互联网环境下政府信息传播的政府媒介公众互动机制研究

上海交通大学 硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 姓名：胡笑燕 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：李本乾 20081109 上海交通大学 MPA 学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 摘 要 在我国，在资讯不发达的传统社会，政府与公众之间长期存在着 信息不对称状况。中国的公共行政几乎成了行政者自身的专利，诸多 涉及公众利益的行政决策和行政行为都被贴上了神秘的 “内部” 和 “保 密”标签，除了发布那些严肃的行政命令外，几乎没有其他内容的政 府息传播。 “由于传统官僚制在观念上是等级制、职位定向的和权力 主义的，因此，缺乏在以科学为基础的文明环境中追求效率所需要的 参与气氛” 。 1中国自上而下的行政在灌输与命令中得到了有效的单向 传播， 而必要的信息反馈与信息回流通路不仅稀缺而且几乎被全部阻 塞。可见，过去的政府信息传播具有明显的单向性、非对称性与非平 衡性。 互联网的迅猛发展，展现了人类全新的数字信息网络传播方式， 这种传播方式对全球与社会的影响日见深广， 带来人类生存与生活方 式的重大变化。网络时代的到来打破了信息不对称现象，不仅加快了 信息的双向流动，还减少了信息渠道的诸多中间环节，使行政信息能 够更加容易地直接面对受众。 因此，建立健全政府信息传播机制，促进政府信息有效传播，及 时、全面、准确地公开政府信息，畅通公众了解政府信息的渠道，保 障公众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权，既是现代政 1菲利克斯尼格罗等. 公共行政学简明教程 M.中共中央党校出版社,1996,第 107 页 上海交通大学 MPA 学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 府的应有之义，也是构建和谐社会的重要目标。 本文分析了网络时代的特征， 指出互联网双向互动的特征不仅使 其成为了政府信息传播的有效途径， 更改变了人们的思维方式。 据此， 本文构建了政府信息发布的 G-M-P 互动机制， 即要加强政府信息传播 过程中的信息反馈。在此模式下，三要素：政府、媒体和公众，两两 之间都存在互动关系，并且，只有三种互动关系协调统一才能够真正 实现政府信息的有效传播，才能够保障公众的知情权；而要保障信息 传播机制的有效性，必须要完善相关法律监督机制。因此，首先要按 照互动回应要求完善两种制度建设：一是新闻发言人制度，二是听证 制度。其次，要加快政府网站建设。再次要构建相应的监督机制和法 制机制。 关键词：关键词：互联网环境，政府信息公开，信息传播机制，互动机制 上海交通大学 MPA 学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 AN EXPLORATION TO THE INTERACTION MECHANISM OF GOVRERNMENT INFORMATION COMMUNICATION AMONG GOVRERNMENT, MEDIA AND PUBLIC ON THE INTERNET ABSTRACT In China, the underdevelopment of the information in a traditional society, between the Government and the public there is a long-term situation of asymmetric information. Chinas public administration has become the executive who own patents, a number of matters of public interest in making their own decisions and administrative actions have been affixed with a mysterious “internal“ and “confidential“ label, in addition to those issued Executive Order serious, almost no Other income disseminating government. “As the traditional bureaucratic system is the concept of the hierarchy, and the directional positions of power and, therefore, in the absence of science-based civilization and the environment in pursuit of efficiency required for participation in the atmosphere.