《网络信息参考》doc版.doc

肂荿薁袅膄薄蒇袄芆莇螆羃羆膀蚂羃肈莆薈羂芁膈薄羁羀蒄蒀羀肃芇蝿罿膅蒂蚅羈芇芅薁羇羇蒀蒆肇聿芃螅肆膂葿蚁肅莄节蚇肄肃薇薃蚁膆莀葿蚀芈薅螈虿羈莈蚄蚈肀薄薀螇膂莆蒆螆芅腿螄螅羄莅螀螅膇芈蚆螄艿蒃薂螃罿芆蒈螂肁蒁螇螁膃芄蚃袀芆蒀蕿衿羅节蒅衿肈蒈蒁袈芀莁蝿袇罿薆蚅袆肂荿薁袅膄薄蒇袄芆莇螆羃羆膀蚂羃肈莆薈羂芁膈薄羁羀蒄蒀羀肃芇蝿罿膅蒂蚅羈芇芅薁羇羇蒀蒆肇聿芃螅肆膂葿蚁肅莄节蚇肄肃薇薃蚁膆莀葿蚀芈薅螈虿羈莈蚄蚈肀薄薀螇膂莆蒆螆芅腿螄螅羄莅螀螅膇芈蚆螄艿蒃薂螃罿芆蒈螂肁蒁螇螁膃芄蚃袀芆蒀蕿衿羅节蒅衿肈蒈蒁袈芀莁蝿袇罿薆蚅袆肂荿薁袅膄薄蒇袄芆莇螆羃羆膀蚂羃肈莆薈羂芁膈薄羁羀蒄蒀羀肃芇蝿罿膅蒂蚅羈芇芅薁羇羇蒀蒆肇聿芃螅肆膂葿蚁肅莄节蚇肄肃薇薃蚁膆莀葿蚀芈薅螈虿羈莈蚄蚈肀薄薀螇膂莆蒆螆芅腿螄螅羄莅螀螅膇芈蚆螄艿蒃薂螃罿芆蒈螂肁蒁螇螁膃芄蚃袀芆蒀蕿衿羅节蒅衿肈蒈蒁袈芀莁蝿袇罿薆蚅袆肂荿薁袅膄薄蒇袄芆莇螆羃羆膀蚂羃肈莆薈羂芁膈薄羁羀蒄蒀羀肃芇蝿罿膅蒂蚅 网络信息参考Reference Information from the Net（内部资料注意保存）2009年第01期（1）（总第85期） 2009年02月28日国研视点专辑（）目录我国经济的周期性波动与宏观调控改革开放30年的回顾（上）2我国经济的周期性波动与宏观调控改革开放30年的回顾（下）5公共服务均等化中的服务标准：各国理论与实践8经济增长“保8”可期 14农村改革求“多点突破”，土地及户口政策成重点 14汽车是扩大消费的最重要部分之一 19中国经济完全有条件率先回升 20内需下降之忧甚于出口减少 21实现经济发展模式的转变 22 上海市南汇区图书馆ShanghaiNanhuiLibrary责任编辑：钱 虹 蒋 琦张立群：我国经济的周期性波动与宏观调控改革开放30年的回顾（上） （国研网首页 国研视点 国研视点2008-12-26）经济周期，又称“商情周期”、“商业周期”。英国通常称之为“贸易周期”，日本则称为“景气循环”。指国民经济运行呈现的一起一落、扩张与收缩不断交替的周期性波动。宏观调控从狭义上看，指的是从总体、总量方面对经济运行过程的调节和控制；从广义方面看，凡是政府对经济运行过程的影响，都可以归入宏观调控，这就既包括总量关系调节控制，又包括产业结构调整方面的政策，还包括对经济运行的调节。如果从划分政府职能角度看，从狭义方面定义宏观调控比较合理。总体、总量方面的调节控制，主要是稳定经济运行中的总量关系，从而稳定通货水平，稳定物价总水平，进而减小经济增长的波动幅度，其基本目标，是保证经济稳定增长。本文主要从狭义的宏观调控概念来分析改革开放以来我国经济增长的周期性波动以及与之相关的宏观调控活动。由于改革开放以来我国经济发展模式、体制机制模式都在不断变化之中，因此经济运行与宏观调控的特点也在不断变化之中，对二者之间关系的分析主要是实证性而不是规范性的。总的结论是：我国经济增长周期性波动的幅度在不断减小，宏观调控的方式不断完善，水平不断提高，已经成为社会主义市场经济条件下经济稳定增长不可缺少的条件之一。改革开放以来我国经济周期性波动的基本特点改革开放以来我国经济经历了4次周期性波动。与改革开放前的经济周期波动比较，改革开放以来我国经济的周期性波动有几个明显的特点： 第一，波动幅度不同。改革前的5个周期，除第1个周期振幅（周期内经济增长率上下波动的离差）为9.9个百分点以外，其余均在10个百分点以上。其中第2个周期的振幅高达48.6个百分点。改革后的4个周期，除1982-1990年（第2个周期）振幅高于10个百分点（11.4个百分点）以外，其余均小于10个百分点（总体看呈现不断缩小的态势，其中第4个周期尚未结束，无法计算其振幅，但从目前的经济运行态势和宏观调控取向看，预计振幅不大）。第二，波动的高度（周期内波峰年份的经济增长率）不同。改革前5个周期波动的平均高度为16.5%，改革后为13.7%，下降了2.8个百分点。第三，波动的深度（指每个周期内波谷年份的经济增长率）不同。改革前5个周期波动的平均深度为-5.1%，改革后平均为5.53%（不包括尚未结束的第4个周期），上升了10.63个百分点。表明我国经济周期性波动的性质已经由古典型（周期内出现负增长）转为增长型（周期内没有负增长）。第四，波动的平均位势（周期内的年均经济增长率）不同。改革前5个周期波动的平均位势为5.9%，改革后为9.6%，上升了3.7个百分点，表明中长期的经济增长水平明显提高。第五，波动的扩张长度（周期内扩张期的长度）不同。改革前5个周期的扩张长度平均为1.8年，改革后平均为2.8年，特别从第8和第9个周期看，出现明显延长的趋势，表明经济增长的可持续性明显增强。 改革开放以来经济周期性波动和宏观调控的简要回顾（一）1978-1990年间的经济波动和宏观调控 这一时期主要是供不应求，宏观经济的突出矛盾是社会总需求扩张速度快于社会总供给的增长能力，出现了投资和消费的双缺口，引起物价总水平的较快上升，产生了比较严重的通货膨胀。背景是固定资产投资增长过快，城市职工工资调整和部分奖金放开，货币收入增长过快，引进项目需要大量配套资金等迅速扩大了社会总需求，与社会总供给形成较大缺口，进而引起价格全面上涨。1984-1988年，全社会固定资产投资年均增长20.9%，社会消费品零售总额年均增长21.2%，相对于比较薄弱的供给基础，物价必然出现较大幅度上涨。