[管理学]第四讲行政组织与人事要素.ppt

第四讲 行政组织与人事要素,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,2,知识网络图,行 政 组 织,（一）行政组织的含义,（二）我国的行政组织,（三）行政组织的构成要素及特征,（四）行政组织的设计原则,（五）行政组织的类型,与,政党组织 权力机关 司法机关 社会团体,的区别,领导体制类型 结 构 类 型 权力体系类型 机 构 类 型,（一）国外的主要行政组织理论,（二）马克思主义的行政组织理论,古典的行政组织 理 论 新古典的行政组织理论 现代行政 组 织 理 论,行政组织 概念含义,行政组织 的理论,行政组织 的改革,（一）我国行政组织改革的必要性,（二）解放以来的行政组织改革,1.存 在 的 问 题 2.改 革 的 历 史 3.改革的经验教训,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,3,第一节：行政组织 第二节：国家公务 员制度,主要内容,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,4,“20世纪我们成功的基本手段 既不是我们的军事威力，也不是 我们的财富，而是我们最为成功 的社会发明：现代组织”。,第一节：行政组织,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,5,一、行政组织的含义构成要素及特点,（一）组织的含义,1、组织 的原义,在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原 料制成布帛，也就是组合编织的意思。,在西方“组织”(Organization)一词来源于“器官” (Organ)，即自成系统的，具有特定功能的细胞结构,“Organ”引申到现代社会管理中，专指 人的群体和集合体，用来表示一切由相互 依赖和相互作用的各个部分所构成的，一 个随环境变化而不断进行自我适应与调整 的具有一定功能的完整的有机体。,组织 的含义,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,6,2、行政组织,行政组织 的含义,广义的 行政组织,狭义的 行政组织,是一种特殊的社会组织，它通常指为行使国家权力，管 理社会公共事务，根据宪法和法律，通过权责分配、层 次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。,指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功 能的组织。既包括国家行政部门的组织，也包 括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组 织，还包括企事业、群众团体内部相应的机构,是指政府机构。行政管理学所说的行政组织 特指狭义上的行政组织，即政府机构。是 指依照国家宪法和法律的规定，在行政过程 中为执行公共事务，通过分配任务和责权对 政府机构行政人员所作的系统安排。,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,7,3、行政组织 的主要特征,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,8,行政组织,静态的组织结构,动态的组织活动过程,是国家为执行政务 而依法组建的行政 机关体系，它包括 组织的机构设置、 权责划分、人员配 置等。,是指行政机关为完 成行政管理任务而 进行的合理有效的 相互作用的组织活 动和运行过程。,统一,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,9,（二）我国 的行政组织,是最高国家行政机 关，其任务是组织 管理全国政治、经 济、文化和国防等 方面的行政事务；,是在中央人民政府 的领导下，组织和 管理所辖行政区域 内的各种行政事务。,1、中央人民政府地方 各级国家行政机关,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,10,中央政府的组织机构,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,11,2、行政组织与政党组织的区别,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,12,行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。 在我国国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。,3、行政机关与权力机关的区别,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,13,4、行政机关与司法机关的区别,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,14,行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。 社会团体（我国境内组织的），不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。 对于社会团体的合法活动，行政机关应给予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。,5、行政机关与社会团体的区别,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,15,（三）行政组织的构成要素及特点,1、行政组织的构成要素,（2）职能范围,（3）机构设置,（4）权责体系,（5）人员构成,（6）物质基础,（1）组织目标,（7）价值观念,（8）规章制度,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,16,2、行政组织的特征,2、行政组织的特征,(1) 政治性,（2）职能的广泛性和服务性。,（3）活动的法制性。,（4）职权的权威性。,(5) 机构的动态性。,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,17,（四）、行政组织的设计原则,（四）、行政组织的设计原则,(1)需要原则,(2)精简的原则,(3)统一的原则,(4)服务的原则,(5)法制的原则,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,18,国内外的组织设计原则,国内外的组织设计原则,1.精简精干原则,2.权限系统原则,3.幅度适中原则,4.命令统一原则,5.分工协作原则,6.权变原则,7.法制原则,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,19,（五）、行政组织的类型,1、行政组织 领导体制类型,（1）首长制,（2）委员会制,（3）混合制,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,20,我国的行政组织体制,委员会制,首长负责制,1954年宪法,1982年宪法,国务院实行集 体领导的原则,国务院实行总理负责制， 最高决策权属于总理,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,21,2、行政组织结构类型,纵向结构,横向结构,直线-职能式结构,第一，按地域划分 第二，按管理职能划分 第三,按管理程序划分。,综合直线结构和职能结构 基础上形成的一种组织结 构形式，各级部门间既有 垂直领导关系，又有水平 领导关系。,管理层次与管理幅度,是层次节制，只管一个层次， 分层管理，层层负责的原则。