价格管制复归的制度变迁分析.docx

价格管制复归的制度变迁分析摘 要 制度学把制度作为经济的变量。制度经济学中的交易费用学派是把制度作为影响交易费用变动的基本变量。按此观点，一种制度安排是否有效和能否持久存在，主要就是这种制度在创建和运行过程中的成本和收益，即是节约还是增加了交易费用。如果是节约了交易费用，这种制度就有生命力；否则就不可能长久，当然通常这种类型的制度安排都是强制性的。 本文以天津市近几年为维护“低物价”（即“到了天津才知道主义好”这句流行语的基本）的“形象”而实行的鸡蛋价格管制制度为案例，说明在以市场导向的市场经济体制改革中，以价格补贴为核心的鸡蛋价格管制制度的建立和实施过程中，虽然一定程度上实现了政府的主要目的 - 维护了政治形象 , 但这项制度不是节约了交易费用，不是降低了成本、提高了这项制度的运作效率、增加了收益；而是相反，管制的实施超乎寻常地增加了交易费用。用了解内情人士的话说是“劳民伤财”。所以这种管制制度是一项不符合经济的失败的制度安排，最终要被设计者放弃也就是必不可免的。 一、引言 自改革开放以来，天津这个九百多万人口的第三大直辖市，同全国其它地区的情况类似，其经济一直在稳定增长 , 尤其是近几年增长更快些。统计资料表明，天津近三年来国内生产总值的增长速度连续超过 14% ，近五年以来一直在以上。从 1988 年到 1995 年国民生产总值由 260 亿元增长到 920 亿元，按可比口径年均增长 9.3%; 以人均国内生产总值表示，由 3117 元上升到 10308 元，按可比口径计算年均上升 8.3% 。居民收入水平有了较大幅度的提高，居民得到了实惠。天津居民的人均实际年收入由 1330 元上升到 4931 元，扣除物价指数年增 6.2% 。人均消费支出由 1279 元提高到 4063 元，实际年增 3.9% ；人均年末储蓄余额也有较大增长，由 747.37 元上升到 6147.18 元，实际年增 19% 。可见，天津市经济作自身时序比较的确还是比较快的。 然而，当我们把天津市同周围的其他省市特别是与全国的先进城市相比时，天津的经济发展速度和发展水平似乎仍嫌稍慢且稍低。这种差别的原因当然是复杂的，主客观原因加在一起可以列出一长串，但我们认为其中经济社会发展战略恐怕是重要因素。自年代末以来，天津市全面地执行中央关于以稳定求发展的发针，把稳定作为压倒一切的大事来抓，其中突出强调控制通货膨胀上涨。这一战略是正确、必要且有效的。值得注意的是，人们在实际经济运行中自觉不自觉地把控制通货膨胀理解为“物价越低越好”，以致于天津经济似乎实际上进入了“低物价、低工资”的一种传统发展模式之中。 本文无意全面地对天津市的整体经济发展战略作出评价和分析，仅就为维护天津市场“低物价”的政治形象而对鸡蛋之类产品采取的物价管制制度的得失作些实证性的分析。目的在于说明，在市场经济改革的进程中，以物价管制强制地维持某些并不需要管制的产品的低价状态，其交易费用不是减少了而是增加了。成本大过收益，得不偿失。透过对鸡蛋的价格管制的制度分析，也许能够对天津市的整体发展战略以及体制改革的推进有所启示。 二、制度背景 : 天津市鸡蛋购销制度的演变过程 鸡蛋，作为中国人现阶段消费中的一类重要的副食商品，其供求状况及政策制度的安排和实施，历来受到各地各级政府的关注。因此若仅就其交易制度变迁的指向而言，天津市鸡蛋购销制度变迁与中国其它省市并无二致，都大体经历了从计划统购统销逐渐到由市场价格调节这样一个过程。其差异主要表现在这一过程的不同时间安排及各阶段的不同特征中。天津市的鸡蛋价格制度安排过程及阶段性特征如下： （一）变迁过程的时间表 根据中国经济改革与发展的实际，可以认为，几乎所有与市场价格制度有关的制度演进均滥觞于 1978 年中共十一届三中全会的召开。因此，天津市鸡蛋购销制度变迁，即由改革之前的统购统销到的市场调节过程，亦应以此为起点。 1979 年 5 月，根据中央统一布置，天津市先后大幅度提高了猪、牛、羊、鲜蛋、水产品、粮食、油脂、油料、棉花等农产品收购价格 , 其中鸡蛋收购价格提高幅度为 29.2%( 粮食收购价格平均提高 18.65% ），并安排了鲜蛋的季节差价。统购统销制度首先从收购价上有了一些变化。 1979 年 11 月，按照国家规定天津市有计划地提高了 8 类主要副食品及相关产品的销售价格，其中鲜蛋的销售价格上调了 22.2%( 猪肉、牛肉和羊肉销售价上调幅度分别为 :29.1% 、 33.3% 和 31.6% ）。统购统销制度中的销售价格也有了变化。 1985 年 5 月，天津市有条件地放开了肉、蛋、禽、菜及水产品等主要副食品价格。在鸡蛋购销政策上采取了“放” ( 放开搞活 ) 、“保” ( 保价收购 ) 、“限” ( 限价销售 ) 、“订”（合同订购）几项措施。统购统销制度有了更大的变化。 1987 年 3 月，天津市政府为纠正长期以来由于农口 ( 农委系统 ) 只管生产、商口 ( 商委系统）只管销售造成的产销脱节、禽蛋生产和供应不稳定局面，决定改革旧的禽蛋经营管理体制，实行产销一体化，为此，成立了天津市禽蛋服务公司（全民所有制），隶属天津市工作委员会。