社会商品零售物价总指数，1988年上涨18.5%，1989年上涨17.8%。供不应求的巨大缺口，还导致进口迅速增长，国家外汇结存由1984年8月份的124亿美元，迅速降低到1985年末的24亿美元，不足支付一个月的进口额。宏观调控的主要措施是：第一，控制固定资产投资规模。提出不采取急刹车的办法，分散在两年多的时间内逐步完成。采取的主要措施包括：控制基本建设投资规模、控制银行贷款规模、控制自筹投资、要求银行严格按照国家计划发放基建贷款、加强对新开工项目的管理等。第二，控制消费基金增长。主要措施包括：控制农副产品收购价格水平，从而控制农民收入的增长、控制全国职工工资总额的增长、对国营企业严格执行征收奖金税和工资调节税的办法、对集体企业也开征奖金税等。第三，增加生产和供给。主要包括支持农业特别是粮食生产、调整生产结构、提高出口创汇能力等。1988年以后，针对巨大消费和投资需求最终引起了物价全面、较大幅度上涨局面，宏观调控采取了严厉而全面的紧缩措施。中央决定从1989年第4季度开始对经济进行治理整顿。1989年9月，国家计委提出了三年治理整顿和改革的主要目标和政策措施。提出要抓住四个关键环节：一是继续压缩社会总需求，解决国民收入超分配问题。二是在压缩总需求的前提下，大力调整结构，逐步扭转国民经济重大比例关系严重失调状况，保持国民经济适度增长和必要的后劲；三是整顿经济秩序，克服生产、建设、流通、分配领域中的严重混乱现象；四是动员群众，开展反对铺张浪费、全面厉行节约的运动，使各方面的经济效益明显提高。现在看来，在1988年8月之前对总供求矛盾和通货膨胀迅速发展的态势缺少预见性，在此之后采取的控制措施相对滞后，而且比较严厉，导致投资规模出现较大幅度下降，引起了经济比较大的波动。1989年投资增长率为-8%，比上年降低31个百分点；1990年经济增长率比上年回落7.8个百分点。（二）1991-1997年的经济波动和宏观调控邓小平同志南方谈话有力地调动了各方面加快改革开放和加快经济发展的积极性；改革的推进，进一步强化了市场的作用，增强了微观主体的活力。在这些因素的综合作用下，1992年第二季度起，中国经济开始快速升温。到1993年初，开始表现出经济过热的问题。特别是在市场化改革推进过程中，一些新的规则未能及时建立，基于各种利益驱动的房地产开发、金融创新活动等总体处于一种无序状态行为，造成了大量风险隐患，并直接推动了经济的过快升温。“房地产热”、“开发区热”愈演愈烈，大量的乱集资、乱拆借，造成金融秩序混乱。社会总供求严重失衡，投资规模失控，通货膨胀压力加大，宏观经济环境不稳。1993年国内生产总值增长13.5%，全社会固定资产投资增长61.8%。宏观调控的主要措施是：坚持执行适度从紧的财政货币政策，根据经济运行的情况，进行适时、适度的微调；支持符合国家产业政策、有市场、有效益的生产建设和出口；在制定和执行宏观经济政策中，综合运用计划、财政、金融的功能，重点是金融手段；从整顿金融秩序入手，采取“堵邪门、开正门”的措施，规范融资渠道，调整资金投向；加强金融立法，完善中央银行的货币政策，实行政策性金融与经营性金融分离，以及有计划地放开金融等措施；注意总供给与总需求的平衡，在适度控制需求的同时，强调增加有效供给；包括重点加强农业，集中资金保农产品收购，稳定农村基本政策，增加农业投入，特别是两次较大幅度地提高粮食收购价格，调动农民的生产积极性；继续支持产品有销路、有效益企业的流动资金和重点建设资金需要，改善投资和生产结构；在控制投资总规模时，继续支持能源、交通、通讯等基础设施建设。总体看来，宏观调控没有采取激烈的行政手段和全面的紧缩政策，主要是有针对性的调控。在加强宏观调控的同时，还特别注意依靠和运用改革的举措为经济注入活力。1993年11月，中共中央十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，对实施十四大关于建立社会主义市场经济体制的决定制定了实施框架。1994年陆续推出了计划、财政、税收、金融、外汇、外贸、价格、投资等一系列改革。这些改革进一步增强了市场的调节作用，增强了经济发展的活力机制，对保持有效益的增长发挥了积极作用。另一方面，这些改革也使宏观经济管理体系进一步向间接调控的方向转变。指令性计划大幅度减少，并逐步成为计划的主要形式。商品价格主要由市场决定，初步形成了市场调节基础上的宏观调控体系。这样就从根本上改变了调控的方式，提高了调控的效果。此次反周期宏观调控的水平明显提高，政策紧缩的力度比较适当，使该周期内的经济波动幅度明显减小，周期持续的时间延长。在适度控制需求，努力增加供给的综合调控措施下，1997年的经济增长率仍然达到了8.8%，而商品零售价格指数涨幅已经由1994年的21.7%回落到0.8%，出现了高增长与低通胀并存的良好态势，成功实现了“软着陆”的宏观调控目标。 （作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员、第一研究室主任 张立群 来源：中国发展观察2008.11 责任编辑：俞江月）张立群：我国经济的周期性波动与宏观调控 改革开放30年的回顾（下）（国研网首页 国研视点 国研视点2008-12-26）（三）1998-2000年的经济波动和宏观调控 在全面引入市场机制以后，经过20多年的持续高速增长，我国社会生产力有了巨大发展，短缺经济基本消失，代之以初步的买方市场。