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城市规划管理与法规,讲课人：夏安桃,课程简介,课程名称：城市规划管理与法规（City Planning Management and Laws ） 课程类别：限选 内容概要： 城市规划管理与法规是资源环境与城乡规划管理专业的一门专业限选课，是比较系统地阐述城市规划管理理论与实践的一门课程。它系统地介绍了城市管理、法律、行政法等基础知识，比较系统地阐述了城市规划法规和城市规划管理体系。 教材： 执业资格考试第三分册，城市规划管理与法规，中国计划出版社 主要参考书目： 王国恩主编，城市规划管理与法规，中国建筑工业出版社，2003年 孙施文主编，城市规划法规读本，同济大学出版社，1999年出版。 建设部中华人民共和国城乡规划法和解说,课程体系,城市规划管理,城市规划法规,城乡规划法制建设概述,城乡规划法,城乡规划技术标准与规范,城乡规划法配套行政法规与规章,城乡规划相关法律、法规,城乡规划方针政策,城乡规划行政法学基础,城乡规划管理基础知识,城乡规划编制管理、审批管理,城乡规划实施管理,城乡规划监督检查与法律责任,城乡规划行业职业道德,第一章 城乡规划行政法学基础,行政法学基本知识,行政许可,行政立法,第一节 行政法学基本知识,一、法律与法律规范 二、行政法学基础 三、行政法律关系 四、行政行为 五、行政程序 六、行政法律责任与行政法律监督,一、法律与法律规范,广义泛指国家机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。法 狭义专指国家立法机关制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律,法律的外部特征： 一是法律是一种行为规范； 二法律是由国家制定或认可的； 三是法律是国家用来规范人们行为的（规定人们的权利与义务）。 四是法律是由国家强制力保证实施的；,法律规范： 是构成法律整体的基本要素或单位； 是由国家制定或认可的，逻辑上周全的、具有普遍约束力的行为规范； 它规定了社会关系参加者在法律上的权利和义务，并有国家强制力作为其实施的保障。,法律规范的组成要素 （1）假设指适应该法律规范的必要条件 （2）处理指当某种条件或场合出现时，行政关系主体应当做什么、允许做什么、禁止做什么。 （3）制裁规定在某种条件或者场合出现时，行政法律关系主体违反“假设”的规定，应负的法律责任。,法律规范的效力 （1）等级效力 上级机关的优于下级机关的 程序严谨者优于普通程序者 后来者居上 特殊优于一般 下级国家制定等同于授权构的 （2）效力范围 时间效力范围 空间效力范围 对人的效力范围,二、行政法学基础,1、行政法的概念是国家法律体系中的一个部门法。 是规定国家行政机关行政管理活动的法律规范的总称。 在国家的法律体系中仅次于宪法的法律地位。 我国行政法调整的对象行政主体在行使行政职权过程中产生的社会关系。 （1）行政关系 （2）监督行政关系,2、行政法的渊源 它不像宪法、刑法、民法那样，有一部独立完整并自成整体的法典，而是散见于宪法、法律、行政法规、地方性法规等各种类别的规范性文件之中。 我国行政法的渊源主要有以下几种： 1、宪法 2、法律 3、行政法规 4、地方性法规 5、自治法规 6、行政规章 7、有权法律解释 8、国际条约和协定 9、其他行政法渊源,3、行政法的分类 （1）以行政法的作用为标准来划分：行政组织法、行政行为法、监督行为法 （2）以行政法的调整对象的范围为标准来划分：一般行政法、特别行政法 （3）以行政规范的性质为标准来划分：实体法、程序法,4、行政法的基本原则 其基本原则行政法治原则依法行政,（1）行政合法性原则,（2）行政合理性原则,（3）行政应急性原则,（1）行政合法性原则 行政主体合法 行政权限合法 行政行为合法 行政程序合法 其他原则,（2）行政合理性原则 指行政行为的内容要客观、适度、公正、合乎理性。 行政的目的和动机合理 行政行为的内容和范围合理 行政的行为和方式合理 行政的手段和措施合理,（1）在法律没有规定限制条件情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，所采取的必要措施。 （2）法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理的解释，在不违背常规的情况下采取的具体措施。 （3）根据法律明确规定的范围、幅度和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。,行政合理性原则的基本内容 平等对待 比例原则 正确判断 没有偏私,行政合法性与行政合理性之间的关系,（3）行政应急性原则 指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，经法律授权的一级政府批准，行政机关可以采取没有法律依据或与法律依据相抵触的措施，事后必须报法定国家机关予以确认。 应急性原则是合法性原则的例外，并不排斥任何法律控制。 它应符合： 一是存在明确无误的紧急情况； 二是非法定机关行使紧急权力，事后应报法定机关予以确认。 三是行政机关作出的应急行为应受有权机关的监督。 四是应急权力行使应该适当，将损害控制在最小程度和范围内。