该公司下辖天津市蛋品加工二厂和天津市津牧工商联合公司。 天津市禽蛋服务公司是我国由计划经济向市场经济转轨条件下的特殊产物，它兼有计划管理与商品经营两种职能但以计划职能为主。该公司的业务范围是 (1) ：负责制定本市禽蛋产销计划，保证市场需要和均衡供应；推行经济合同制，将禽蛋的产销纳入有计划商品经济轨道，做到有计划生产、有计划调市、有计划销售；利用价外补贴、物资分配、蛋料挂钩等手段组织禽蛋的加工、储运，旺吞淡吐，保证市场供应；与国内外企业合资兴办禽蛋联合企业。 1989 年 3 月，为加强对鸡蛋、蔬菜和生猪生产及调市的计划管理，切实保障城市供给，稳定物价，天津市政府决定从 3 月 1 日起实行主要生产资料供应与鸡蛋、蔬菜、生猪的收购、调市挂钩。涉及鸡蛋的挂钩政策为：生产单位每交售 1 公斤鲜鸡蛋，供应配合饲料 3 公斤、育雏料 1 公斤。此外，市政府决定，由市农委负责安排全市鸡蛋生产、收购、调市任务；负责挂钩物资的分配和调剂与承担鸡蛋生产和调市任务的区（县）及其它生产单位签订收购、调市任务承包书。市粮食局、供销社要按计划保证收购及调市鸡蛋所需挂钩生产资料供应。 到此为止，传统的统购统销制度已经发生了不少的变化或改进，但是其基本的特点并没有改变，基本的运作模式大致是： 图一： 1991 年前天津市鸡蛋计划流通流程图 1991 年 11 月，在新的经济环境及市场条件下，天津市全面放开了鸡蛋和饲料的收购、销售价格，仅安排了鸡蛋销售价格，每 500 克不超过 2.30 元。由于当时鸡蛋生产大于需求 (2) ，货源充足，市场销售价格呈下降趋势。鸡蛋和饲料价格放开后，天津市相应取消了对生产环节饲料的“暗补”和经营环节亏损的“暗补”，全部改为对职工的明补。从 91 年 11 月份起，市财政按每个职工每月 1.5 元的标准发放鸡蛋价格补贴。 (3) 市场调节的运作模式比较简单清晰： 图二：市场调节下的鸡蛋购销流程图 1995 年 8 月 , 在改变了的市场供求条件下，市政府成立专门的“鸡蛋调市工作组”，对鸡蛋的销售过程进行干预，对鸡蛋销售价进行管制 ( 详见后文 ) 。 1996 年 3 月，放弃价格管制，重新让市场作调节主体。 （二）制度变迁的阶段及特点 从以上价格制度的变迁过程，可以概括出以下几个具有不同特征的制度变迁阶段： 第一阶段 (1979 年 1985 年 5 月 ) ：价格调整阶段。这期间天津市在保证鸡蛋生产者、销售者和消费者诸方利益的前提下，有计划地提高了鲜蛋的收购价和销售价，为下一步深化鸡蛋价格改革做了必要准备。这一阶段天津市鸡蛋购销体制仍属由国家单一渠道控制的统购统销模式，只是价格做了一些调整。 第二阶段 (1985 年 5 月 1991 年 11 月 ) ：“三多一少”流通格局形成阶段。随着价格改革的深化和企业经营机制改革的开始，天津市改变了过去鸡蛋经营上的固定进货渠道、固定销售对象、固定倒扣作价的“三固定”形式和分层次、多环节、大流转的批发经营模式，逐渐形成多经济形式、多流通渠道、多经营方式和少流通环节（“三多一少”）的禽蛋流通格局。这一阶段国有副食商业仍是鸡蛋经营的主渠道 (4) ，发挥着较大的调控作用。 第三阶段 (1991 年 11 月 1995 年 8 月 ) ：市场调节开始与价格管制复归阶段。 1991 年 11 月后，天津市鸡蛋及饲料价格的全面放开，这标志着整个鸡蛋购销体制由计划调节向市场调节的根本转变。这一制度变迁具有转折意义。然而却不是稳固的。在这一阶段的末期又重新实施了价格管制制度。这实际上是计划经济体制的部分复归。在保护人民群众基本生活必需品价格稳定的前提下，市政府制定了国有副食商店鸡蛋销售价格的最高限价，并强制执行，同时配合以对鸡蛋实施部分统一收购和部分统一销售的措施。 第四阶段 (1996 年 3 月至今）：价格管制解除与市场调节最终确立阶段。这一阶段的特征表现为市政府对鸡蛋价格管制的解除和市场机制最终成为调节鸡蛋的生产和销售的主角。这种市场调节机制对政府计划管理体制的再次占优势是伴随着鸡蛋价格的相对稳定，人民群众心理承受能力的相对提高和市政府在鸡蛋价格上的观念的转变而出现的。它预示着市场调节制度将长期持续存在下去。 三、价格管制的运作过程 从以上关于天津市鸡蛋价格制度变迁的过程和阶段性特征的描述中可以看出，天津市 1995 年实施的价格管制制度这一制度安排 , 从本质上看表现为天津市市场导向性改革的反复和曲折。于是这一制度安排的导因、实施过程及运作后果，就有了颇为重大的意义，因为它将为今后改革的顺利推进、避免反复提供借镜。 （一）诱因。从 1991-1994 年，天津市在鸡蛋购销体制的市场体制改革已进行年的时候，为什么又转回头来搞价格管制呢？这当然不是没有原因的。 1995 年二季度天津市鸡蛋价格就开始显出上跳征兆，至月份继续不断上扬，市场价格有时高达 3.50 3.80 元 / 斤不等，大大突破了市政府原定每斤 3.00 元的限价水平 (93-95 执行 ) ，这可能是市政府对鸡蛋价格进行管制的导火线。我们调查了导致鸡蛋价格上涨的原因，主要有以下几个方面： (1) 供给相对减少和需求相对扩大。