在这样背景下，有效需求不足成为经济发展的主要制约因素。特别是1997年发生的亚洲金融危机，使我国的外部需求进一步受到抑制，供大于求的矛盾就更加突出了。针对这一形势，宏观经济政策的重点是扩大内需，同时努力保持出口的增长。1998年，中央政府决定采取更加积极的财政政策，增发10年期建设国债1000亿元，银行配套1000亿元贷款，用于基础设施建设投入。1999年，中央政府决定继续扩大建设国债发行，在1998年的基数上增发500亿元国债，使建设国债发行规模达到1500亿元。同时，扩大需求的范围拓展到消费和出口方面，呈现出三项需求并重的特点。在继续增发国债，扩大政府直接投资的同时，采取了增加公职人员工资，提高国有企业下岗职工基本生活费、失业救济金和城镇居民最低生活保障费，调整离退休人员的待遇，补发拖欠的离退休金等措施增加城镇居民收入；恢复征收利息所得税，调节居民收入分配结构。通过以上措施努力扩大居民消费。与此同时，提高纺织、服装和煤炭等商品的出口退税率，使我国出口商品综合退税率从12.56%提高到15%左右，努力促进出口增长。在扩大内需政策作用下，进入2000年以后，经济增长出现了回升迹象。国内生产总值比上年增长8%，增速比上年加快0.9个百分点。全年规模以上工业企业实现利润4262亿元，比上年增长86.2%。（四）2001年以来的经济波动和宏观调控 2001年开始，我国经济进入了新一轮增长周期，从经济周期的角度看，进入了周期的上升阶段。与此同时，也出现了局部过热的苗头和一系列不稳定、不健康因素。主要是投资需求过大、货币信贷投放过多和外贸顺差过大等三过问题，引起煤电油运供应紧张，能源、原材料价格上涨。经济增长由偏快转向过热的苗头时时威胁着宏观经济的稳定，商品价格、住房、股票等资产价格涨幅不断提高，总量过热的风险不断增大。为了保持经济平稳较快发展，防止大起大落，国家采取了加强宏观调控的决策和部署。从2003年下半年开始，中央政府采取了有针对性的宏观调控措施。调控的重点一是地方政府的土地开发和批租；二是银行系统的资金供给。既调控这些要素供给的总量，也调控其投向（明确了控制发展的行业）。由于对非典冲击经济后果的担心，2003年的调控力度比较温和，而且主要运用经济手段（例如调整存款准备金率，加大公开市场操作力度）进行。到2004年一季度，情况发生了很大变化，一些方面的投资过热苗头明显，影响经济和社会稳定的问题比较突出。针对形势的变化，中央政府果断加大了调控力度，在进一步强化经济手段调控的同时（两次提高商业银行存款准备金率，并实行差别准备金率制度），开始动用必要的行政措施（冻结土地审批一年，要求地方与中央保持一致，对国有商业银行贷款进行直接审查，对投资项目进行全面清查等）。运用经济和法律手段，并辅以必要的行政手段，对部分行业投资进行直接管理，有效控制了土地和资金等关键要素的供给，抑制了地方政府的经济扩张冲动，减缓了低成本条件下的结构变化烈度，缓解了信贷、投资增长过猛，以及土地开发和城市发展对部分居民利益侵害较多，资源浪费和环境污染严重等问题。另一方面，中央政府加大了对农业、能源运输等基础产业的支持力度，在市场需求和政策的共同作用下，加快这些产业的发展，经济的薄弱环节得到加强。此外，还加快了规划内的铁路、电力、大型煤炭基地建设。经过这些工作，有效抑制了暴露出来的问题，继续保持了经济平稳较快发展的势头。2005年以后，宏观调控措施的针对性和时效性进一步增强，党中央和国务院在全面分析经济形势的基础上，提出要更加注重保持经济政策的连续性和稳定性，更加注重把握好宏观调控的重点和力度，更加注重增强宏观调控的针对性和有效性，注意发挥市场机制的作用，更多地运用经济手段和法律手段。要求继续实行稳健的财政政策和货币政策，加强各项宏观经济政策之间的协调配合，坚持区别对待、有保有压的原则，综合运用财税、货币、土地供给等政策手段，有效解决经济运行中的突出问题，保持经济平稳较快增长。在控制投资反弹的同时，重点稳定房地产价格、控制房地产投资重新过热；化解外贸顺差扩大带来的贸易争端；与此同时，着力进行改革攻坚，在农村税费改革、国有商业银行股份制改革、股权分置改革、人民币汇率形成机制改革、国有企业改革等方面都迈出了重大步伐，并取得显著成效。这些改革对解决经济增长的体制机制弊端，推进经济结构优化升级，转变经济增长方式，提高经济增长的稳定性和协调性，都有长远和基础性的作用。宏观调控的主要成效是：第一，经济增长水平提高。2003年-2007年，经济年均增长率达到10.8%。第二，经济增长的稳定性较高。我国历史上，经济增长率超过10%以后，增长率快速提高的特点比较明显。2003年以来，面对经济增长潜能明显提高，各方面加快发展的热情空前高涨的局面，通过宏观调控的正确引导，经济增长总体保持了平稳快速增长的态势。2003-2007年，在快速增长区间经济增长率累计提高不到2个百分点。 第三，经济总量在世界上的位次五年内连升两位居于第四位。2002年我国国内生产总值12万亿元，2007年达到24.9万亿元，年平均增加2.58万亿元。2005年我国国内生产总值连超法国和英国，在世界上的位次也由第六位跃居第四位。国内生产总值占世界的份额由2002年的4.4%提高到2006年的5.5%。