,5、依法行政 （1）含义 （2）依法行政与依法治国的关系 （3）依法行政的基本要求 合法行政 合理行政 高效便民 诚实守信 权责统一,三、行政法律关系,1、行政法律关系的含义 2、行政法律关系的要素 （1）行政法律关系的主体 行政主体 行政相对人 （2）行政法律关系的客体 （3）行政法律关系的内容 （4）行政法律关系的产生、变更和消灭,行政主体： 依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。 具有以下特征： 1、行政主体是一种组织，而不是个人。 2、行政主体依法拥有独立的行政职权。 3、行政主体能以自己的名义行使行政职权和参加行政诉讼。 4、行政主体能独立地随行政行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。,行政主体与相关主体的区别 （1）行政主体与行政法主体 （2）行政主体与行政机关 （3）行政主体与行政组织,四、行政行为,1、行政行为的含义与特征 指行政主体基于行政职权，为实现行政管理目标，行使公共权力，对外部作出的具有法律意义的行为。 行政行为必须具备以下五个要件： 行为的主体行政机关、授权的组织及其工作人员 行为的客体行政管理的对象，行政行为所指向的相对方 行为的内容实现的管理任务 行为的形式行政行为实施的法定形式 行为的结果引起的一定法律关系的产生、变更或消灭。,行政行为的特征 从属法律性 裁量性 单方意志性 效力先定性 强制性 无偿性,2、行政行为的内容 权益的赋予与剥夺 义务的设定与免除 变更法律地位 法律事实与法律地位的确认,3、行政行为的效力 指行政行为一旦成立，便对行政主体和行政相对人所产生的法律上的效果和作用。 确定力 拘束力 执行力 公定力,4、行政行为的成立与合法要件 成立的生效形式 合法的要件 （1）即时生效 （1）主体合法 （2）受领生效 （2）权限合法 （3）告知生效 （3）内容合法 （4）附条件生效 （4）程序合法,5、行政行为的分类 行政行为，按不同的标准可以划分为不同的类型。 （1）抽象行政行为、具体行政行为 （2）内部行政行为、外部行政行为 （3）羁束行政行为、自由裁量行政行为 （4）依职权的行政行为、依申请的行政行为 （5）单方行为、双方行为与多方行为 （6）要式行为、非要式行为 （7）作为行为、不作为行为 （8）行政立法、行政执法、行政司法行为,6、行政指导 （1）什么叫行政指导？ 指行政主体为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，基于国家法律原则和政策，在其职责、任务或其所管辖的范围内，在行政相对方的同意或协助下，灵活的动用非强制手段，有效地实现一定的行政目的，但不直接产生法律效果的行为。,6、行政指导 （2）行政指导的分类 按有无法律依据：有法律依据的行政指导 无法律依据的行政指导 以作用的性质：促进性的行政指导 限制性的行政指导 以行业和部门管理分：建设、教育、商业 以功能来分：管制型的、调整性的、促进性的,6、行政指导 （3）行政指导的意义 是对目前法律不完备的及时补充。 是现代行政管理民主化的发展趋势。,五、行政程序,1、内涵 广义的：有关行政的程序，包括行政行为的程序、解决行政案件的程序 狭义的：指国家机关及其工作人员以及其他行政主体施行行政管理的程序，即行政主体实施其行政法权力，履行其实体行政法义务，依法必须遵循的方式、步骤、顺序及实现的总和。,2、类型与作用 （1）类型 以行政程序使用的范围： 以行政程序是否由法律加以明确规定为标准 以行政程序适合的时间不同为标准 按照适用于不同行政职能为标准 按照行政程序的环节 （2）作用 保障行政相对人的权利，扼制行政主体自由裁量的随意性；保障行政权力的有效行使，有助于提高行政效率，有行政公正和效率之间起到平衡的作用。,3、行政程序法的基本原则,（1）公开的原则,（2）公正的原则,（3）正当的原则,（4）参与的原则,（5）复审原则,（6）效率原则,4、行政程序法的基本制度 （1）告知制度 （2）听证制度 （3）回避制度 （4）信息公开制度 （5）职能分离制度 （6）时效制度 （7）救济制度,六、行政法律责任,1、概念：指违反行政法律规范的当事人依法应当承担的责任。 2、特征： （1）引起行政法律责任的原因是行政违法 （2）承担行政法律责任的主体既可以是行政管理相对人，也可以行政机关。 3、行政法律责任的构成条件 （1）行为人的行为客观上已构成违法及部分行政不当 （2）行为人必须具备责任能力 （3）行为人在主观上必须有过错 （4）行为人违法行为必须以法定职责或者法定义为前提 （5）只有上述四点全部成立，才能追究其法律责任,六、行政法律责任,4、追究行政法律责任的原则 （1）教育与惩罚相结合的原则 （2）责任法定的原则 （3）责任自负的原则 （4）主客观一致原则 5、行政责任的形式 （1）承认错误、赔礼道歉 （2）恢复名誉、消除影响 （3）履行职务 （4）撤销违法 （5）纠正不当 （6）返还权益 （7）恢复原状 （8）行政赔偿,六、行政法律监督,1、概念： 2、主要从以下四个方面的内容进行考查和评价： （1）行政监督的主体是中国共产党、国家机关、社会团体、企业、事业组织和公民。 （2）行政监督的对象是各级国家行政机关及其公务员。 （3）行政监督的目的是保障社会主义民主和法制，保障行政机关依法行政，保障行政法的实施和行政职能的实现。 （4）行政监督是一种法律监督。