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大城管形势下城管执法与游商出路的调查 摘要：游商治理是城管工作的难点和重点。佛山市实施大城管体制的背景下，作为中心城区的禅城如何破解游商治理难题。通过调查问卷分析，我们认为，治理游商已有较为成熟稳定的社会基础，疏堵结合的治理思路大方向已经明晰，但游商、市民对疏导政策仍有疑虑，应进一步加强游商疏导政策的科学规划和决策透明度，为推动疏导有方、铁腕治理的游商治理建立长效制度。 关键词：大城管 执法 游商 前言：游商治理是城市管理执法工作的热点与难点问题。作为中心城区，禅城区游商乱摆卖问题较为突出，多年来治理常有反复。城市升级和实施新的城市管理考评背景下，疏堵结合能否解决这一老大难问题？对此，禅城区环境保护与城市管理局与佛山日报“2013关爱大学生公益行动调研佛山”活动合作，对禅城市民和游商进行了街头问卷调查，并撰写了问卷分析报告。调查的基本情况 1、调查目的：通过调查问卷，了解掌握禅城区游商治理的分布、类型、市民看法等基本情况，分析治理对策。 2、调查时间：2013年8月11日-22日 3、调查地点：禅城区人民路、东方广场、岭南明珠体育馆、东平路、张槎普立华园区等 4、调查对象：禅城区市民、游商 5、调查方法：街头问卷调查 6、收回有效问卷：市民对治理游商的看法问卷200份，游商情况调查90份 7、调查人：佛山日报“关爱大学生公益行动调研佛山”之城管调研团队，成员：李天朗、赵啸尘、梁慧珊、刘颖诗、陆思华、范晓昕; 佛山日报李淦，禅城区环境保护与城市管理局刘洪韬正文：一、 游商个体情况分析随着近年经济社会的发展，游商的身份、类型也发生了较大的变化。十多年前，伴随着国企改制等因素产生的大量城镇失业人口、低收入人群，成为游商的主力。如今，通过调查样本分析，我们得出的结论是：游商的从业人群主要是外来户籍的中青年，打工收入低、就业困难和游商职业的部分优势是吸引他们加入游商队伍的主要原因。从问卷分析看，游商的个体情况有如下特点：1、 性别分布较均衡，以中青年为多。性别比例约为男45女55，可见从事游商这个职业与性别无关。游商的年龄以30岁以上的中青年为最多。30-50岁及50岁以上的游商占比8成，仅有2成游商在18-30岁。（数据见表一、二）2、 游商构成以外来人口居多，占84%，其中又以省外户籍居多（46%），省内占37%。（数据见表三）3、 游商群体同时体现出流动性强、稳定性强的特点。调查显示，8成外来游商来禅时间在两年以上，其中近半（48%）甚至达到5年以上；但他们从事游商的时间，大多为2年以内（60%），同时，从事时间2-5年和5年以上的选项分布均衡，各约20%。这一点看似有些矛盾，但实际上与游商群体的家庭结构、工作经历等密切相关，原因见下一点。（数据见表四、五）4、 游商已成为外来人员生计的重要“职业”。（数据见表六、七、八） 当游商并不是外来人员的第一选择。如上一点所述，多数游商来禅在两年以上，但有6成当游商的时间在两年内。访问中，有超过8成游商表示曾在佛山从事其他行业，其中39%曾在工厂打工，其余从事过保安、清洁等杂工或其他职业，只有17%的游商是跟随亲戚、老乡一到佛山就当游商的，选择当游商的原因也有10%是因亲戚或老乡介绍。 就业难是造成外来工选择当游商的原因。访问期间，不少游商反映，近年工厂倒闭、搬迁造成暂时失业，最后走上了当游商的道路；在选择当游商的原因中，“打工累且收入低”一项为最多，占36%，其次才是“年纪大且没什么技能”（主要是40岁以上游商选该项）、“找合适工作很难”（主要是相对年轻的游商选择该项）。 家庭成为外来务工人员选择游商的重要因素。调查显示，有73%的游商是夫妻均在佛山工作，其中55%为一人工作，一人当游商，其余则为夫妻档，只有27%的游商是独自一人在佛山奋斗。访问期间，不少游商也表示，孩子是影响他们工作的重要原因。如部分在厂打工的外来工同时选择晚上做游商，收入帮补家庭特别是孩子读书。而部分年轻的女性外来工则表示，为了照顾幼小的孩子是选择时间相对灵活的游商的原因之一。4、食品成为游商售卖最多的商品。游商售卖的商品类型中，蔬菜、水果和熟食的比例达到53%，其次才是衣帽鞋袜、玩具和文化用品。而在分布区域中，分布于商业区、生活居住区的占比约7成，其次是市场周边和学校医院等。