第四，人均国民总收入2006年达到2010美元，在世界的位次由2002年的第132位上升到第129位。随着2007年经济的快速增长，我国人均国民总收入又明显增加，五年间翻了一番多。第五，粮食产量连续四年增产。2004年粮食生产出现重要转机，全年粮食总产量达9389亿斤，扭转了1999年后连续下降的局面，出现了恢复增长。此后连续三年增产，实现了1985年以来的首次连续四年增产。2007年粮食总产量达到10030亿斤，成为历史上第四个高产年。第六，主要工业产品产量位居世界前列。2007年生产原煤25.4亿吨、粗钢4.9亿吨、水泥13.6亿吨、家用电冰箱4397万台、彩色电视机8433万台、移动通信手持机54858万台、微型电子计算机12073万台、汽车889万辆，分别比2002年增长74.3%、195.5%、87.6%、175.0%、63.6%、351.7%、725.0%和173.5%。第七，经济总量大体平衡，物价基本稳定。在经济持续快速增长中，通过稳定需求，促进供给特别是基础产品供给增长，保持了经济总量关系的大体平衡，实现了物价的基本稳定。2003-2006年，居民消费价格指数累计上涨8.65%，年均上涨2.1%。2007年居民消费价格涨幅达到4.8%，虽然明显提高，但从历史回顾看，仍然属于较低水平（1978-2002年，我国居民消费价格累计上涨433.5%，年均上涨6.3%）。第八，节能减排成效逐步显现。2006年，单位GDP能耗开始由升转降；主要污染物排放增幅降低；2007年单位国内生产总值能耗比上年下降3.27%，化学需氧量、二氧化硫排放总量近年来首次出现双下降，比上年分别下降3.14%和4.66%。表明经济增长与资源环境之间的矛盾逐步得到控制，经济增长的可持续性增强。 总体看，我国宏观调控方式不断完善，水平不断提高，正在与市场机制的作用更好结合起来，成为稳定经济增长，减小波动幅度的重要保障。 2007年下半年以来，我国经济发展中出现了价格涨幅较快攀升，房市股市交互推动、持续升温，经济增长高位趋升的情况，对宏观经济稳定形成较大威胁。针对这些问题，2007年12月份召开的中央经济工作会议，把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务。应该看到，进入2008年以来，这些问题仍未得到根本解决。与此同时，美国次贷危机的连锁影响较快扩大，世界金融市场震荡加剧，国际原油价格高企；国内股市、房市也出现了一些新的变化；雨雪冰冻和地震灾害对经济的影响还需要继续观察。这些因素大多是起降低经济增长速度的作用。在控制需求，防止经济增速攀升的同时，也要密切跟踪分析这些新情况新问题，审时度势，从实际出发，及时灵活地采取相应对策，正确把握宏观调控的节奏、重点和力度，保持经济平稳较快发展，避免出现大的起落。（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员、第一研究室主任 张立群 来源：中国发展观察2008.11 责任编辑：俞江月） 孟春等：公共服务均等化中的服务标准：各国理论与实践（国研网首页 国研视点 国研视点2009-01-04） 改革开放30年，我国城镇居民人均可支配收入由343元提高到13786元，农村由134元提高到4140元，恩格尔系数分别从57.5%和67.7%，减少到36.7%和45.5%。绝对收入、生活质量绝对标准得到提高，但居民收入差距不断加大。据世界银行统计，我国基尼系数在改革开放前为0.16，2003年已达0.46，2007年接近0.48.在收入差距加大的情况下，如果政府公共服务向低收入群体倾斜，就能起到熨平收入差距的作用。但是，公共卫生、义务教育、社会保障等政府基本公共服务供给滞后，甚至进行着逆向调节，使城乡、地区之间的差距不断加大。因此，推进公共服务型政府建设，实现公共服务均等化、普遍化，成为社会发展的重要诉求。任何一种公共服务，是否实现了均衡，必须建立在某种衡量标准上。公共服务标准是国外公共管理、公共财政理论和实践的基础和核心，是保证基本公共服务水平、范围、均等化程度的基本参照系。 一、国外政府公共服务标准的发展背景公共服务的概念很早就产生了，但是西方公共服务标准，却是在20世纪下半叶才随着标准化思想的深入真正发展起来。从20世纪80年代开始，公共服务标准在国外政府公共服务领域中广泛应用。这种改革的动因是：20世纪30年代开始，一直持续到战后的政府干预措施，形成70年代经济上严重的滞涨，各国开始了公共政策反思过程；全能型政府模式受到了怀疑，减少管制、增加参与、推进政府与公民社会共同治理的呼声高涨。上世纪末，信息网络技术条件下，政府公共服务范围、模式遭遇更大程度的挑战。政府治理所面临的环境是：成熟的市场经济制度和相对发达的经济水平；成熟的民主政治制度和公众的政治参与；信息技术和知识经济平台的形成；包括经济、信息、组织和价值等内容在内的“全球化”的迅速发展。在这种形势下，旧的行政管理思想与现实有了较大的脱节，新公共管理理论开始逐步主导了政府改革。 新公共管理理论的主要特点是政府公共服务的社会化、企业化、市场化。社会化要求政府不再对公共服务具有垄断的权力，而是与企业、非政府组织（NGO）甚至公民个人在公共服务中组成新型伙伴关系。