“ Chinas top-down executive with instilling in order to be an 上海交通大学 MPA 学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 effective one-way communication, and the necessary feedback and information back to access not only scarce but almost all were blocked. Can be seen in the past the government has a clear message of a one-way, non-symmetry and non-balance. The rapid development of the Internet shows the new human transmission of digital information network, the mode of transmission of the global community and the growing influence of deep, human survival and way of life brought about major changes. The arrival of the Internet Age broke the asymmetry of information, not only to speed up the two-way flow of information, but also reduced the number of information channels in the middle link in the administrative information more easily be able to directly face the audience. As a result, establish a sound mechanism for the dissemination of government information and promote effective dissemination of government information in a timely manner, comprehensive and accurate information on open government, open public understanding of government information channel to protect the publics right to know the work of the government, the right to participate, to express and to supervise Both modern government should have meaning, building a harmonious society is an important goal. This paper analyzes the characteristics of the Internet age, pointing out that the Internet two-way interactive features not only the 上海交通大学 MPA 学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 dissemination of government information has become an effective way, but also change peoples way of thinking. Accordingly, the construction of this paper, the government information release mechanism of interaction between G-M-P, which is necessary to strengthen the dissemination of government information in the process of feedback. In this mode, the three elements: government, media and the general public, there are between 22 interaction, and that only three types of interaction between the harmonization in order to really achieve the effective dissemination of government information in order to protect the publics right to know; In order to guarantee the effectiveness of