前已述及 , 自 1991 年鸡蛋、饲料价格双放开后至 1995 年期间，天津市鸡蛋产量平均每年递增 2.67% ，而同期天津市城乡居民每年消费鸡蛋总量由 9655 万公斤增至约 14000 万公斤，平均年递增率为 9.7% 。 ( 见附表一）。这样，尽管总量上鸡蛋生产仍大于需求， (5) 但鸡蛋供求差距的缩小有可能在某些情况下导致鸡蛋价格反弹。 (2) 成本推动蛋价上涨。鸡蛋的生产成本包括饲料、水电、兽药、设备折旧以及死鸡摊销等，其中饲料成本占养鸡总成本的 70% 左右。前几年，国家大幅度提高了粮食收购价格，造成了以粮食为主要饲料的养鸡成本也大幅度增加。以玉米为例， 1995 年上半年天津市集贸市场成交价格比上年同期上涨了 87% ，以玉米为主料的饲料价格上涨了 47%(6) ，因此，成本推动是 1995 年 7 月份后鸡蛋价格上涨的另一重要原因。 (3) 季节原因造成价格一定幅度的上涨。由于中秋、国庆两节临近，生产所需用蛋量加大，城市居民购买也比较集中。这在一定程度上到鸡蛋市场的均衡供应。统计资料显示，市场价格几乎在每年 7 月份后均有不同程度提高。图三显示了 1995 年的蛋价月平均变动态势。 图三： 1995 年天津市鸡蛋月平均价格变动图 （二）限价措施流程 面对鸡蛋价格不断上涨的局面，天津市政府从稳定物价、保证人民群众生活不受大的影响的良好愿望出发，于 1995 年 8 月 25 日对鸡蛋价格实行管制，最高限价定为每斤鸡蛋 3.30 元。这是一整套价格管制过程的目标。这整个价格管制过程包括如下几个相互联系的环节和方面。 成立专门机构。为了对价格管制工作进行组织、协调和统一领导，市政府专门成立机构 - 天津市鸡蛋调市工作组。“工作组”成员包括 4 位市长、 2 位秘书长，农委、商委主任以及物价局、财政局、工商局、公安局、局等部门有关负责人员。然后各委、局及县、乡也成立相应的办公室等机构。层次之多、人员之众、规模之大、重视程度之高，均是少有的。工作组如同 战斗指挥部 每天都要以报告的形式向市主要领导陈述当日的鲜蛋调市量，完成日调市任务的比例，以及未完成任务的原因，还要制做各种统计报表等。工作可谓至细至微。 鲜蛋调市。这项工作安排的具体措施是，“工作组”责成市农委和商委对设在各郊县的鸡蛋生产基地逐层下达鲜蛋调市任务，保证鸡蛋日上市总量达到 20 万斤，调市价格（收购价）定在 3.15 元一斤的价位。市农委将各鸡蛋生产基地与市内国有副食门市部（ 110 个限价蛋销售点）结成对口单位，由市区内的副食门市部派车到指定鸡蛋生产基地去收取原由生产单位送到市区的鸡蛋，然后按市里统一规定的每斤 3.30 元价格销售。其差额为销售利润。 层层补贴。 1995 年前后，天津市每斤鸡蛋的成本逐步由 3.15 元上涨到 3.35 元左右（其中包括饲料、水电费、兽药、设备折旧及人工费等） (7) 如果再加上 0.1-0.2 元的生产利润，鸡蛋的出厂价在 3.4-3.5 元 / 斤上下比较合理。而在价格管制期间，鸡蛋的收购价定在 3.15 元 / 斤。这样一来对养鸡场（户）来说，每出售一斤鸡蛋将损失 0.25-0.35 元左右。生产不仅没有利润，而且已部分折掉成本，在市场环境下经营的无法接受这样的事实。因此一段时间内，天津市国有副食店的鸡蛋有价无货（见图三）。 考虑到限价收购给养鸡生产基地带来的损失，“工作组”做出决定：各养鸡场（户）每售一斤平价蛋（ 3.15 元 / 斤），可得到市财政局 0.1 元的价格补贴。事实上这对于生产者所受损失而言无异于杯水车薪， 110 个定点国有副食店仍然有价无货，限价政策的推行非常困难。对此，天津市农委在财政补贴 0.1 元 / 斤的基础上另外再加补 0.1 元。这既是为了减少生产者的损失，也是出于调动积极性完成鲜蛋调市任务之目的。 然而事情远未到此结束，生产者的所得与所失仍未“摆平”，各郊县及乡政府在落实鸡蛋调市任务时仍遇到种种困难。因为在管制实施后，当时不受管制的市场批发价也节节攀升，已经达到了 3.8 元一斤的水平，有的个体商贩甚至以 4 元的价格竞争性地向生产者直接收购。面对这种局面，在行政任务的压力下，各郊县、乡政府不得不“上行下效”，对鸡蛋补贴款一再加码。据市禽蛋服务公司当时不完全统计，各郊县（或乡）对调市鸡蛋先后所增加的补贴款分别为：蓟县乡级财政补 0.2-0.3 元 / 斤；宝坻县县财政补 0.3 元 / 斤，乡财政补 0.2 元 / 斤；宁河县财政补 0.4 元 / 斤；东丽区区财政补 0.2 元 / 斤，乡财政补 0.25 元 / 斤。这样，在市财政、市农委及县（乡）财政多方补贴后（年平均鸡蛋总补贴接近 0.51 元一斤 ) ，生产者弥补了成本损失并已略有赢利。这时，国有副食店才购得鲜蛋。 但是，当鸡蛋收购价逐步接近甚至超过固定的销售价时，个国有副食商店也不可能白白销售鸡蛋，更不可能蚀本经营（因鸡蛋的损耗也很大）。而且他们还有另外一本账，如果不是卖鸡蛋而是销售有利可得的其他商品，就会有更大的收益。所以市财政还必须为这些销售点补贴 0.1 0.18 元。