企业化、市场化就是将企业商品生产的一些做法引入公共服务领域，其中最主要的就是通过制定公共服务标准促进服务品质的标准化，并在公共服务过程开始运用全面质量管理（TQM）、标杆管理（Benchmarking），以及后来的平衡计分卡（Balanced Score Card，简称BSC）等量化、指标化管理方法。 以美国为例，1981年里根总统提出联邦政府应向企业学习，将标准化管理思想与管理技术引入公共服务体制创新中来，提高美国政府管理与服务水平。1993-2000年克林顿政府推出“国家绩效评估（NPR，即National Performance Review）”，从而开始了“美国历史上持续时间最长、最成功的改革”。将政府公共服务的标准化、指标化推向了一个新的阶段。他的主要改革措施包括：改进构成政府主体的32个“高影响机构”（High Impact Agencies）的绩效，让其参考福特汽车公司等大企业的做法，制订出4000多项顾客服务标准；在公共服务中使用“清晰语言”（Plain Language）；借鉴企业界“平衡计分卡”做法，对管理者进行综合测评（Balanced Measures）等等措施，以体现“把顾客放在第一位”的改革原则。布什2001年初上台后，提出了新的联邦政府改革方案“总统管理议题”（the Presidents Management Agenda）。为促进改革，联邦政府的管理和预算办公室制定出“成效标准”和“管理记分卡”（Management Scorecard），采用红、黄、绿灯标志进行追踪评估（红、黄、绿分别表示较差、中等、较好三种状况），按照成效标准评估其进步情况。具体到上世纪末开始的美国教育公共服务改革，提得最多的莫过于标准化运动。二、国外政府公共服务标准的特点公共服务标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求，它的表现形式可以是一系列的行为规范，比如文明用语规范、义务教育的校车服务要求；也可以是一系列定量指标，比如养老金数额、公共服务期限，甚至公务人员电话应答时限；也可以是一系列公共责任，如公共服务承诺、公民宪章等。（一）政府公共服务标准没有特定的表现形式。尽管国外的各类政府公共服务都有严格的标准。但是，各类政府的公共服务标准并不一定表现为特定的形式。如美国总统克林顿1999年颁布的12862号行政法令（Executive Order12862）建立顾客服务标准（Setting Customer Service Standards），其内容更像是公共服务的原则性规定。而其进行的顾客满意度、雇员满意度的综合测评指标，以及行政绩效目标，更像是公共服务标准（二）公共服务标准是一个综合性的指标体系。国外公共服务标准都是由规范化的指标、定性和定量的描述结合的完整体系。如欧洲等国公共服务评价指标既包括投入、产出、结果、能力、效率和生产力等定量指标，也包括公平、民主、服务质量、公众的满意度等定性指标。具体到教育公共服务均等化，不仅包括生均教育经费等财务指标，还应包括班容量、区域间教育均衡化程度，教授文化课、数学课的时间要求，单位面积接送学生的小车的数量等。（三）公共服务标准是一个动态的过程。公共服务均等化的实质是让每个公民在同一标准上实现机会均等，随着经济和社会发展条件的变化，公共服务标准也在不断调整。例如美国的义务教育，如果以每个孩子能入学接受教育为标准，美国早已实现义务教育均等化。如果以布什所提到的“平等地实现学业成就”为标准，那么，美国的义务教育离均等化目标还任重而道远。我国城乡区域差距较大，基本公共服务均等化的标准宜低不宜高，可以先考虑以解决弱势群体的最基本保障为标准。（四）总量化、个性化指标结合，以个性化指标为主。总量化指标主要指反映公共服务分布区域、人口总量或总量平均量，如每万人拥有的服务设施数、人均某项公共服务的支出等。但此类指标通常并不直接影响具体公共服务的质量和水平，那些个性化的公共服务指标直接决定公共服务水平。西方国家的公共服务指标，通常以这类指标为主，如美国在衡量公共卫生服务水平的时候，不仅包括万人医院数、卫生院床位数等总量指标，还应包括各种疾病、手术的平均等候时间等个性化指标。（五）公共服务标准一般化、低水平。所有项目只提供最低水平的、标准化的服务，由政府付费的教育、医疗、保险等公共服务都是一般化、保障性服务。特殊化、较高层次的需求只能通过市场或其他途径去获得。如，在美国义务教育阶段较高水平的教育、个性化的教育需求只能通过私立学校去达到，较高的医疗服务只能通过市场购买达到。三、国外政府公共服务标准的分类根据需求层次、供给过程和供给主体等标准，我们可以将国外政府的公共服务标准进行不同层次的划分。（一）按需求层次划分的公共服务标准。 按照需求层次划分的基本公共服务和非基本公共服务，是各国进行公共服务标准划分的首要对象。因为基本公共服务往往与公民基本权利联系在一起，是各国公共服务均等化的首要指标。联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房等服务项目；联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本服务，同时对两类基本公共服务的范围、水平、构成等指标规定了细化的标准。（二）按供给过程划分的公共服务标准。根据各国公共服务供给过程的理论和实践，公共服务标准主要包括最低公共服务标准、转移支付的计算标准、公共服务的全面质量管理。