information dissemination mechanism, it is necessary to perfect the relevant laws and oversight mechanisms. Therefore, we must first respond to the request in accordance with the interaction of two perfect systems: First, press spokesman for the system, and the other is hearing system. Second, the Government should speed up the construction site. To re-build the appropriate mechanism for monitoring mechanism and the rule of law. KEYWORDS: network environment , government information publicity ， government information communication mechanism ， interaction mechanism 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：胡笑燕 日期： 2008 年 10 月 9 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：胡笑燕 指导教师签名：李本乾 日期：2008 年 10 月 9 日 日期： 2008 年 10 月 9 日 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 1 第一章 绪论 第一节 选题背景 在我国，在资讯不发达的传统社会，政府与公众之间长期存在着信息不对称状况。中国 的公共行政几乎成了行政者自身的专利， 诸多涉及公众利益的行政决策和行政行为都被贴上 了神秘的“内部”和“保密”标签，除了发布那些严肃的行政命令外，几乎没有其他内容的 行政传播。 “由于传统官僚制在观念上是等级制、职位定向的和权力主义的，因此，缺乏在 以科学为基础的文明环境中追求效率所需要的参与气氛” 。 1中国自上而下的行政在灌输与命 令中得到了有效的单向传播， 而必要的信息反馈与信息回流通路不仅稀缺而且几乎被全部阻 塞。可见，过去的政府信息传播具有明显的单向性、非对称性与非平衡性。 以互联网为代表的信息高速公路的迅猛发展，展现了人类全新的数字信息网络传播方 式，这种传播方式对全球与社会的影响日见深广，带来人类生存与生活方式的重大变化。网 络时代的到来打破了信息不对称现象， 不仅加快了信息的双向流动， 还减少了信息渠道的诸 多中间环节，使行政信息能够更加容易地直接面对受众。 因此，建立健全政府信息传播机制，促进政府信息有效传播，及时、全面、准确地公开 政府信息，畅通公众了解政府信息的渠道，保障公众对政府工作的知情权、参与权、表达权 和监督权，既是现代政府的应有之义，也是构建和谐社会的重要目标。 第二节 研究意义 （一） 政府信息的有效传播有助于尊重和维护宪法和法律赋予公众的知情权， 扭转和调 整行政者长期以来形成的官本位主义角色定位， 真正把人民当作自己的主人和服务对象。 通 过政府信息的传播，使每个社会公众能够方便、及时地获取公共信息，保证他们知情权的实 1菲利克斯尼格罗等. 公共行政学简明教程 M.中共中央党校出版社,1996,第 107 页 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 2 现。 “只有公众拥有信息，使民自治、广泛参加国家事务才有可能。 ”2 （二）政府信息的有效传播有助于媒体发挥监督作用。媒体不仅是信息传播机构，它还 代表公众对社会各方面进行监督。无论政治组织、经济组织还是个人，都有着自己的弱点、 惰性以及利己的倾向，因此，绝不能过分依赖其自觉来完成自身的发展，必须要有来自他方 的监督，帮助其在公正与效率原则下获得发展与完善。信息的传播，把政府部门管理活动置 于社会公众的监控之下，使他们有可能了解行政部门及其工作人员是否勤政、廉政，是否依 法行使职权，是否依法行使职权。大众媒体的监督可以揭露和抑制一些不良的行政行为，改 进管理，提高效率。 （三） 政府信息的有效传播有助于政民互动。 过去我国的行政传播多为自上而下的信息 发布与通告，是一种典型的单向传播无论情愿与否、合理与否、效果如何，公众只有 被动地接受和执行，缺乏主动表达自己意愿的环境和渠道。随着资讯时代行政由统治、控制 向管理与服务的价值过渡， 行政文明的发展要求行政者必须及时了解行政对象及利益相关者 的态度和意见，再据此行政，以保证行政的效果。 （四） 政府信息的有效传播的目的不仅是促成行政信息科学合理的流动， 更重要的目的 是在双向或多向的传播中使行政决策获得最广泛的认知、反馈与认同，最终促进行政发展。 第三节 研究方法 （一） 文献研究法。 通过文献研究， 收集国内外关于信息资源管理、 政府信息公开制度、 信息传播研究的文献，掌握理论和实践方面的最新进展，了解国家有关的政策，为本文的研 究提供学术基础和立论依据。 （二）比较分析法。比较传统媒体和现代互联网环境下的信息传播特征，分析互联网传 播双向互动的特点带来了传播方式的本质变化，推动信息公开成为双向互动过程。 （三）访谈法。与相关学科老师交流学习所得，探讨相关概念，并获得相应的指导，得 到很多启示。 2韩大元，姚西科.试论行政机关公开公共信息的理论基础J.河南省政法管理干部学报，2001（2） ：19-25 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 3 第四节 本文框架 本文共为六章。 第一章：绪论。本章提出本文的选题背景、研究意义和研究方法和研究内容。 第二章：理论综述。传播机制的基本概念；政府信息传播的前提政府信息公开的基 本概念。 第三章： 传统媒体时代媒体的特殊性使的政府信息传播模式呈单向式， 忽略了传播是循 环往复的双向流动过程，忽略了反馈的作用。 第四章： 互联网时代信息传播的双向互动这一特性要求政府信息传播注重信息反馈。 本 文构建了构建政府信息发布的政府-媒介-公众互馈模式。政府应当改变过去单向式的发布机 制，建立信息发布互动回应机制，及时捕捉反馈、及时更新、更注重时效性、互动性，构建 全新的政府信息发布互动回应机制， 是提高政府信息发布效率的重要途径。 构建政府信息传 播机制，必须从上述系统涉及的三方，即政府、媒体、和公众的角度出发，研究三者之间如 何畅通渠道，形成互动。本章将论述政府与公众的互动、政府与媒介的互动、公众与媒介的 互动。 第五章： 三种机制协调统一才能够提高政府信息传播的有效性。 要完善相应的制度建设、 法律法规建设， 才能保证政府-媒介-公众机制的协调统一， 最终才能保障公众知情权的实现。 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 4 第二章 相关理论研究综述 第一节 政府信息传播机制概述 一、 传播的概念 传播的定义很多，代表性的观点有：肖恩麦克布赖德认为，传播（交流）是指信息的 传递、扩散和信息的交换。从传播（交流）的最广泛的意义上看，它不仅是交换新闻和信息， 而且包括一切传送和分享各种思想、事实和资料在内的一种个人的和集体的活动3。李彬在 传播学引论中认为：传播是信息的双向流通过程，包括人际传播和大众传播两大类型。 4董焱提到： “概括来说，传播是人们运用符号并借助传播媒介来交流信息的行为与过程。传 播媒介是人们用来传送和接受信息的中介物， 是一切用来传播信息和获取信息的工具， 及旨 在促进与扩大信息交流的社会设施。狭义的媒介则是指大众传播媒介。 ”5 通过以上概念的比较， 从政府信息传播机制研究的角度考虑， 本文认为董焱的定义和李 彬的观点结合起来比较可取， 既可以将大众传播媒介纳入研究， 而且还强调了信息的传播是 双向的流通过程。由于传播（或信息传播）模式是对传播理论的一种简化形式，可以明晰传 播的整体形象，把握其内在机制和规律。在此，笔者简单介绍两种（信息）传播模式，以利 用探讨政府信息传播机制。 二、 信息传播模式 目前国内外学者提出了众多的信息传播模式， 对这些模式进行大致分类， 则可分为两类： 一是由传播学领域的研究人员提出的， 另一类是由情报学领域的研究人员提出的。 以传播学 为基础的信息传播模式。 (1) 拉斯韦尔模式6 3 董焱著.信息文化论：数字化生存状态冷思考M.北京：北京图书馆出版社，2003 4 李彬著.传播学引论（增补版）M.北京：新华出版社，2003 5 董焱著.信息文化论：数字化生存状态冷思考M.北京：北京图书馆出版社，2003 6倪波等编著.信息传播原理M.北京：书目文献出版社，1995 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 5 这是最早见诸于文字的传播模式， 也称 “五 W” 模式。 美国政治学家拉斯韦尔在其 1948 年发表的传播在社会中的结构与功能一文中，最早以建立模式的方法对人类社会的传播 活动进行了分析，这便是著名的“5W”模式。 “5W”模式界定了传播学的研究范围和基本 内容，影响极为深远。 “5W”模式是： 谁(Who)说什么(Says What)通过什么渠道(In Which Channel)对谁(To whom)取 得什么效果(With what effects) 。如图图表 2-1。 其称谓来自模式中五个要素同样的首字母“W” 。这五个要素各有其自身的特点： “谁”就是传播者，在传播过程中担负着信息的收集、加工和传递的任务。传播者既可 以是单个的人，也可以是集体或专门的机构。 “说什么”是指传播的讯息内容，它是由一组有意义的符号组成的信息组合。符号包括 语言符号和非语言符号。 “渠道” ，是信息传递所必须经过的中介或借助的物质载体。它可以是诸如信件、电话 等人际之间的媒介，也可以是报纸、广播、电视等大众传播媒介。 “对谁” ，就是受传者或受众。受众是所有受传者如读者、听众、观众等的总称，它是 传播的最终对象和目的地。 “效果” ，是信息到达受众后在其认知、情感、行为各层面所引起的反应。它是检验传 播活动是否成功的重要尺度。 图表 2-1 拉斯韦尔模式 该模式把人类传播活动明确概括为由五个环节和要素构成的过程， 是传播研究史上的一 大创举，为后来研究大众传播过程的结构和特性提供了具体的出发点。 