,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,22,中央 人民政府,省、自治区、 直辖市人民政府,自治州、 辖区(县)的 市人民政府,县、自治县、 县级市人民政府,乡、民族乡、 镇人民政府,我国的直线职能式行政组织结构,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,23,3、行政组织权力体系类型,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,24,我国的行政体制是典型的集权制。 行政权力集中在上级机关，下级机关必须按上级机关的法令或指示办事。 但我国在实行集权制的同时，也吸收了分权制的一些优点，比如我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这表明，在具体的组织设计时，应充分考虑集权、分权的利弊，将两者有机结合起来，在坚持统一领导的基础上，朝着明确授权、增强行政机构整体活力的方向发展。,我国的行政体制,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,25,（1）领导机关。 （2）职能机关。 （3）辅助机关。 （4）监督机关。 （5）派出机关。,4、行政组织机构类型,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,26,(二)马克思主义的行政组织理论,（一）国外主要行政组织理论分析,二、行政组织理论,1、古典行政组织理论 2、新古典组织理论 (即行为科学的组织理论) 3、现代组织理论,1、马克思、恩格斯的行政组织理论,2、列宁关于社会主义行政组织的理论,3、我国在民主革命时期形成的行政组织理论,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,27,（一）国外主要行政组织理论分析,1、古典行政组织理论,泰 罗(FWTaylor) 代表科学管理组织理论,把组织成员看作机械性组织中 的个部件，主张对他们的生 活机能和工作行为进行分解和 合成，建立一套标准化的、规 范化的工作方式，最大限度地 提高组织效率。,法约尔（HFay01) 古立克(LGulick),提出分工协作、权责一致。命令统一、 指挥统一、集权与分权适当、秩序、强 化纪律、层次与职能协调、保持人员稳 定、整体利益、报酬公平、鼓励创新， 平等待人和培养集体精神等组织建设的 14项原则和计划、组织、人事、指挥、 协调、报告、预算的管理7职能论。,韦伯(MWeber) 的科层组织理论,主张依法管理、权责一致、分层定等、 专业分工、竞考录用人员、以职定薪 等才是“理想型”的组织。,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,28,(1)静态的而非动态的。 (2)封闭的而非开放的。 (3)形式的而非实质的。,早期组织理论的共同特点,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,29,（一）国外主要行政组织理论分析,2、新古典组织理论(即行为科学的组织理论),梅 奥(EMayo)的 人际关系组织理论,主张建立一个“和谐有效率”的组织，必 须注重组织成员行为、动机的研究，用民 主方式进行管理，激励成员的积极性。,巴纳德(CBarnard) 代表的组织平衡理论,重视正式组织与非正式组织、个体与 群体的平衡，认为组织是人群间互相 影响关系所组成的系统，组织只有在 对有贡献的成员提供满足，确保其贡 献与满足平衡时，才能抵消成员对组 织的离心力，从而提高组织效率。,西 蒙(HASimon) 的决策过程组织理论,认为决策贯穿管理的全过程，管理就 是决策，组织是由作为决策者的个人 所组成的系统，组织的功能在于提供 一个有利于作出合理决策的组织结构,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,30,（一）国外主要行政组织理论分析,3、现代组织理论,卡斯特(F.E.Kast)、罗森 茨韦克(J.E.Roscnzweig) 代表的系统分析组织理论,劳伦斯(PRLawrence)、 洛西(L.WLorsch)、 伍德沃德(JWoodward)的 权变组织理论”,用系统分析方法研究组织，认为行政组织 是一个“结构的社会技术系统”，由许多 分系统组成；组织又是一个有机的开放性 系统，是受社会经济、文化等环境影响的 生态系统，它在与社会环境的互相作用中 建立和维护自身的工作流程，从而保持组 织功能与社会环境的动态平衡。,主张“如果那么”这一权变关系，认为组 织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的 函数关系来确定。不同的组织模式和管理方法 的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变 化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、 一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境 中有效的组织模式和方法生搬硬套。,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,31,纵观西方组织理论的发展，可以看到，它从重视组织的制度规范到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行宏观的、综合的研究，其中不少理论方法值得我们借鉴。但由于国情和行政组织的阶级实质不同，对上述理论我们不能全盘照搬，必须进行科学分析。,西方组织理论的特点,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,32,(二)马克思主义的行政组织理论,1、马克思、恩格斯的行政组织理论,（1）主张人民参加政府管理 （2）主张建立“廉价政府”，简化机构 （3）在政府组织形式上，采取“议行合一”的形式 （4）必须彻底清除国家等级制， （5）勤务员可以罢免并经常处于公众监督之下 （6）真正的负责制来代替虚伪的负责制,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,33,(1)主张精简机构。 (2)强调民主管理。苏维埃政权实行了选举制、罢免制和监督制等民主制度。 (3)强调政府组织的效能问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，“那末也就谈不上实现什么社会主义了”。 (4)克服政府组织中的官僚主义现象， 这些理论原则，丰富和发展了马克思主义行政组织理论。,(二)马克思主义的行政组织理论,2列宁关于社会主义行政组织的理论,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,34,(1)坚持共产党对政府组织的领导； (2)依靠人民大众管政府； (3)强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要； (4)实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性； (5)实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。” (6)注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等。 (7)加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民致的良好人际关系。 新中国成立后，这些经验和原则得到了进一步的补充、完善和发展。,(二)马克思主义的行政组织理论,3我国在民主革命时期形成的行政组织理论,2006年8月,第四讲 行政管理学 行政组织与人事行政 高淑贤,35,1.行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。 2.行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。,(一)行政组织改革的