,六、行政法律监督,3、行政监督的分类 （1）以监督的主体为标准： （2）以监督的对象为标准： （3）以监督的形式为标准：批评和建议、行政监察、行政申诉、行政复议、行政诉讼、检举和控告等 （4）以监督的法律效力： （5）以监督的方向为标准 （6）以行政程序为标准,第二节 行政立法,一、行政立法的含义 是指国家行政机关依照法定权限和程序制定、修改和废止行政法规、规章等规范性文件的活动。 1、行政立法的主体是特定的国家行政机关 2、行政立法是从属性立法 3、行政立法的强适应性和针对性 4、行政立法的多样性和灵活性。,二、行政立法的主体及其权限 1、行政立法的主体 行政立法行为的主体指依法取得行政立法权，可以进行行政立法活动的行政机关。 我国的行政立法机关主要通过三种形式取得立法权： 一是根据宪法和有关组织法的规定取得职权性的行政立法权； 二是根据有关法律、法规的规定取得授权性的行政立法权； 三是根据最高国家权力机关通过的专项决定，取得特别授予性的行政立法权。 我国获得行政立法主体资格的行政机关有 （1）国务院 （2）国务院各部委和直属机构 （3）有关地方人民政府（哪些有关？）,二、行政立法的主体及其权限 2、行政立法原则 （1）依法立法的原则 （2）民主立法的原则 （3）加强管理与增进权益相结合的原则 （4）效率原则 3、行政立法的程序 编制起草征求意见审查审议通过签署审批发布备案。 4、行政立法的法律效力 指行政法规在国家法律规范体系中所处的地位。 等级效力 效力范围,第三节 行政许可,一、行政许可的概念和特征 行政机关根据公民、法人、或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 行政许可的特征： 行政许可是依申请的行政依为 行政许可是管理型行为 行政许可是外部行为 行政许可是准予相对人从事特定活动的行为,二、行政许可的功能 1、控制危险 2、资源配置 3、证明或者提供某种信誉、信息,三、行政许可的原则 1、合法原则 2、公开、公平、公正的原则 3、便民原则 4、救济原则 5、信赖保护原则 6、监督原则,四、行政许可的分类 1、普通许可 2、特许 3、认可 4、核准 5、登记,五、行政许可的程序 1、审核与受理 2、审查 3、决定,第二章 城乡规划管理基础知识,公共行政基本知识,城乡规划管理职能,公共政策和公共政策问题,城乡规划管理基本知识,第一节 公共行政基本知识,1、公共行政的涵义 是指政府处理公共事务提供公共服务的管理活动。 （1）公共的：公共权力、公共需要与公共利益、社会资源、公共服务与公共产品、公共事务、公共责任、公平公正公开与公民参与。 （2）行政的,一、公共行政基本概念,（1）公共行政的范围：公共领域的管理 （2）公共行政的作用： 导向作用 管制作用 服务作用 扶助作用,2、公共行政的范围与作用,1、公共行政的主体 公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。 有时一般认为公共行政的主体是政府，这是因为政府有这三种理解： （1）政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关和司法机关，等同于国家 （2）政府包括行政机关，也包括依法成立的各种享有行政权的独立机构 （3）仅指行政机关,二、公共行政的主体和客体,2、公共行政的客体 公共事务,二、公共行政的主体和客体,（1）国家事务,（2）共同事务,（3）地方事务,（4）公民事务,（1）经济类公共产口,（2）政治类,（3）社会类,（4）科技、教育、文化类,提供,1、政治职能 保护国家的独立与主权 维护社会治安 界定和保护产权 2、经济职能 宏观经济调控 区域性经济调节 国有资产管理 微观管制 组织协调全国的力量力大事 3、文化职能 4、社会职能,三、政府的职能,1、行政体制概述 （1） 行政体制的含义和内容 行政体系是指国家行政机关的组织制度。 政府组织机构是行政体制的载体 行政权力结构是行政体制的核心组成部分 行政区划体制是指国家为实现对社会公共事务的有效管理，将全国划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各级各类行政机关实施管理的制度。 行政规范是建立在一定宪政基础上的行政法律法规的总称，是国家行政机关行公共权力、实施公共事务管理的行为规则 （2）政治制度对行政体制的影响,四、行政体制和行政机构,2、行政组织概述 （1）行政组织的含义和特征 行政组织的政治性决定行政组织是一种特殊的社会组织 行政组织具有一定的强制性 行政组织还具有社会性、服务性的特征。 （2）行政组织的结构和类型 行政组织结构 行政组织类型,四、行政体制和行政机构,3、我国的行政体制建设和改革方向 （1）我国行政体制的主要内容 （2）我国行政体制的特点 （3）我国行政体制和行政机构建设和改革的方向,四、行政体制和行政机构,1、行权权力 （1） 行政权力的含义及其特征 （2） 行政权力的内容 立法参与权 委任立法权 行政管理权 司法行政权 （3）行政责任与行政职能、职责、职权的关系,五、行政权力与行政责任,2、行政责任 （1）法律上的行政责任 （2）普通的行政责任 政治责任是行政机关和行政人员最重要的责任之一 社会责任是行政机关和行政人员对社会所承担的职责 道德责任是行政机关和行政人员所承担的道义上的职责,五、行政权力与行政责任,1、利益选择 2、利益整合 3、利益分配 4、利益落实,一、公共政策的含义及其本质,第二节 公共政策和公共政策问题,1、社会问题与公共政策问题 （1）社会客观现象 （2）大多数人对社会问题有所察觉并受其影响 （3）利益与价值观念的冲突 （4）团动的活动与力量 （5）政府和必要行动 2、公共政策问题认定的基本程序 （1）认定问题 （2）说明偏差 （3）确定原因 （4）问题表述,二、公共政策问题的认定,第二节 公共政策和公共政策问题,1、导向功能 2、调控功能 3、分配功能,三、公共政策的基本功能,第二节 公共政策和公共政策问题,1、公共政策分析的内涵 2、公共政策分析 方法,四、公共政策分析,第二节 公共政策和公共政策问题,第三节 城乡规划管理基本知识,城乡规划管理是什么？ 