拉斯韦尔模式显示了信息传播的一般原则， 不失为对传播活动内在机制及要素之间关系 的直观和简洁的描述。但这种模式中传播被表述为一种直线型、单向型的过程，忽略了传播 是循环往复的双向流动过程，忽略了反馈的作用。它的不足在于看不到受者的反馈，也看不 到其他各个要素之间的相互作用， 丝毫不涉及传播过程和社会过程的联系。 它将传播者和受 传者的角色固定化， 忽视了社会传播过程中二者之间的转化； 它未能注意到反馈这一人类传 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 6 播活动中极为常见的因素，因而也就不能充分揭示人类传播的互动性质。 (2) 施拉姆模式 又称循环模式，是 1954 年，施拉姆在传播是怎样运行的一文中，提出的这个新的 过程模式。如图图 2-2 所示： 图 2-2 施拉姆模式 按照施拉姆的观点，传播过程应包括八个要素：信源（source） ：即信息的来源，是传 播过程的开始。 讯息 （message） ： 是传播的内容， 行将用于交换的信息组合。 编码者 （encoder） ： 负责将讯息译制为可用于传输或表达的形式如声音、电子信号等。解码者（decoder） ：与编 码者作用相反，负责将编码者编译过的符号还原为接收者能够理解的讯息存在形式。受众 （receiver） ： 是传播的目的地与终端。反馈（feedback） ：介于信源与接受者之间的一种结构， 是由接受者在接受讯息后对信源的一种后续的反向传播。 信源可以利用反馈来对后续传播做 出相应的调整。 施拉姆模式循环模式突出了信息传播过程的循环性。 这就内涵了这样一种观点： 信息会 产生反馈，并为传播双方共享。另外，它对以前单向直线模式的另一个突破是：更强调传受 双方的相互转化。 它的出现打破了传统直线单向式一统天下的局面。 施拉姆模式的优点： 一， 它以双向的环形结构真实地呈现了信息交流的复杂性， 较全面地反映了传播的主要过程； 二， 它增加了另一组要素，以显示信源获得反馈有多种途径（大众媒介设施和反馈设施） ，而反 馈则使信源有可能不断改进传播方式以更有效地适应信宿， 从而增加两种含义之间达到一致 或同型的可能性；三，模式也显示了两种含义之间产生不一致的一个重要原因，即噪音的干 扰。 其缺点是未能区分传受双方的地位差别， 因为在实际生活中传授双方的地位很少是完全 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 7 平等的。7 三、 人类传播的基本结构 这里涉及到两个概念， “讯息”和“信息” ，讯息是蕴含了信息的符号组合，信息是它的 内含，符号是它的外形，信息和符号的结合便形成为讯息。在传播过程中，信息总是经由媒 介传播，而受传者才获取其中的信息的。8 图表 2- 19 四、 政府信息传播机制 什么是机制？下列辞典中的说法具有一定的代表性： 韦氏大学词典的解释是： “实现 目标的过程或者方法。 ” 10现代汉语词典首先从词义上分析“机制”的含义，机制的意思 原是指机器的构造和工作原理，引申出的第二层意思是有机体的构造、功能和相互关系，还 有一层意思是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方法。 11可见， 机制一 词是从机构构造理论中借用的，当用于社会科学，指的是事物运动变化的内在联系。 在以上概念的基础上， 笔者认为政府信息传播机制是指实现政府信息在社会信息传播系 统中传播的内在方法和过程。其中，信息传播系统是由传播者（政府） 、信息（政府信息） 、 媒介（渠道）和受众（社会公众）所构成的系统。 7 吴文虎主编传播学概论武汉：武汉大学出版社 8 张允若对传播学几个基本概念的辨析：杭州大学学报 19981 9 张允若关于网络传播的一些理论思考：传媒学术 2006.01.06 10 罗志勇著.知识共享机制研究M.北京：北京图书馆出版社，2003 11中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典（修订本）Z.北京：商务印书馆，1996 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 8 第二节 政府信息公开概述 政府信息传播与一般传播不同的是， 政府不仅是信息传播者， 并且在信息传播中占主导 地位； 传播的内容是政府信息。 政府信息公开是政府信息传播得以实现的前提和基础。 因此， 研究政府信息传播必然要求政府信息公开。 一、 政府信息公开的概念 （一）政府信息条例对政府信息的概念给出了法律定义，科学地界定了政府信息的 内涵，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 最广义的政府信息包括立法机关、 行政机关以及司法机关在内的所有国家机关， 以及掌 握着一定公开信息资源，对于其利益相关的外部社会成员负有信息公开义务的社会权力组 织、公共团体和国有企业的信息。本文所指的政府信息主要是从狭义的角度来考虑问题的， 即指的是行政机关的信息。 （二） 政府信息公开制度是指政府向公众提供政府运作及相关信息的法律行为， 是一种 承认公民对政府拥有的信息公开请求权，政府对这种信息公开的请求权有回答义务的制度。 