最低公共服务标准是各国政府对有关公共服务的最低要求。比如，纽约市图书馆最低公共服务标准中规定了定期报告标准，包括报告的范围、事项、内容、期间等等。转移支付的计算标准并不一定是公共服务依据所涉及区域内的基本公共服务要求，常常是一国公共服务的平均水平。如德国、法国等国家通常将全国平均公共服务的水平，作为计算转移支付的标准。全面质量管理（TQM）是政府将企业全面质量管理的标准化理论与技术用于政府工作中。英国的国防部、财政部、国税局等中央政府机构及众多地方政府都采用了ISO9000质量管理模式，加拿大早在1994年即制定了专门标准公共部门组织实施ISO9000质量管理体系指南（CGSB184.1）。（三）按供给主体划分的公共服务标准。 国外政府组织中，不仅有传统的中央、州（省）、市、县、镇等一般目的政府（Genera1 Purpose Government），也包括日益增多的非传统意义政府，如城市经理制、特别区政府（提供一种或多种公共服务）、学区政府等。各类政府承担的公共服务各不相同，所遵循的公共服务标准也有较大的差异。有些地方政府就某几类或某类公共服务，制定出适用于会员的公共服务标准。如英国地方政府斯特拉思克莱德区的Strath-clyde Partnership For Transport，就制定出有关交通公共服务的标准，作为本地区所有交通类公共服务的标准。四、公共服务均等化与公共服务标准的关系联邦制和集权制对公共服务均等化标准的要求不同，由于集权制国家强调公民公共服务的一致性，更需要有相对统一的公共服务标准的要求。（一）公共服务标准对公共服务均等化的作用。政府公共服务标准与公共服务均等化是手段和目的的关系，制定公共服务标准的目的，除了提高政府效率的考虑之外，也需要通过标准的制定，规范政府公共管理，作为公共服务均等化的标准，最终达到公共服务均等化。 1.通过公共服务标准，促进公共服务能力的提高，为均等化创造条件。政府公共服务能力是政府在提供公共服务时所具备的内部条件和内在可能性，即地方政府在提供公共产品和服务时所拥有的能量、资源，包括地方政府所拥有的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源等。同样的公共服务投入，不一定产生相同水平的公共服务，通过制定公共服务的标准，促进公共服务能力的提高，进而达到均等化的目的。2.增强公共服务的规范性。政府公共服务的提供与企业产品或服务的提供的共同之处在于，两者都将追求品质、改善品质、提高品质作为其改革和发展的目标。尽管全面质量管理在政府公共部门的实施有其一定的困难和限制，但发达国家的经验表明，政府公共服务的全面质量管理，将全面质量管理的管理理念和原则与公共部门公共服务的精神相结合，成为大幅度提升政府绩效和政府公共服务品质的有效途径和工具。 3.财政转移支付的计算依据。财政转移支付的依据主要是政府基本公共服务的范围和标准、收入水平等，其中公共服务的标准是制定转移支付数额的基础。（二）公共服务标准和均等化之间存在动态调整关系。世界各国政府公共服务与各国的经济发展水平、政府管理能力、公众的公共服务需求等因素密切相关，因此相应的公共服务标准、均等化水平也各不相同。从纵向上看，这种标准和水平呈现从低级向高级变动的趋势，并在这种变动中不断形成新的动态平衡。更高水平的公共服务标准需要与更高水平的均等化相适应，反之亦然。如美国“进步时代”以前，食品、药品标准并没有纳入公共服务的范围，“进步时代”以后食品和药品标准成为政府公共服务的重要内容。这种动态性的表现之一就是公共服务标准的制定要与公共服务能力相适应。过高或过低都不利于公共服务均等化提供。如英国公民宪章运动中，英国铁路监察机构中央交通协调委员会对于“铁路旅客公民宪章”的执行情况的报告显示，英国东南部铁路网执行状况令人满意，但是标准偏低；城市铁路干线的执行情况最差，其原因在于其所订立的标准过高。（三）公共服务均等化目标是较低水平的公共服务标准。对于同一个时代、地域环境来说，公共服务标准应该为公共服务确立一个基本目标，即通过努力能够达到的最低公共服务标准。如美国顾客服务协会（ICS，Institute Of Customer Service）规定的公共服务标准的定义要素为：及时性（Timeliness）、准确性（Accuracy）、合适性（Appropriateness）、可及性（accessibility），这四个定义要素都立足于公共服务供给中的现实性，使得公共服务的供给者经过努力所能够做到的。并且，对于服务接受者来说，这种较低的公共服务标准保障了基本的生存和机会均等的权利。当然美国总统克林顿在其12862号行政法令（Executive Order 12862）中所提及的，公共部门的服务标准要向私营部门看齐的说法是作为公共服务管理目标提出的，而非实际的公共服务标准。 五、国外政府公共服务标准对我国公共服务均等化的借鉴我国公共服务均等化还停留在一般概念传播，没有进入公共服务标准的制定阶段。有必要在借鉴各国经验的基础上，通过完善公共服务标准，推进公共服务均等化。一是制定全面、综合性的公共服务发展规划和参照标准。改变目前公共服务标准和各项指标的单一化的问题，制定包含公共服务均衡化的主要指标，操作性强的各类公共服务的参照标准。由公共部门按照参考标准施政，是公共服务均等化的基础。