谁来管？ 管什么？ 为什么管？ 依据什么来管？ 怎么管？ 在什么背景下管？,1、城乡规划管理的含义,一、城乡规划管理基本概念,第三节 城乡规划管理基本知识,据GB/T5028098城市规划基本术语标准 ：城市规划管理是对城市规划编制、审批、实施等管理工作的统称。,（1）广义,（2）狭义,城市规划管理是城市政府的一项行政职能 城市规划管理的核心：编制和审批、实施管理、监督检查,2、城乡规划管理的基本特征,一、城乡规划管理基本概念,第三节 城乡规划管理基本知识,综合性 系统性 政策性 时序性 地方性 技术性 艺术性,服务和制约的双重性（就管理的职能而言）,宏观管理和微观管理的双重性（就管理的对象而言）,专业和综合的双重性（就管理的内容而言）,管理阶段性和发展长期性（就管理的过程而言）,规律性和主观能动性（就管理的方法而言）,二、城乡规划管理的目的,1、规划管理的目的,维护社会公共利益,促进经济、社会、环境的全面、协调和可持续发展,保护相关方面的合法权益,保障城乡各项建设纳入城乡规划的轨道，促进城乡规划的实施,二、城乡规划管理的目的,2、规划管理目的实现的过程,管理目标的分解,管理目标的内化,管理目标的外化,二、城乡规划管理的目的,3、规划管理的基本依据,法律规范依据,城乡规划依据,方针政策依据,技术规范和标准依据,三、城乡规划的管理环境,1、管理环境的含义与特征,管理环境是指直接或间接作用或影响规划管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。也是外部环境。,管理环境的特征,广泛性 复杂性 差异性 变异性,三、城乡规划的管理环境,2、管理环境的分类,宏观环境,中观环境,微观环境,积极环境,消极环境,政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境,三、城乡规划的管理环境,3、管理环境与规划管理的关系,管理环境决定、制约规划管理过程,规划管理可以利用、改善管理环境,1、控制职能,第三节 城乡规划管理职能,（1）控制的过程,控制过程,就城市发展而言，过程具动态性,就建设过程而言，规划管理贯穿于全过程,就建设工程而言，具程序性,导向性,区别性,效率性,1、控制职能,第三节 城乡规划管理职能,（2）控制的类型,微观,中观,宏观,事前,事中,事后,程序控制,实体控制,1、控制职能,第三节 城乡规划管理职能,（2）控制的方式,依法控制,适事控制,适时控制,适度控制,客观控制,弹性控制,2、协调职能,第三节 城乡规划管理职能,（1）含义及必要性,工作协调,人际关系协调,（2）协调的内容,（3）协调的原则,目标统一原则,重点选择原则,利益统筹原则,求同存异原则,动态协调原则,3、引异职能,第三节 城乡规划管理职能,城市规划管理控制的原则,控制的原则,激励的原则,协调的原则 （协商、调解、权威、调整式）,民主的原则,弹性的原则,以“人”为中心,以“事”为中心,改变管理人员的工作作风,规划管理的公共参与,第三节 城乡规划管理职能,城市规划管理的原则,1、依法行政的原则 2、系统管理 要强调城市规划管理的整体效应 加强城市规划管理系统的内部协调 注重城市系统对外部环境的适应性 必须建立城市规划管理系统的信息反馈网络 3、集中统一管理统一规划统一管理） 4、政务公开 五公开办事依据、办事程序、办事机构和人员、办事结果、办事纪律和投诉渠道,城市规划管理的任务,保障城市规划建设法律、法规的施行和政令的畅通 保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展 保障城市各项建设纳入到城市规划的轨道，促进城市规划的实施 保障公共利益，维护相关方面的合法权益,城市规划管理的基本工作内容,组织、编制和审批管理（决策层面）。 实施管理（执行层面）。 监督检查管理（反馈层面）（建设工程的批后管理和查处违法用地、违法建设）。,系统三个特点： 整体性 层次性 整体大于部分之和,城市规划管理 封闭的大系统,外加一个保障系统,管理系统及各层面的关系,城市规划管理活动的构成要素,管理目标,管理人员,管理对象,被管理者,管理中介,城市规划管理活动构成要素,职业道德,能力,知识结构,城市规划管理的控制,城市规划管理要合法、合理、有效，需从三方面加强控制： 系统内部的控制 外部系统对管理系统的控制 管理系统对管理对象的控制,城市规划管理控制：规划管理人员对城市规划的编制、制约、引导（建设用地和各项建设活动是否符合城市规划要求及其法律规范进行制约、引导），并促使其达到管理目标，实现管理任务的过程。,城市规划管理的决策：优选的过程,（一）决策的意义,关系到城市发展全局,关系到城市发展未来,关系到社会的公众利益,指城市规划制定和实施过程中对相关问题的决策。,（二）决策的性质,层次性,连续性,技术性,综合性,政策性,宠观层次的决策,中观层次的决策,微观层次的决策,城市规划管理的决策：优选的过程,传统的决策：取决于决策者的才智和经验、个人感情的好恶、谋臣们的进谏。 这一切仅靠人格化的决策是不能达到的，只能依靠现代化的科学决策。 