公民的知情权和与之相对应的政府说明义务是行政公开的法理基础。 作为一种法律制度， 它 规定了政府机关对特定信息的提供义务和对公民对信息公开的请求权利。 也即行政机关有义 务将在行使国家行政管理权过程中取得或做成的与行政事务有关的文书资料等信息主动或 应请求向社会公众公开的制度。 12信息公开制度是近现代发展起来的法律制度，是政治民主 和法制观念健全条件下的产物，是信息共享的前提和基础。 （三）政府信息公开的方式是指政府信息公开的形式和方法。它包括两个方面的含义： 一方面是指政府信息赖以传播的各种途径和手段； 另一方面， 它也包括应公开的政府信息从 有关政府部门传达到社会公众的各种表现形式。 分为主动公开政府信息的方式和依申请公开 政府信息的方式。 主动公开政府信息的方式主要有两种： 一种是由政府主动通过公告的方式 公开，将信息通过公告媒介（如政府网站、刊载、告知、财产申报、听证、旁听、报道等） 向社会公开。 另一种是政府将可以公开的信息资料放置于公共场所或特定的场所， 以备公众 查询。 依申请公开信息是在申请人的请求下对信息予以公开， 这种公开方式主要是卷宗阅览。 当事人在行政程序中可以请求行政机关允许其抄写、 阅读或复制卷宗和有关材料， 从而对行 12 陈仪.论行政信息公开.D. 苏州大学硕士学位论文，2002 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 9 政机关所收集的证据、适用的法律、作出的决定的理由等有充分的了解，以此来决定自己所 要采取的行动。 二、 政府信息公开与政府信息传播 （一）政府信息传播 政府信息传播也就是指政府主动地或被动地将其掌握的政治信息、经济信息和包括 公共卫生在内的社会信息向公众予以公开。13从这个界定我们可以看出，政府是信息传 播的主体，而公众则是政府信息传播的对象。自党的十六大报告中指出“认真推行政务 公开制度”以来，我国政府的信息公开制度在实践中得到了长足的发展，政府信息公开 成为全社会普遍关注的热点问题，各地也在积极地推进政府信息公开的立法工作。于 年月日起施行的政府信息公开条例的颁布对中国社会经济发展的积极作 用也已悄然开始。条例在“公开的方式和程序”一章第十五条规定“行政机关应当 将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视 等便于公众知晓的方式公开。”这就明确了政府信息的传播的渠道。 （二）政府信息公开与政府信息传播 政府作为最主要的信息生产者、使用者和发布者，使得 80%的社会信息资源都掌握在政 府部门手中。 政府既是全社会最大的信息拥有者和发布者， 又是最大的信息和信息技术的使 用者。所以，政府信息是社会公众获取信息的源泉。而社会公众对政府信息的获取是通过大 众传媒等来实现的， 作为连接政府与公众的纽带和桥梁， 大众媒体既要向公众传递政府信息， 也要及时采集公众对政府的各反馈信息。 若政府信息得不到有效的公开， 那么就会使政府信 息传播成为无源之水，无本之木，失去内容而流于形式。另一方面，政府信息的公开需要依 赖大众传媒等来实现的，如果这些渠道被封闭，即使有信息公开，也会因失去传递机制而使 公开徒有形式而无结果。14一般情况下，政府信息公开使政府信息传播与获取成为可能，而 信息传播使公开的信息到达社会公众那里。 13林雪榕.论政府公共信息传播法的制定 J.法治时代.2004 年第 1 期 14白献阳.公共信息传播机制研究D.河北:河北大学硕士学位论文,2006. 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 10 第三章 政府信息公开现状的调查 笔者选取 4050 周岁的上海市民作为调查对象，抽取样本数量 100 左右，进行关于 上海市政府信息公开现状的调查。 （问卷见附录 1 ）对象描述：笔者选取的调查对象年龄在 4050 之间。这一年龄阶段的人，多数拥有比较稳定的工作、比较全面的社会阅历，对 事物有理性的看法、价值观较稳定。其中 38%的人每天上网 1 小时以上。通过数据分析， 探讨我国政府信息公开的现状。 第一节 政府信息公开的现状 一、 公开内容的深度不够 根据图表 3，相对政府信息公开推行之初，公众对政府信息公开的的实践有了 一定的认可。正是在这种博弈中，老百姓尝到了政府信息公开的甜头；而政府也在此过 程中提高了工作效率，获得了公众的信任。政府上网工程普及后不够深人，提供的信息 量小、陈旧，远不能满足公众对公共信息的需求，普遍存在着有形式无内容的局面。涉 及到人事任免、财政等敏感信息公开，还缺乏明确的制度束缚和发布机制。 您认为政府部门公开的信息有价值么？ （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 有价值 34 35% 一般 48 50% 没什么价值 15 15% 样本总数 97 图表 3- 1 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 11 二、 信息公开的有效方式少，政府与公众间沟通渠道不通畅 从图表 3中可以看出，公众很少主动向政府有关部门要求信息公开。一方面，公众 有知情的强烈意愿，另一方面，主动参与度比较低。 （见图表 3和图表 3） 您有没有过像政府相关部门要求信息公开的经历 （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 从来没有 87 88.8% 有过，但很少 8 8.2% 有过，经常 3 3% 样本总数 98 图表 3- 2 您对听证程序的了解程度 （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 非常了解并参与过 4 4.3% 非常了解但为参与过 18 19.1% 听说过但不太了解 64 68% 未听说 8 8.5% 样本数量 94 图表 3- 3 关于上海市政府公报 （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 经常取阅 5 5% 知道但不常取阅 13 13.4% 知道但从不取阅 35 36% 未听说 44 45.3% 样本数量 97 图表 3- 4 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 12 据上海市 2006 年政府信息公开年度报告中指出， 政府信息公开的主要形式有： 互联网、 公共查阅点、政府公报、新闻发布会； 条例中也规定了报刊、广播、电视等其他公开方 式。但是对于具体的某种信息应采用何种公开方式却并未作规定。对于政府机关来说，只要 采取一种方式就可，可谓灵活方便，但是对于公众来说，往往不知道如何在铺天盖地的媒体 中筛选自己所需的信息。 上述为政府主动公开的方式让公众无所适从， 纷繁复杂的依申请公 开的方式更是让人望而却步。 三、 一些重要的政府信息缺乏数据统计和分析 政府管理和决策过程是一个连续的过程， 信息公开的目的是为了实现政府管理优化， 促 使决策更加准确，不断降低管理成本、提高行政效率，获得公众的信任与满意。尤其是政府 决策方面，大多与百姓生活息息相关，但公众往往知道的只是结果，对于决策的过程知之甚 少，从图表 3-2、3-3、3-4 的分析来看，虽然旁听制度和听证制度对决策过程有所涉及，但 由于这两项制度尚未被广泛采用， 且公众在参与过程中缺少话语表达权， 实质上决策过程依 然处于封闭状态，即使一些决策公开发布，也只是尽了告知义务。还不能满足为领导决策提 供支持，为公众提供更加直观信息的需求。 四、 政府信息公开的时效性还需要进一步提高 从图表 3-5 中可见，公众认为政府部门信息公开的速度还不够及时。在政府网站上，也 存在信息更新不及时的现象。对重大问题，尤其是百姓关注的热点问题，不能及时、准确地 公开， 往往公布的信息并不是公众所关心和需要的， 而公众关注的问题却无法在第一时间获 得信息。 您认为政府部门信息公开是否及时 上海市政府部门信息公开的及时性调查 项目 回答人数 百分比 非常及时 18 18.2% 一般 64 64.6% 很滞后 17 17.2% 图表 3- 5 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 13 五、 政府缺少政民间互动意识 政府信息公开多为单向式， 而非互动式。 信息公开后公众的反应是管理者和决策者关注 的根本，但在现实中，信息公开大都是政府单方面行为，缺少与公众的互动。 （见图表 3 ）。政府是整个信息传播链条上的出发点，控制和主导着传播过程，在信息传播中占有主 导地位。长期以来，政府是最大的信息所有者和控制者。传统方式和理念下政府作为信息公 开义务人，其观念保守和步伐滞后决定了信息公开变革实属制度型、单向型公开，政府对与 民众相关信息的层级管理和限定范围的传达，造成政府在一种民众缺位的状况下做出决策， 政府机关与民众之间缺乏良性的互动， 造成彼此信息之间的隔膜与盲目， 易使民众丧失对政 府的信任。 第二节 原因分析 您认为上海市政府信息公开还存在的问题是什么？ （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 公开的内容的深度不够 50 52% 与公众却乏互动 32 33% 政府网站信息更新滞后 32 33% 存在表面化倾向 19 20% 样本数量 97 图表 3- 6 您认为阻碍政府透明化的主要因素是什么？ （上海市信息政府部门信息公开） 项目 回答人数 所占百分比 观念落后服务意识差 34 35% 利益诱惑 42 43% 法律缺失 32 33% 素质低下 19 20% 样本数量 97 图表 3- 7 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 14 一、 政府长期以来的本位思想 首先，在调查中有 35%的人（见表 3）认为政府信息公开方面存在的问题的原因是 观念落后， 服务意识差。 几千年来的愚民政策和文化专制， 使得政府官员民主法制观念淡薄， 因而忽视甚至拒绝考虑公众的需求， 将信息公开看作为使官员施展自己权力和检验自己权力 大小的一种表现方式，15因而缺乏在公共领域内接受公众监督这样的基本观念。 其次，有价值资源被某些部门用来获利。由于政府信息具有公共属性，公民本应具有平 等的知情权， 但有些政府部门却将一些本该公之于众的有价值信息刻意隐藏和封锁， 将其转 卖给第三者变相获利或采用衍生公司的方式赚取利润。有用的信息和能够产生利益的信息， 成为各部门争相抢夺的肥肉，否则都避而远之。 