编制详细的发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，包括设施、设备和人员配备以及相关财政投入标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。明确界定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础。二是规范政府公共服务，实行全面质量管理，增强公共服务均等化能力。政府能力是公共服务均等化基础和主要载体。实行全面质量管理，首先将一些直接面向公众服务的行业，如工商、税务、公安、海关等部门的公共服务行为，纳入全面质量管理的标准化轨道，提高公共服务质量和政府公共服务能力，进而从根本上提高均衡化服务的能力。三是制定全国统一的最低公共服务标准。根据经济和社会发展的需求，制定教育、医疗、社会保障等基本公共服务的最低提供标准，并作为强制性标准在全国各地推广，缓解基本公共服务上的城乡、区域差距。 四是适时调整有关的公共服务标准，适应均等化的需求。根据形势的变化不断调控公共服务需求，适应均等化的需要，形成公共服务标准和均等化的良性互动。五是建立基本公共服务数据采集和监测体系。尽快实现基本公共服务的统计透明化、规范化。这样，既可以全面了解全国基本公共服务的状况，便于决策，又便于监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况。六是建立公共服务的透明机制，增强公共服务的可获得性。公共服务的可获得性是公共服务均等化的前提。只有服务接受者熟悉服务的接受方式、途径、投诉渠道、参与方式等基本要素，才能真正实现公共服务的均等化。 （作者：国务院发展研究中心宏观部 孟春； 清华大学公共管理学院 李洺 ；南开大学 李晓玉 来源：2008-12-15 录入责任编辑：俞江月）侯云春：经济增长“保8”可期 （国研网首页 国研视点 国研视点2009-01-13）“应对这场金融危机，要两面来看，既不能过分悲观，也不能过分乐观。2009年能见度比较低，但我个人认为2009年经济增长保8有望。”在2008年中国经济运行形势及2009年趋势展望报告会上，国务院发展研究中心副主任侯云春如是说。侯云春基于以下理由做出了上述判断：一是中央政府采取了一系列刺激经济增长的措施，这些措施对经济增长会有较强的拉动作用。二是30年的改革开放，中国积累了较强的经济实力和综合国力。三是我国工业化、城镇化的过程正在加快，进程远没有结束，扩大内需的潜力比较大。四是我国金融体系总体来说比较稳健。侯云春建议相关行业协会做三方面研究：一是应尽快研究解决企业“包袱”问题。这个“包袱”特指各行业企业在2008年三季度前高价格的原材料库存。国外处理这样的事情，一般是一下都甩出去。但国内的企业现在是靠慢慢消化，这样企业很难与调整后的国外企业竞争。 二是可选择国内优势企业协助其开展一些国际并购。利用外资企业总部受金融危机影响急需资金的机会，购买一些外资企业的股权，或是直接收购一些国外企业。但要选择技术比较稳定的行业。 三是应尽快研究保出口的相关政策。经过多年的积累，我国出口产品有很大的产能，也占有了很大的国际市场。现在提出要转变经济增长方式，但要逐步转变；有市场不去占领，有市场却主动退出，那将大错特错。行业协会可就相关政策进行研究。 （作者：国务院发展研究中心副主任 侯云春 来源：中国工业报2009.01.12 责任编辑：俞江月） 韩俊：农村改革求“多点突破”，土地及户口政策成重点 （国研网首页 国研视点 国研视点2009-01-09）刚刚闭幕的中央经济工作会议再次把“深化农村改革，增添发展活力”作为2009年农业农村工作的重点任务之一。过去30年的农村改革取得了极大成功，农村面貌发生了历史性巨变。但也必须看到，在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起人们高度重视的新情况新问题，特别是城乡二元结构矛盾突出。农村发展面临四大深层矛盾深层矛盾一：农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大。农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少1.25亿亩，人均耕地面积仅有1.38亩，仅为世界平均水平的40%，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。农业基础设施薄弱，农业物质技术装备相对落后。还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。农业物质投入成本和劳动力成本不断提高，农民种粮比较收益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。农业生态环境脆弱，农产品质量安全问题突出。随着我国农业与国际市场联系的日趋加深，农业面对的国际竞争压力全面加大。国际价格传导机制的作用明显增强，国内市场价格受到冲击的压力日益加大。 深层矛盾二：农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远。农民进入市场组织化程度低。