即决策的科学化、民主化、法制化。,城市规划管理的决策的优化：优选的过程,民主化,科学化,科学态度（掌握客观规律）,科学标准经济、社会、国情、技术,优化决策结构，包括,推进公众参与制公开展示、人大审议、政务公开,分层次决策,信息系统：（4个环节）,智囊系统（4种情况）,决策系统（2种）,法制化,城市规划管理的方法与技术,（一）方法,行政的方法（职位、职责、职权、统一）,法律的方法（规划法、相关法律、法规、规章）规范,经济的方法（价格、税收、奖金、罚款、信贷等）,咨询的方法（作用5个：建议、决策意见、审议意见、方案、咨询）,（二）技术,现代科技术（信息、生物、空间为主）中的,计算机技术应用,思维方式的改变,专业技术手段的发展和创新,主要从理论层次上探索当前城市管理的作用、管理原则、管理方法等 1、它在现代化进程中城市管理的作用 是城市现代化的根本动力之一 是对城市发展全过程的管理 它是城市系统工程实施的必要条件和组织保障 2、城市管理的原则 需求原则 统一原则 综合效益原则 因地制宜原则 可持续发展原则 3、城市管理的方法,二、我国的城市管理理论,二、现代城市管理的方法,1、行政管理的方法 作用：控制与调节作用 执行国家宏观决策和同级权力机关施政决议 城乡协调作用 协调规划与建设作用。 2、经济管理的方法 3、法律管理的方法 4、咨询管理方法 作用：进行科学预测 提供决策意见 提出会审意见 提供实施具体方案,二、现代城市管理的方法,5、数学管理方法 6、城市规划管理方法 城市规划管理的原则 城市规划的体系：战略性规划、实施性规划、规划控制 规划审批方式 7、现代城市的目标管理法 内涵：通过建立目标、分解目标、指导目标的实施和对目标进行检查评定来进行管理，使 各项管理工作都围绕总目标的实现而统筹动转。 实施步骤：制定切实可行的总目标权责利相结合组织实施定期检查考核评审工作,1、系统化理念 2、民主化理念（两种参与方式：群体、个体） 3、人性化理念 4、国际化与本土化理念,一、现代城市管理的新理念,1传统的城市管理组织过于分散,2管理法规建设不配套,3城市管理投入少,4城市社区管理职能较弱,二、当前城市管理体制的弊端,一、中国管理体制的回顾,第四节 城市管理体制,1建管合一模式,2多头分管模式,3综合协调模式,4管理单一模式,5实体管理模式,三、现行城市管理模式的缺陷,第四节 城市管理体制,1、美国城市的管理组织模式 市长议会体制 市委员会体制 城市经济体制 市行政长体制 2、欧洲城市管理组织模式 一方面是中央代理机构，另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，为市民服务 3、东亚城市管理组织模式 日本由绝对中央集权制向地方自治转变 韩国多数采用市长议会制,四、国外城市管理组织模式,第一章 城市管理概述 第四节 城市管理体制,公务员制度 公务员：行使国家行政权力，从事社会公务管理，提供公共服务的人员。 我国国家权力权关、审判机关、检察机关的工作人员，国有企业、事业单位的工作人员和行政机关的工勤人员，不属于国家公务员的范畴。 国家干部 行政干部,1993年，国务院颁布了国家公务员暂行条例,1、英国公务员 它是指在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的，不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。 2、美国公务员 美国公务员又称为“政府雇员”、“职业文官”、“文职人员”。 “政府雇员”是范围最广的称谓。它包括职类人员、非职类人员和军事人员在内的一切文武官员。 广义的“文官”是指除军事人员以外的所有政府雇员，其范围比“政府雇员”要窄一些。 狭义的“文官”指职业文官，包括职类人员（如参加公开竞争考试录用的人员、政府雇用的律师、牧师、医师、护士、专门技术人员、邮政系统人员）和非职类人员中的部分例外人员（如工作重、待遇低的劳动人员，机密人员、其他不宜公开竞争选用的人员等）。,公务员涵义,3、日本公务员 日本公务员概念十分宽泛，在国家和地方政府机关、公共团体中，凡是从事公务的人员均称为公务员，但分为国家公务员与地方公务员两个系列。它以国家或政府支付工资为依据，凡是由公共财政支付工资的人员都是公务员。 4、法国公务员 法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如公立学校、医院等）正式担任专职的工作人员，还包括议会工作人员、法院的法官和军人。 5、德国公务员 德国官员法规定，凡是与联邦或联邦直属的团体、机构或者公法基金会有服务关系的人，都是联邦的官员。凡是为联邦效劳的官员，是直接的联邦官员；凡是为联邦直属的团体、机构、公法基金会效劳的官员，是间接的联邦官员。间接的联邦官员通常称为职员或工人。,6、中国公务员 原国家公务员暂行条例规定公务员是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员法第二条规定公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。,各国公务员涵义共同内容,各国公务员涵义共同内容 1、共同涵盖范围 2、活动性质 3、职业选择 4、承担职责 5、产生方式,国家公务员制度 它是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一整套法规和制度体系。