二、 缺乏有效的信息传播机制 传统的政府信息传播过程中，政府处于主导地位，掌控信息的发布和管理，因而信息传 播呈现单向式，受众被动性。根据人类传播基本结构图（图 2-1） ，笔者概括了单向式的政 府信息传播模式，如图 3-8。 图表 3- 8 单向式信息传播模式 在此单向式的政府信息传播模式中，政府发布信息后，尽管也接受反馈，但非常被动， 更多的只是“静观其变” ，依据公众的反应，然后再作对策。这种模式下，信息传播的路径 遵循政府媒介公众的单向式传播，如图表 3- 8。政府如果发生危机，面对公众的质 疑，政府只能疲于应付；公众可能就会因为无法获得真正想要的信息，传播也就此终止，继 15 程妮： 我国政府信息公开制度初探 ， 图书与情报2005，5 政府 媒介 公众 信息 信息 信息 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 15 而可能引发更大的危机。有专家指出，当前政府存在“形式官僚制过足”与“实质官僚制不 足”两方面致命的缺陷，而这单靠政府自身是无法彻底得到改变的。应增加民众的刚性制约 因素，赋予民众对决策实质的影响力，实现从“为民决策”到“互动决策”的转变，要在决 策机构和基层民意之间形成迅捷反馈和互动，使政府回应由单向性向互动性转变。16 因此，从政府信息对外发布机制而言，如何更好的利用各种媒介，改变过去单向式的发 布机制，建立信息发布互动机制，及时捕捉反馈、及时更新、更注重时效性、互动性，构建 全新的政府信息发布机制，是提高政府信息发布效率的重要途径。 三、 相关法律不够完善 在调查中有 33%的人（图表 3- 7）认为政府信息公开方面存在的问题的原因是缺乏起有 效的法律保障。目前来看，中国在有关政府信息公开方面的立法相对滞后。 首先，概念界定缺乏法律依据。如，政府信息公开的内容一般的界定是“除国家规定保 密以外的其他事务” ，这样的界定非常不明确。按照中华人民共和国保守国家秘密法的 规定，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心。对国 家秘密的等级分类过多， 造成了国家秘密的泛滥。 确定何为国家秘密没有一个较为明确的标 准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化。法律不健全，政 府信息就难以真正公开，行政机关就会以保密为由，任意扩大保密范围，侵害管理相对人的 信息获得权。 其次，信息公开的内容、范围、时间、方式等都是由政府决定的，公民只能被动地接收 政府公开的信息。 即使公民主动向政府提出公开有关政府活动情况的信息的申请， 也会受到 各种条件的限制。 这种内部规章对于维护公民知情权， 推进政府信息公开所能发挥的作用是 有限的。 再次，缺乏监督、责任和救济制度。由于缺乏法律和制度，政府部门公开的内容是否真 实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。例如，在行政救济机 制方面，根据中国行政诉讼法的有关规定，当事人只能对侵犯其人身权，财产权的具体 行政行为提起诉讼。 行政复议法规定的适用范围是包括人身权，财产权在内的所有权利， 所以要对侵犯当事人知情权进行救济， 不能够直接提出。 保障知情权的复议申请或者诉讼要 求，必须落实到因知情权受损害而导致的人身权和财产权损害这样的复议或者诉讼理由。 16 /article/shxw/yw/200806/20080600017696.shtml 上海交通大学 MPA硕士学位论文 互联网环境下政府信息传播的政府-媒介-公众互动机制研究 16 第四章 互联网环境下重建政府信息传播机制 第一节 互联网环境成为研究政府信息传播的又一背景 一、 网络传播的优势 以互联网为代表的信息高速公路的迅猛发展，展现了人类全新的数字信息网络传播方 式， 这种传播方式对全球与社会的影响日见深广， 必将带来人类生存与生活方式的重大变化， 其意义是难以估量的。最新统计表明，到 2006 年 11 月中国网民总数已经超过 1.2 亿，居世 界第二位，其中宽带上网超过 7000 万，网站总数近 80 万家，上网计算机超过 5000 万台。 另据美国调研机构 Ipsos Insight 的最新调查显示：中国网民平均每周在线时间为 17.9 小时， 位居全球首位。互联网已经和正在改变人们的生活方式和思维方式。 报纸、广播、电视作为本世纪内的主体传媒，功能是十分强大的，并且三者各有优势： 如报纸的准确性、便携性和阅读的主动性；广播的即时性、伴随性和多向参与性；电视的直 观性、广泛性和视听符号的综合性等。然而，这三大传媒的一个共同特点、也可以是说是弱 点，是传播的单向性，即“你传我受”的传播模式。作为受众，在接受信息时，是会产生瞬 时交流的冲动，但是无法实现及时交流。在报纸、电视或广播面前，受众的角色是被动的， 受众的身份是单一的永远只能是信息的接受者，受众的作用往往被忽视。报纸、广播、 电视属于电子传播， 它们已是现代化的传播工具， 较之它们以前的传播工具有着很大的优势， 但与互联网传播相比，其功能又未免相形见绌。简言之，互联网传播在以下四个方面都令电 子传播难以望其相背，即：信息资源的全球联通；信息空间的高度开放；信息技术的便利、 廉价；