据不完全统计，我国各类农民专业合作组织有15万多个，加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。迄今为止，真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。农民土地权益缺乏有效保障。侵犯农民土地权益的现象还大量存在。根据对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题是土地问题，因承包地流转问题引发的上访占26%，因土地征收、征用问题上访的占40%，合计为66%。在现行征地制度下，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少。对分布在四个省市1000多个被征地农户的调查显示，征地补偿费一般只够维持被征地农民67年的基本生活。农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。统计数据显示，财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，“十五”期间约为7.4%，2006年为7.85%，总体上处于波动和下降状态。从最近几年财政支农资金的支出结构来看，对农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设严重滞后；对农业科研和科技推广服务的投入很低，农业科技支撑不足，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱，政策性农业保险制度还处于探索阶段。财政支农资金呈现被层层分割，“天女散花”局面，资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。农村金融改革明显滞后。农村金融体系不完善。表现为农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出，一些信用社脱农倾向明显；邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村等。农村金融产品和服务方式不适合农村特点。现有的各类小额信贷机构资金来源有限，可持续性差；大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题没有得到有效解决。公共财政覆盖农村范围有限。农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。农民工超时间劳动比较普遍，户籍制度成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。深层矛盾三：农民持续增收困难，缩小城乡居民收入差距前景堪忧。城乡居民收入差距持续扩大，不仅成为“三农”问题的主要症结，而且成为国民经济增长的重要制约，到2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标，今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上。从过去30年农民收入增长的经验看，这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。如果今后国民经济出现较大波动，农民增收出现徘徊甚至滑坡，农民人均纯收入翻一番的目标就有可能落空。深层矛盾四：农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。农民利益诉求表达渠道不畅。农民缺乏自己的利益代表人，利益表达渠道不畅。农村社会组织发育和作用发挥不足。农村社会组织力量过于弱小，社会参与力弱，发挥作用的制度空间狭小。进一步深化农村改革的方向强化农民土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场。完善土地承包经营权权能。十七届三中全会明确提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变，夯实了党的农村土地承包政策的基础。有利于减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性，使农民形成长期的预期。规范土地承包经营权流转。十七届三中全会关于土地承包经营权流转的政策与过去一脉相承，明确提出，允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，并限定了“三个不得”：即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。必须防止采用行政命令去推进土地流转，积极培育土地流转中介服务组织，加强土地承包经营权流转管理和服务。推进农业经营体制创新，提高农民组织化程度。我国两亿多农户的分散经营方式，导致农民难以保护自身利益，农产品生产与市场需求难以有效衔接，农业服务成本难以降低，农业劳动生产率水平难以提高。在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，这是走中国特色农业现代化道路