这样鸡蛋管制下的鸡蛋实际交易才真正有进行起来的条件，价格管制措施才有了开始奏效的基础。 这里还需提及的是，补贴的发放不是即时的，而是至少有一至二个月，甚至三个月的时滞。按照规定是一月后，当鸡蛋生产者向上层层把他们的供蛋量票据交到市财政部门，并且与市内各销售点汇集上交的售蛋量票据相一致时（为防止补贴蛋外流，实际上只是流于形式），才能反过来逆原渠道层层下发补贴额，而实际上这一过程有时要延迟至三个多月。 挂牌销售。据事后调查发现， (8) 此次鸡蛋价格管制期间，市区内 110 个限价蛋定点销售门市部的组织工作多数比较简单，各销售点均未发放任何凭证， (9) 只是每人限购 3 斤，反复排队反复购买或为卖而买 ( 自由市场鸡蛋小贩雇人购买 ) 也无人干涉，各销售点排队人数每日一般在 200-300 人左右。为此，市公安局曾派出 100 多名干部分别到各鸡蛋销售点维持秩序。物价、交通、工商部门也都抽调大批人员进行监督，防止各种哄抬物价、“卖大号”、走后门、私分等意外现象的发生。 图四： 1995-1996 年天津市鸡蛋价格管制流程图 （三）市场环境下管制措施的特点：前已提及天津市 1995 年的价格管制是计划经济体制的部分回归。换言之，这种制度安排是发生在市场调节的环境之中的。市场环境是相对于“计划环境”而言的。就是说， 1991 年以前所实施的价格管制制度是处在计划流通起着支配作用的购销制度结构中，其它形式只是作为一种补充； 1991 年后，养鸡业的产品及要素价格均放开由市场调节，价格机制成为制度结构中的核心安排，这时鸡蛋的生产、流通处在“市场环境”之中。显然两相比较，市场环境下的鸡蛋价格管制 ( 补贴 ) 制度必具有不同的特点。从流程图的比较（见图和）中可以归纳出两种制度环境下价格管制这项制度安排的六个不同特征： 1 实施管制的频率。 91 年前政府价格管制是以经济计划形式表现的，它具有经常性和一般性； 91 年后的价格管制是在鸡蛋市场价格突破限价水平时政府对市场进行的干预，其发生具有不连续性和特殊性。 2 管制的渠道与环节。 91 年前对鸡蛋的管制与补贴渠道单一（财政渠道）、环节较少； 91 年后管制与补贴渠道较多（市农委及市、县、乡财政），所经历的环节也较多。 3 补贴的形式。 91 年前对生产者采取以“蛋料挂钩”为核心的暗补，对消费者发放蛋票给予暗补； 91 年后价格管制期间对生产者给予价外补贴，对消费者通过限价给予暗补。 4 补贴最终受益者。 91 年前生产者、消费者均从补贴中获利； 91 年后价格管制时补贴最终受益者是消费者，对生产者补贴主要是为弥补限价损失。 5 管制的力度。 91 年前对生产者价格的管制的力度较强，从上到下的指令容易得到贯彻，因为各个层次的独立利益较弱； 91 年后情况不同了，从事鸡蛋生产和销售以及管理的各有关方面都成为相对独立的利益主体，这就使管制指令的执行力度受到很大的制约。 6 博弈双方力量对比。 91 年前市政府通过农委（禽蛋服务公司）就基本控制了鸡蛋生产和销售整个过程。政府的统一安排在控制、引导经济方面有较大的力量优势。 91 年后政府实行价格管制时事先成立专门机构进行组织协调，在具体补贴时又通过“两层三级”补贴（财政、农委两层、市县乡财政三级）来完成。这说明部门、企业同政府谈判能力大为增强，另一方面也说明政府在控制力和财权上的相对削弱。 这就是天津市 1995-1996 年价格管制制度安排的全部故事。 四、价格管制制度对鸡蛋销售中交易成本的 如何评价天津市于 1995 年 9 月至 1996 年 3 月期间实施的鸡蛋价格管制制度的得失利弊 ? 显然可直接借鉴的供给就是制度学。制度经济学与主流经济学的主要不同点，或者说制度经济学的核心，是制度经济学把制度作为影响经济的变量，而主流经济学则假定制度不变。在制度经济学中，交易费用学派是把制度作为影响交易费用变动的基本变量。所以按照制度学派的观点，对一种制度安排的评价，或者说测度一种制度安排是否有效和能否持久存在，主要就是这种制度在创建和运行过程中的成本和收益，即是节约还是增加了交易费用。如果是节约了交易费用，这种制度就是恰当的，就有生命力；否则就不是恰当的，不可能长久。 我们按制度学派的观点和原则来分析一下天津市鸡蛋价格管制制度对鸡蛋这项产品的交易过程中发生的交易成本的影响。根据高斯（ Coase, 1937 ）等制度经济学家的定义，交易费用就是为了完成一项交易所花费的各种成本的总和。在现实中交易费用很少为零。因为有制度的存在。但有的制度使交易费用减少，有的则使其增加。本文以下讨论的是鸡蛋价格管制制度的实施相对于没有管制即市场调节条件下，对完成鸡蛋从生产者向消费者转移的交易过程中的费用的影响。 在市场经济条件下，鸡蛋从生产者手里转移到消费者手中，如果撇开生产成本不说，则所花费的成本主要就是批发商的运输成本及零售商的销售成本。但是管制条件下不同了，完成这一交易的过程复杂多了。在这一过程中比在市场调节条件下多发生的所用所费都是交易费用的增加。 一般说，任何一项政府管制措施的成本，从广义上看，都包括下述两种成本 : 一是“院外成本”，即管制措施的潜在获益者为使得政府管制机构服从其意愿而实施管制所花费的成本；二是“运行成本”，即管制措施的实施和运作成本 , 这项成本是由社会承担的。 (10) 在天津市鸡蛋价格管制案例中，管制的院外成本为零：管制措施是市政府主动采取的行为，其潜在获益者 - 居民（目标主要是低收入阶层居民）并未花费任何成本去促使市政府采取管制措施。因此在测量管制成本时可以将“院外成本”予以舍象，而只考虑“运行成本”。天津市 1995-1996 年价格管制的运行成本主要包括以下几方面： i 组织成本。这是市场调节情况下不发生的费用。天津市政府在实施价格管制过程中，曾从各级政府本身及有关部门抽调大量人员（包括各级行政负责人及一般业务人员，估计约涉及几千人）组成专门机构，以对限价措施运转进行管理、协调、监督。这些组织包括，市政府成立的领导决策机构“鸡蛋调市工作组”，市农委、商委联合成立的鸡蛋调市实施办公室，市财政局成立的鸡蛋价格补贴发放办公室，市物价局、工商局专门安排的鸡蛋价格监督人员，各郊县乡村成立的相应办公室，市公安局向各限价销售点分派的维持秩序人员，市局设专门人员为各销售点运输车发放特别通行证，派专人在各主要交通要道设卡防止鲜蛋外流。所有这些专门机构和专门人员均需支付两方面的组织成本，一是机构成立的开办费及机构运转所需经常性支出；二是各有关部门为此负担的成本，可用抽调人员后对正常工作造成的损失来衡量。简言之，组织成本应包括专门机构的“增人成本”和有关部门的“缺人成本”两部分。前者从管制实施的流程图可清楚看出其组织成本是相当巨大的 ( 就动员的人力物力范围看 ) 。后者在政府部门存在完全闲置的雍员的情况下，或者在被抽调从事鸡蛋调市人员的工作可由本部门其他人员加大工作量而完全承担的条件下，可能为零，但这一假设在现实中很难成立。将“缺人成本”视为正数是合理的。此外还应提及的是机会成本，即将以上组织成本和有关人员用于某项有更高收益且可行的工作中所能带来的净收益额。虽然对此进行精确测算是困难的，但它无疑是存在的。这些在广义上都是鸡蛋管制制度的组织成本的范畴。 ii 补贴成本。补贴成本由两部分构成：初始补贴成本和随之而来的一系列追加成本。初始补贴成本是为启动价格管制政策而支付的成本，主要是指各级财政和市农委为保证限价措施的顺利施行而注入的补贴资金。根据我们的调查，同时经过估算，这部分成本的总价值约为 500 多万元。 追加补贴成本是指为维持价格管制运作需陆续追加的补贴成本，它取决于限价水平的高低及限价时间的长短。这是因为限价刺激了对鸡蛋的超额需求，拉大的供求缺口使自由市场上的价格进一步上升。因此要使鸡蛋生产者为国营商店提供足够量的鸡蛋，就必须继续追加补贴。前文中已经叙述，农委的补贴特别是各县乡的补贴就是在这样的背景下出台的。估计这部分追加补贴也有 2000 万元。 (11) 图五可阐明对初始补贴和再补贴的过程。其中 1 为价格管制开始时鸡蛋市场的供求均衡点 , 1 和 1 分别为均衡价格和均衡数量。当限价水平为时，政府为启动价格管制制度运行需支付的初始补贴为（） 1 ，即图中面积 1 1 。但是价格管制导致的供求不平衡将拉动市场价格上升到 2 ，此时政府为继续维持价格管制需支付的补贴成本将是（ 2- ） 2 ，即图中面积 2 2 ，其中追加的补贴成本量为（ 2- ） 2- （ 1- ） 1 。只要市政府价格管制制度不变，上述不断再补贴的过程就会持续下去。除非限价水平不断做出上调，否则价格管制制度迟早会遇到财政收入约束而停止。 图五：管制条件下鸡蛋价格、供求及补贴的变动 当然补贴相对于购买鸡蛋的消费者来说是收益，而对整个社会来说，补贴作为一种转移支付只是收入的再分配。但对政府来说，相对于市场调节条件下的情况，却是一种实实在在的支付，是财政收入的减少。如果这部分资金不是用在鸡蛋补贴中，而用于提高穷人的明收入，则其激励作用会更大，用于其他扶贫开发项目（如危房改造）也可能带来更大的收益（机会成本）。 iii 流失成本。流失成本是同补贴成本的部分流失密切相关的。这是因为当天津市政府对鸡蛋提供了补贴并降低了鸡蛋在天津市的售价后，在全国统一开放的大市场这一格局初步形成的背景下，在利益导向机制的作用下，天津市的鸡蛋资源必然存在着向高价位、高收益地区流动和转移的原始冲动。虽然天津市政府也意识到了这一点，采取了诸如在重要路段设卡检查出市车辆，向市内鸡蛋运输车辆派发特别通行证等强制性干预手段。但无论怎样严格管理，天津市政府为降低鸡蛋价格所提供的财政补贴总有一部分会流失。比如某贸易公司为了维护原来的贸易关系仍要向青岛和广州等市发送几十万斤鸡蛋；还有一些公市场司采用趁夜间走支路的方式向外地运鸡蛋，则纯粹是为了借差价而赢利（流失到本市自由市场上小贩手中的鸡蛋，其性质与此相同，但因估计困难故略而不论）。这些公司出售的鸡蛋的价格高于天津却低于当地。这样财政补贴就从天津消费者的收入转为这些公司的收入和外地公司的收入。那些放开鸡蛋价格从而吸引天津市鸡蛋流入的地区，则无疑享受到了天津市政府提供的财政补贴。同时天津市的鸡蛋供给量因流失而相应减少，为维护拟议中的鸡蛋供给量就需要继续补贴。所以，只要天津市政府刻意维护价格管制制度，初始补贴补贴流失再补贴再流失的恶性循环就会持续下去。