主要包括对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、职务任免、职务升降、退休、保障、待遇等规章和法律，其目的在于选贤任能，提高行政效率。 功能 有利于国家政治和行政秩序的长期稳定 有利于防止和避免政府的吏治腐败 有利于促进社会公平和政府机关选用优 秀人才 有利于提高政府行政管理水平和工作效率 有利于政府为社会提供规范性的公共服务,西方国家公务员制度产生的历史动因 1、社会经济原因 2、思想文化基础 3、社会政治原因 4、科举制度影响 西方国家公务员制度建立的历史阶段 1、专制君主恩赐制时期 2、资产阶级权贵个人徇私制时期 3、政党政治政党分肥制时期 4、功绩制时期,主要西方国家公务员制度建立的具体过程 1、英国公务员制度建立过程 政务官与事务官区分 诺斯科特杜维廉报告 两个枢密院令 富尔顿报告 2、美国公务员制度建立过程 百分之二俱乐部成员 彭德尔顿法 文官制度改革法,中国国家公务员制度发展历程 调研准备阶段 (1984一1989年) 试点运行阶段 (1989一1993年) 推行实施阶段 (1993一1999年) 健全完善阶段 (1999一 ) 中国国家公务员制度的主要原则 1、竞争原则 2、功绩原则 3、法制原则 4、党管干部原则 5、坚持四项基本原则,公务法的七大亮点 1、公务员范围更加明确 2、公务员对上级的错误决定可以说不 3、以不实行“一职双考”为好 4、公务员的工资水平不与企业挂钩 5、公务员职位分成三大类 6、部分职务实行聘任制 7、现行退休制度不作变动 公务员法的主要特点 1、竞争激励机制运行良好 2、新陈代谢机制运行平稳 3、职业开发机制成效明显 4、廉政约束机制逐步完善 5、权利保障机制基本建立,第三章 城乡规划编制管理与审批管理,依法编制与审批城乡规划指城乡规划的组织编制、编制、审批必须依据法律、法规，并依据实施法律、法规的上级行政机关的决定和命令。 城乡规划法回顾,新的中华人民共和国城乡规划法 第 二 条 城乡规划包括 第十二条 国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。 第十三条 省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。 第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。 ,第一节 城乡规划编制管理,一、组织编制城乡规划的主体,第十二条 国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。,第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。,第十五条 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划,第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划。,一、组织编制城乡规划的主体,1城镇体系规划,全国国务院城乡规划主管部门,省域省级政府,跨区域共同上级政府,4控制性详细规划（19）,6乡规划、村规划（村庄和乡镇规划）（22）乡、镇人民政府,设市城市城市人民政府（14）,县城县人民政府（25）,2城市总体规划,5修建性详规（21）城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府,镇镇人民政府,城市城市人民政府城乡规划主管部门,县城县人民政府城乡规划主管部门,3镇总体规划,其他镇镇人民政府,直辖市,省会城市,国务院指定市,二、编制城乡规划的依据,1城乡规划法、城市规划编制办法确定的各项规划原则,2上一层次制定的城乡规划,3有关的法律规范和技术标准、技术规范,4方针政策与政府指导意见、规划部门的意见,中华人民共和国城乡规划法中的依据,中华人民共和国城乡规划法第二十四条,第四条 编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。 第五条 编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。 第六条 编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。,城市规范编制办法中的依据,中华人民共和国城乡规划法 第十二条 组织编制全国城镇体系规划，用以指导下一层级省域城镇体系规划、城市总体规划编制。 第十九条 、第二十条：城市、镇人民政府根据总体规划的要求，组织编制城市、镇的控制性规划,城市规划编制办法 第十八条 编制分区规划的主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接。 第二十一条 详细规划的主要任务是：以总体规划或者分区规划为依据，详细规划建设用地的各面控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。 第二十二条 根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。