发展，中国也开始出现一些特殊利益集团。这些利益集团通过各种途径左 右政府，如选票、贿赂等，使政府的政策为他们服务，这样的政府要想解决公众 所期望解决的问题就成为不可能的事情，政府的政策自然带不来公共产出的最大 化。 ( 三) 中国建立高效政府的重要性 在中国进一步融入“地球村”及全面建设小康社会的新形势下，只有高效的 政府才能通过提供优质的公共服务、完善的公共设施、到位的管理、高水平的经 济福利，有效配置国际、国内资源( 地方政府还有区内资源) ，赢得国内外市场， 从而促进政治稳定和社会经济的可持续发展。 1 建立高效政府是完善社会主义市场经济体制，适应经济全球化的关键。经 济全球化不仅是企业的竞争，而且是“国家竞争力”的进一步体现。经济全球化 可以使中国的发展进一步利用国际经济资源，但如果我们不能尽快摆脱旧体制的 羁绊。市场经济体制长期不完善，那么不仅难以吸收国际经济资源，而且本国资 源也可能外流。一个简单的道理就是，经济发展必需的资本、人才、技术等稀缺 资源在哪里落户并不听从政府指令，它们几乎受到各国各地的欢迎，它们在哪里 落户，除自然条件外，最重要的是看哪里有适合发展的环境。从这个意义上说， 各国、各地的竞争从表层看，是争取全球经济资源的竞争；进一步看，则是市场 有效性的竞争、是公共环境水平的竞争。而能创造和维护有效市场机制和良好公 共环境的是政府，并且只有高效的政府，才能有效地完成这种使命。所以，只有 建立高效政府，才能跟上经济全球化时代潮流，为经济、社会的发展创造良好的 国内外环境，提高国内企业的国际竞争力，提升国家的综合国力。 2 建立高效政府是实现全面、协调、可持续发展，走科学发展道路的根本需 要。目前，中国正走出低收入国家，向中等收入国家迈进，这是一个十分重要的 时期。一方面，消费结构升级和工业化、城市化提供了经济持续增长的强大动力； 另一方面，过去以解决温饱为目标的快速发展制造了大量的不均衡，目前城乡发 展的不协调、区域发展的不协调、收入分配的不协调、经济与社会发展的不协调、 人和资源环境不协调已经到了相当严重的程度。就是说，这一时期既充满机会， 有充满矛盾。政府以怎样的理念、选择什么样的治理模式来驾驭这一至关重要的 经济社会发展期，对国家的发展里程具有关键意义。同时，实现以人为本，全面、 协调、可持续发展，更多地体现在社会效益、长期效益和环境效益，完全靠市场 和市场主体的自发力量是很难做到的。市场在实现可持续发展中扮演十分重要的 角色，但市场在创造效益的同时，往往也会制造经济与社会的不平衡。实现科学 的发展，涉及体制改革和机制转换、增长方式