流失成本量（估计约几万元）取决于流失的鸡蛋量，但也与限价水平的高低、限价时间的长短有关。 如果说相对于市场条件，管制制度中的初始补贴和再补贴仅对政府而言构成成本，对消费者和社会则不构成成本，那么，补贴的流失和再补贴则肯定对社会和政府都构成了在管制条件下完成鸡蛋正常交易需要追加的成本和费用。 iv 时间成本。时间成本是消费者为购买限价蛋排队而耗费的时间总量。对于一个消费者来说，完成一次鸡蛋购买行为所需支付的时间由来回商店的时间（ I ）、排队等待的时间（ II ）和他接受服务（取货、交款）的时间（ III ）三部分组成。假定时间（ I ）和（ III ）在任何情况下都需支付且相等，又假定在鸡蛋价格较高的市场调节下一般无需排队等候，那么排队等候的时间就构成管制制度下完成鸡蛋交易需增加的费用。 下面试算限价期间一日内消费者为此所损失的时间。 据天津市南华里副食商场 (110 个限价蛋供应点之一 ) 调查显示：限价期间该国有副食商场日均上市鸡蛋 4000 斤 (100 箱 ) ，每位市民一次限购 3 斤，每日购蛋总人数估计约 500 人次。消费者为购蛋排队的队长人数少则 30 人左右，多则二、三百人。据估计每位消费者排队等候约至少平均需 20 分钟。据此可算出限价期间全市 110 个销售点一日耗费的总时间为： T=20 分钟 500( 人 ) 110( 销售点 ) 2.7( 万小时 ) 。这相当于一个人不休假日连续工作 14 多年的劳动时间（每周工作 40 小时）。按照边际生产力等于边际收益的原则，以小时工资元计，则仅排队购蛋一日就会使国民生产总值损失多万元（ 4 元 2.7 ）。当然这只是粗略的推测，目的不在于估计的精确性，而在于指出管制条件下交易成本的实质。 vi 资源的浪费。这也是一种支付出的交易成本。政府对鸡蛋的价格进行管制，降低了鸡蛋的售价，这使消费者获得了政府的无偿转移，从而增加了有支付能力的需求；即用同量预算收入可满足更大的需求。如图 5 所示， E1 为价格管制开始时天津市鸡蛋市场供求均衡点， P1 和 Q1 分别为均衡价格和均衡数量。当政府将价格限制在 P 时，对追求效用最大化的消费者而言，面对收入既定而商品的相对价格比发生改变的条件，由于存在替代效应和收入效应，他将增加低价格商品的需求（吉芬商品除外）。这样在限价水平 P 下，消费者的同量预算收入可实现对鸡蛋的需求量将由原来的 Q1 增加到 Q2 。 进一步由于补贴是体现在鸡蛋这一有形的商品中，使消费者感到购买是取得补贴、享受廉价资源的唯一方式，其预算约束被软化，消费需求被扭曲，从而使得它们的需求规模超出其通常预算而成倍地增加。这在图中表现为需求曲线在管制价格以下发生转折。可以看出，虚线表示在同样价格下需求量更大。 在对天津南华里副食品商场的调查中，我们作了一个简单的比较：在鸡蛋价格不受管制时，鸡蛋的日上市量为 1600 斤，人均购买量为 2-3 斤，而且是随来随买，无排队现象；而在限价期间，鸡蛋的日上市量达到 4000 斤，人均购买量增至 10 斤，而且每天都有 200-300 人排队等候。如此膨胀的购买量往往超过了消费者实际的需求，造成了资源的浪费。我们在调查中就发现了这样的事例：有的人在家中储备了几十斤鸡蛋，因来不及食用，再加上天气炎热，一个月后拿着变质的鸡蛋到商场要求退换。超过实际需要的资源被浪费了，对社会来说就是额外的成本。 以上分析的各种成本都是在管制制度下必然发生的，而在市场调节制度下却不存在。所以，可以说到为止的全部分析表明，鸡蛋价格管制这一制度安排不是使鸡蛋的交易成本下降了，而是使其大大地上升了。即使同计划经济条件下的补贴制度相比，其交易费用也大为增加了。这是因为在完全的计划经济中虽然比完全的市场经济条件下复杂些，但比市场环境中的价格管制制度的层次和渠道还是较简单的（见图和的比较）。发生在市场环境中的价格管制制度，因实施难度的加大必须增加层次和渠道，从而交易费用必然增加。这是价格管制制度最终被天津市放弃的根本原因。 五、管制制度没有完全实现政府的预期目的 进一步的应当涉及鸡蛋这种商品的属性与价格制度的关系，以及天津市政府实行鸡蛋价格管制制度的基本目的。这是因为如果鸡蛋按惯例确属应管制的产品，或者如果市政府实行管制的目的基本达到，则交易费用的大小或增减并不会构成这项管制制度继续实施与否的唯一因素。 制度安排从实施方式看，从上可分为市场诱导性的和强制性的两大类。天津市 1995-1996 年实施的价格管制制度，应该说主要是一种强制性的制度安排。强制性制度安排的实施，从制度变迁的一般理论看，其依据主要是矫正市场调节的失灵、失误或缺陷。比如维护公正分配，保持经济稳定，产品属于非价值产品或公共物品，或其生产过程存在外部不经济等。鸡蛋显然是价值物品，不是公共物品，其生产过程也不会产生外部不经济。所以鸡蛋价格管制主要是为了维护经济稳定，这包括鸡蛋生产的稳定和鸡蛋价格的稳定；也是为了维护公正分配，保证老百姓的生活水平不下降。那么这些目的（或可看作是政府的收益）是否实现了呢？ （一）鸡蛋生产的稳定未完全实现。 