,2上一层次制定的城乡规划,三、城乡规划的强制性内容（17）,规划区范围,规划区同建设用地规模,基础设施和公共服务设施用地,水源地和水系,基本农田和绿化用地,环境保护,自然和历史文化遗产保护,防灾减灾,第二节 城市规划 审批 管理,一、城乡规划审批的主体,1城镇体系规划,全国的国务院城乡规划主管部门 报国务院审批,省域的省级政府同意 报国务院审批,跨行政区的 共同上级政府审批,（城市规划编制办法第20条）：城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。,城乡规划分级审批的制度,县城上一级人民政府（省级或地市级）审批（15）,其它建制镇上级人民政府（有可能是省级、市级或县级）审批,2总体规划,直辖市、省会城市、国务院确定的城市报国务院审批（14）,其它城市省级人民政府审批,分区规划城市人民政府审批,3、城市的详细规划,一般由政府审批（19、20）,编制了分区规划的详规（除重要地段） 城市规划主管部门审批,重要地段的详规城市人民政府审批,4、镇的详细规划,县城县人民政府批准后，报本级人民代表大会和上一级人民政府备案,其他镇其他镇的详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案,5乡规划、村庄规划,乡规划上一级人民政府审批,村庄规划村民同意 、报乡镇一级的上级人民政府审批,二、审批城市规划的程序,1前置程序,报请审议（16、22）,规划公告（26）,2上报程序：由组织编制机关上报,3批准程序（27）,4公布程序（7）,第三节 城乡规划修改的管理,原来的城市规划法规定： 局部调整同级人大常委和原批准机关备案 重大变更同级人大或常委审查报原批准机关审批。,体系规划、总规的修改,新规定： 省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的修改（46） （1）规划实施情况评估 （2）规划修改的条件 1）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的； 2）行政区划调整确需修改规划的 3）因国务院批准重大建设过程确需修改规划的 4）经评估确需修改规划的 5）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形 （3）规划修改的程序： 应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。,控规的修改,新规定： 修改控制性详细规划，组织编制机关 应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。 修改后控制性详细规划应当依据城乡规划法第19、20条的规定的审批程序报批。 特别注意：控规修改涉及总规中强制性内容的，应当先修改总规。,修规的修改,新规定（50）： 经依法审定的修建详规、建设工程设计方案的总平面不得随意修改； 确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见； 因修改给利害关系人的合法权益造成损失，应当依法给予补偿。,乡规划、村庄规划的修改,新规定（22）： 原来如何审批的，修改后按原来的审批程序修改,近期建设规划的修改,新规定（49）： 城市、县城、镇 人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后近期建设规划报总体规划审批机关备案。,第四节 城乡规划编制单位资质管理,城市规划编制单位资质管理规定,城乡规划法24条：城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质的单位承担城乡规划的具体编制工作。 从事城乡规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书。 城市规划编制单位，应当在资质证书规定的业务范围内承担城市规划编制业务。 禁止转包城市规划编制任务。禁止无资质证书的单位和个人以任何名义承接城市规划编制任务。,二、与城乡规划编制审批管理有关的法律责任,第58条 第59条 第62条,三、城乡规划编制单位资质的具体规划,城市规划编制单位资质管理规定,国务院城市规划行政主管部门 县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门,资质管理行政主体,资质等级甲、乙、丙,不受限制,20万人以下的总规及各专项规划,甲级,乙级,详规,研究拟定大型工型工程项目选址意见书,丙级,20万人口以下详规,建制镇总规,20万人口以下各专项规划,中、小型工程项目 要节,资质管理程序,申请程序 审批程序 变更程序：单位分合30日内重新办理 换发、补发程序：资质证书有效期6年（期满3月前申请换证） 备案程序：甲、乙级单位跨（省、区、直辖市）的总规向当地省备案，其它任务市级备案 。 监管程序 处罚程序,资质证书形式,分正本和副本。 见样本,第四章 城市规划实施管理,第一节、依法进行城乡规划实施管理,城乡规划实施管理的概念,城乡规划行政主管部门依据法定程序批准的城乡规划和相关法律、规范，通过行政的、法制的、经济的和社会的管理手段，对城乡土地的使用和各项建设活动进行控制、引导、调节、监督，使之纳入城乡规划的轨道。,城乡规划实施管理的原则,1、法制化原则 2、程序化原则 3、协调的原则 4、公开化原则 5、科学化原则,城乡规划实施管理的法定依据,1、城乡规划依据,2、法律规范、政策依据,3、计划依据,4、技术规范依据,城乡规划实施管理的行政主体,国务院、县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门。