鸡蛋是一种普通的大众消费品，不属于典型的需要计划调节和管理的产品；或者说鸡蛋生产不会长期处于垄断状态，也不会长期处于自杀性竞争之状态。鸡蛋生产者可以在市场波动中逐渐找到供求平衡点。在短期内供求缺口的扩大能够拉动价格上涨，但很快鸡蛋的替代品就会参与竞争，因而价格不会无限上涨。替代品将平抑物价，提高需求满足的程度，同时也调节消费结构向供给结构靠拢。由于鸡蛋的生产周期较短，故从稍长期生产者就会调整结构，提高供给，适应需求。经过这样几个周期波动后，供求均衡点就会在价值作用下实现。 然而，补贴不能很好地实现这一目标。因为补贴一方面刺激了需求的扩大，另方面却可能抑制供给的增长。补贴虽可使生产者的收益达到市场价的水平，但当生产者以补贴价提供产品时，总是感到利益受损；加之实际补贴发放过程往往要延迟几个月，生产者的实际利益也的确受到损失或。故至少天津 1995 年的价格管制补贴制度未使生产处于稳定状态。资料表明， 1995 年天津市鸡蛋生产量减少亿斤，这除了生产成本上升的冲击之外，与补贴制度的缺陷是不无关系的。 （二）鸡蛋价格“局部”、“短期”的稳定。 天津市政府在 95-96 年对鸡蛋采取价格管制，可以说，即使在限价期间内，也只有市区这 110 个限价点的鸡蛋价格是“稳定”的，其余大部分区域蛋价反而容易上涨。这是因为，价格管制是人为地把天津市鸡蛋市场划分为两类：一类是限价蛋市场，一类是市价蛋市场。在蛋源既定的情况下，局部的偏低价格必然在真正的市场上造成涨价的压力。仍见图。由于政府补贴结果只会使生产者获得与市场均衡价格 P1 相同的价格（即收购价补贴市场价）因此鸡蛋的市场供给量将以 Q1 为上界（ Q1 以上的产量对生产者来说边际成本大于边际收益 MR=P1 ），这将存在供需缺口 Q2 -Q1 ，迫使鸡蛋价格上涨，新的市场均衡点将在 E2 点达到。由此可见， P2 的价格水平要远远高于 P 这一水平。事实的确证明，当天津市政府对国营门市部的鸡蛋价格实施管制时，不受管制的农贸市场蛋价却一直居高不下。原因不难从以上分析中找到。一方面，多层次多渠道的价格补贴的存在使鸡蛋的实际收购价（图中的 P1 ）达到 3.5-3.80 元 / 斤的水平，当生产者手中不受管制的鸡蛋由非国营门市部征购时，生产者心目中已有了一个很高的心理价位，更希望通过此举弥补由于受到价格管制而遭受的损失（即使政府对生产者由于低价出售而遭到的损失进行了补贴，而且补贴额很高，但名义收购价很低，易使生产者形成吃亏的错觉），于是市场价被拉动到很高的水平；另一方面，上文提到，较低的价格刺激了需求，从而进一步加剧了供求双方的矛盾。解决这种矛盾的，在不受价格管制的情况下，就表现为价格的上涨。调查资料显示，当 110 个定点门市部被迫以 3.30 元 / 斤的价格出售鸡蛋时，农贸市场的鸡蛋价格却一度达到了 3.9-4.1 元 / 斤的水平。 从以上的分析中可以看出，价格管制反而使鸡蛋的市场价格上涨和不稳定，而绝大多数市民是在自由市场上购买鸡蛋的，所以稳定物价这一预期目标没有充分实现，只在很小的局部暂时实现了。当然如果价格指数的测算以限价销售点上的价格为准，则名义上的物价上涨率肯定不会很高。这也许正是前几年人们的心理感受与公布的物价指数存在较大差距的重要原因。 （三）公平的目标没有完全体现。 价格的提高将使公众收入的购买力降低，而低收入阶层，相对于高收入阶层而言，对价格上涨的承受能力是比较低的。所以，实施价格管制制度，其真正的目标受益者主要为中的低收入阶层。从国民收入循环的角度看，政府对鸡蛋的补贴实质是国民收入的一次再分配。消费者排队等待所最终获得的是这一收入的分配权，而鸡蛋不过是实现这一权利分配所借助的形式。按照价格管制的预期目标，这种国民收入的再分配应该是有利于低收入阶层的。但是，目标获益者是否实际获益以及获益多少，取决于他们是否购买了特定的商品（鸡蛋）。反过来说，目标获益者如果不同国营门市部发生买卖关系，不购买特定的因补贴而价格较低的鸡蛋，它就不能成为实际获益者。实际获益者享受补贴是具体表现为以一定量的货币购得了较多的补贴商品，或者为购得定量的补贴商品而付出了较少的货币。天津市政府在具体操作限价制度时，却采取敞开供应平价鸡蛋的作法。也就是说，任何个人，不需要任何凭证，只要有充足的时间和特别的耐性，都可以享受到廉价的资源。在这里，时间成为享受这种特殊资源的唯一凭证。那么谁拥有这种“凭证”呢？首先，“上班族”中那些贫困阶层是与此无缘的，只有那些待业人员及离退休人员才有此“凭证” ( 其中部分人将此“凭证”出售给小贩，从而使部分补贴转到小贩手中 ) 。其次，那些其职业的时间约束较松者有此“凭证”。再次，那些居住和工作场所距离销售点较近者有此凭证。最后，即使每个销售点的限价蛋都能为穷人购买，也只占全市 30 多万贫困人口的极小部分。可见，由于在制度实施过程中，政府没有建立起一套有效的机制来保证特定的人群与特定的商品发生关系，因此也就难于保证补贴会使贫富消费者之间的收入相对比发生大的改变。如果补贴最终没有充分体现到消费者中的“贫困层”，则只能说它有部分的促进公平的效应。 