,城乡规划实施管理的基本法律制度,规划许可制度,“一书三证“制度,城镇,乡村,城镇规划实施管理的基本法律制度,“一书两证” 制度,建设项目选址意见书,建设用地规划许可证,建设工程规划许可证,乡村规划建设实施管理的基本法律制度,乡村建设许可证,在乡、村庄规划区范围内使用土地的各项建设须由城乡规划管理部门核发乡村建设许可证。,实施管理的范围,对象范围,永久性的,建设用地,建设活动,临时性的,地域范围,规划区域,规划区,城乡建设用地范围,建设用地,建设工程,以划拔方式提供的国有土地使用权的土地,以出让方式提供的国有土地使用权的土地,建筑物,构筑物,道路、管线,其他工程,乡村建设乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设等,实施管理的方法,行政的方法,社会监管的方法,法制的方法,科学技术的方法,经济的方法,城市规划实施管理应处理好几个关系,1、规划的严肃性与实施环境的复杂性、多变性的关系,2、近期建设和远期发展的关系,3、整体利益和局部利益的关系,4、经济发展与保护历史文化遗产的关系,第二节、建设项目选址规划管理,建设项目选址规划管理的概念及其意义, 它是城市规划行政主管部门根据城市规划及其有关法律、法规对以划拔方式提供国土土地使用权的建设项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照城市规划安排，并核发建设项目选址意见书的行政管理工作。,它是城乡规划实施的首要环节,它是建设项目是否可行的必要条件,建设项目选址规划管理的任务, 1、保证建设项目的选址、布点符合城市规划, 2、履行城乡规划的宏观调控职能, 3、综合协调建设选址中的各种矛盾，促进建设项目的前期工作的顺利进行。,建设项目选址规划管理审核的内容,1、建设项目的基本情况 2、建设项目与城乡规划的协调 3、城市项目与相关设施的衔接与配合 4、建设项目与周围环境的和谐,建设项目选址规划管理的行政主体,1、省级城乡规划主管部门 2、市、县城乡规划主管部门,建设项目选址规划管理的程序,1、申请程序,2、审核程序,3、核发选址意见书,第三节、建设用地规划管理,建设用地规划管理的概念,依据城市规划所确定的区位、总体布局、用地性质、土地利用强度、建筑及设施布置等，并满足建设工程功能要求、利用要求，确定建设工程位置、利用土地的面积、开发强度，经济、合理利用城市土地。,建设用地规划管理与土地管理的联系与区别,区别： 建设用地规划管理是对建设利用土地，按照城市规划进行选址，根据建设工程用要求确定用地范围，协调有关矛盾，综合提出土地利用的规划要求，保证城市各项建设用地按照城市规划实施。 土地管理是负责土地的征用、划拔和出让，受理土地利用权的申报登记；进行土地清查、勘查、发放土地利用权证；制订土地利用费标准，向土地利用者收取土地利用费；调解土地利用纠纷；处理非法占用、出租、转让土地等。,联系： 建设用地规划管理的成果是土地管理在城市规划区内审批土地的重要依据。 中华人民共和国城市规划法规定：在城市规划区内，末取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件占用地的，批准文件无效）,建设用地规划管理的目的和任务,目的：实施城市规划,任务： 1、控制各项建设合理地使用城市规划区内的土地，保障城市规划的实施 2、节约建设用地，促进城市建设和农业生产的协调发展 3、综合协调建设用地的有关矛盾和相关方面要求 4、不断完善、深化城市规划,建设用地规划管理审核的内容,1、审核建设用地申请条件 2、提供规划条件 3、审核建设工程总平面,划拔用地审核内容,建设用地规划管理审核的内容,1、提供规划条件 2、审核建设用地申请条件 3、审核建设工程总平面,出让地块审核内容,建设用地规划管理的行政主体的工作内容,1、提供规划条件 2、受理建设用地申请 3、审核建设用地项目 4、核发建设用地规划许可证,建设用地规划管理审核的程序,1、申请程序 2、审核程序 3、核发程序,建设用地规划管理的几点说明,1、关于规划条件 2、关于建设工程总平面图 3、关于建设用地规划许可证,第四节 建设工程规划管理,城乡规划法第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省级人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。,是城乡规划行政主管部门根据依法制定的城乡规划及城乡规划有关法律规范、技术规范，对各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，审查修建性详细规划、建设工程设计方案等，使其符合城乡规划，并核发建设工程规划许可证的行政管理工作。,一、建设工程规划管理的基本概念,建设工程,建筑工程,市政管线工程,道路交通工程,建筑物,构筑物,不论哪种，建设活动前，都应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目还应提交修建性详细规划，向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。,二、建设工程规划管理的目的和任务,保证城市规划的顺利实施,目的,1、指导并保证各类建设工程依规划进行,3、改善城镇景观面貌，提高环境质量水平,4、综合协调相关矛盾,2、维护城市公共利益和有关单位、个人的合法权益,任务,1、审核建设工程申请条件,2、审核