据调查，在补贴实施之初，从防止人民生活水平下降出发曾有过几种实施方案：一是把补贴生产者的费用直接用于补贴其人均收入低于某个收入标准的穷困阶层；二是只给低收入阶层穷人发放鸡蛋票证，让其凭证购蛋等等。然而，这些措施都被放弃了，其原因一是市政府过去就习惯于采用暗补型的价格管制作法，现在用起来仍然顺手；而更为重要是虽然这些措施同样是补助了穷人，但市场上的鸡蛋价格却是高的。这会影响天津市的物价稳定的形象。因此从一定意义上说，鸡蛋价格管制制度是一种需要。较低的补贴蛋价，向老百姓表明的是市政府正在为人民而“做工作”，为维护价格稳定而努力，适应了老百姓（总是）要求降低物价的心理情绪，赢得了民心；同时向社会表明的是天津市政府有能力控制物价，天津市场“物价稳定”。如果说这是实施鸡蛋价格管制制度的主要目的的话，那么它是基本得到实现了，客观上是收到了这样的成效的。 六、结论与建议 学在本质上是一门关于稀缺资源的选择的，对于制度这一稀缺资源的选择，莫过于人们在政府制度与市场制度之间进行的得失和优劣抉择。现实的制度演进过程表明，必须根据交易成本最小化原则来确定政府调节或市场调节的制度安排（有时当然要寻求二者间某个位置上某种程度的“均衡点”），以为经济维持一个均衡的制度供给环境。 但是，值得注意的是，政府偏好对制度供给有不可低估的作用。除福利目标这一与“共容”的利益之外，任何政府对政局稳定、民众支持以及集团或个人威望有特殊偏好，并且这类偏好很难用其它收益目标来替代。因此政府在提供制度安排时往往受此。不应否认， 1995-1996 年天津市政府对鸡蛋施行价格管制也可在某些程度上增加市民对政府的支持，因为市政府此举与诸如“菜蓝子”、“米袋子”等工程有异曲同工之妙，它能为市政府赢得一个“关心群众生活”的形象。如果把这些因素作为价格管制的收益考虑进来，即使从总体上未必能得出此项制度安排的总收益大于总成本的结论，但至少从政府角度看它是合乎理性的，而且其主要目标是得以实现了。问题在于，正像“个人理性并不必然暗含着团体理性” (13) 一样，某一团体的理性与社会理性之间同样也不能划一等号。一个团体或个人在制度变迁中可以通过“搭便车”使成本外部化（或收益内部化），从而实现局部盈利；而一个社会总体则无法做到这一点，它要无一遗漏地负担所有成本。因此从长期看，政府应从社会角度对某种制度供给进行成本收益比较。当我们从这种视角对天津市 1995 年的鸡蛋价格管制制度进行分析后便不难发现，此项制度安排的收益，相对于其所增加的巨大交易成本而言，是微乎其微的。收益与成本的这种极不对称性非常有力地说明：此项制度安排必然是不成功的。它也说明，在的经济体制变迁过程中，路径依赖是很重要的。长期形成的传统体制及意识形态的强大惯性不可能在宣布建立市场经济的短时期内消失，新的市场经济制度只能逐步建立，传统的计划经济制度总是要顽强地生存，这就使中国经济体制改革的演进过程具有一定程度的局部可逆性特征。然而市场化进程中的这种曲折性与反复性的制度变迁成本是巨大的；而这又反过来迫使人们不得不重新考虑继续沿着市场经济的方向推进。 1996 年天津市政府最终放弃了鸡蛋价格管制制度。放弃价格管制后的事实证明，像鸡蛋、大白菜这类生产周期较短、替代性较强的产品的价格水平和供求关系，最好交由市场制度来调节：在短期内，鸡蛋价格的上升，一方面正好刺激了其替代品（如肉类消费等）的消费量上升，调整了消费结构；另一方面，吸引了外部（地）市场供给量，很快就能增加本地供给；同时刺激资源向生产领域流动，从而在稍长的下一生产周期使本地供给上升，价格又会再度回落下来。 1996 年天津市场上的鸡蛋价格曾一度下降到 2.9 元 / 斤，一般也就维持在 3 元多。这是最好的证明。看来，至少在某些产品领域里，即使从维持物价稳定、保证人民生活安定的目的出发，选择市场调节也是最理想的制度安排。 这样性质或类似这样性质的产品在市场上占绝大多数。因此我们从鸡蛋价格管制中得出的若干分析性结论，对天津市的整个改革发展战略可能也具有一般意义。天津市在实际中执行的是“物价越低越好”的发展战略，这在上和实践中都是不适当的。物价与通货膨胀有联系也有区别。通货膨胀本质上主要是一种货币现象。物价上升则有多种因素：一是通货膨胀，二是供求失衡，三是哄抬涨价，四是主动调价。只有在发生货币的超经济发行时物价上涨才是由通货膨胀引起的，二者才一致。毫无疑问，导致物价上涨的前三种原因都应尽量避免，严加控制。但天津市同其他地区一样，有许多产品的相对价格是不合理的，需要进行较大幅度的调整，而由此引起的物价上升对生产者是一种刺激，会促进增长，从而使居民收入水平上升更快；如果没有这种价格调整，生产上不去，工资收入也就不会有大的增长，这又会迫使社会总是在降低物价上章。前者是良性循环，后者则是不良的。所以采用逐步调整的方式走出不良循环是必需的，是对老百姓根本利益的关注，是对长期的积极的稳定的关注。 在对价格的适度上调有了正确的看法的前提下，我们建议对低收入阶层的补助应采用现金补贴的方式，而不是对生产者进行补贴的价格管制。这种补贴有较高的效率。因为现金收入的提高明确地弥补了价格上涨的损失，满足了低收入阶层的要求；同时上涨的鸡蛋价格又抑制了消费需求的不适当扩大，使其转向更