走访中我们发现，几个重点地段各有特点，东平路、南堤市场附近形成天光墟，与这一地段长久形成的人们到此购买农产品有关，商品类型多是蔬菜；祖庙路、东方广场等人流密集地，售卖产品主要是人流消费的快速食品、和价格低廉的衣物、电子和文化用品。岭南明珠体育馆及文华公园是市民主要休闲场所，游商类型以玩乐游艺类为主。二、 游商的社会影响分析游商的出现有其市场需求的基础。本节问卷调查面向游商的消费者市民。从问卷分析中我们得出的结论是：市民对目前游商治理的成效持肯定态度，对影响自身及公共较大的游商噪声、卫生、气味和影响公共交通等因素较为敏感，对部分游商则表现出较宽容的态度。从问卷分析看，禅城市民对游商的态度有如下特点：1、 对游商整治情况较为肯定。65%的受访市民认为“主干道较好，个别路段较突出”，突出路段集中于内街巷，不排除因调查时间是在创文国检前城管执法力度较大的关系。（数据见表十一）2、 过半市民认为游商摆卖有影响，并对游商扰民表示敏感。市民认为影响最大的原因是游商带来的卫生问题（28.5%）、阻塞交通（22%）、油烟气味（21.5%），同时有不少市民（多为家长）会选择“售卖的是伪劣产品或不洁食品”（19.55%）。市民认为，影响最大的是公共区域，如商业旺地、学校医院等，而影响最大的游商类型为熟食烧烤（45%）、蔬菜水果(28%)。(数据见表十二-十五)3、 有35%左右市民认为影响不大。如并不多的市民认为游商对社区影响大（12%），主要原因是大型楼盘有物业管理，政府今年也对连片居住区域实施了封闭式物业管理，游商难以进入。除熟食烧烤、蔬菜水果的有上外，市民普遍对其他类型的游商较为宽容，除了可能会占道交通阻塞，其余不良影响不大。(数据见表十二-十五)三、游商与城管执法矛盾冲突分析城管与游商的矛盾冲突已成为城市管理工作中的主要矛盾冲突之一。但从游商和市民对禅城城管执法的情况调查看，城管与游商之间的矛盾冲突并不如一些媒体渲染的“势不两立”。1、部分游商认为城管执法比较文明。受访游商中，有41%认为城管执法手段还比较文明，约3成表示“视情况而定”，有28%表示较为粗暴。其中部分游商反映，城管执法队员相对守法，而祖庙商圈秩序维护队队员作风较粗暴，有故意耍威风、一上来就动手等情况2、被没收商品和经营用具的情况，未被没收的和曾被没收的各占一半。其中，有2成游商表示被没收过2次以内，3成游商表示被没收过3次或以上。3、市民认为游商的特性是决定了这一问题治理难的主要原因，同时有22%的市民认为需对游商管理思路进行反思。受访市民认为，游商的流动性（23%）、反复性（20%）和游商执法的冲突性（19%）、负面性（12%）是导致游商问题治理难的主要原因。同时，有11.6%的市民认为，现有的“有堵有疏”的治理方式可能不会奏效，而10.9%的市民认为，必须承认游商存在对商品供给和购物需求的补充特性，结合城市规划和布局进行反思。四、游商疏导的可行性分析当前，禅城区对游商治理采取高压态势，同时提出了有堵有疏的治理思路，祖庙、张槎街道在平桂街、富士康园区将采取或已采取疏导措施。通过问卷分析我们发现，游商对疏导措施“心大心细”，不明朗态度和担心的问题不少；市民肯定这一思路或将改变游商治理的局面，但对措施实施前景并不完全看好。1、 游商、市民对设置疏导区的态度不明朗，更多在观望。问卷中，有52.9%的游商选择“可考虑去”疏导区，也有47.1%的游商选择“不考虑”。市民对此问题的看法中，有63.9%选择说不清。访问中不少市民对禅城能否划定疏导区、规划的疏导区是否有效等问题疑问较多。选择不看好疏导区的市民中，有4成认为疏导区只能满足部分游商的需求，游商现象仍将普遍存在，而3成的市民则认为因地段、管理的原因，疏导区未必能吸引到游商和市民。（数据见表十九、二十三、二十五）2、 地段规划和管理决定了游商是否能接纳疏导区。游商方面。不考虑去疏导区的游商中，45.3%的游商担心疏导区位置较为偏僻没有顾客，37.74%的游商认为疏导区域的管理费肯定不会少。考虑去疏导区的游商中，也各有4成选择了“地点符合居民购买习惯”和“管理费不能太贵”两项。游商对管理费的看法中，32.56%的游商选择“免费，但自觉保持摊位清洁”，27.91%的游商希望综合管理费在300元/月一下，选择其他的游商比例最高，达到39.53%，主要原因是售卖商品类型不同的游商对于收取的管理费意见不一。（数据见表二十、二十一、二十二）3、 除了疏导区要符合市场习惯真正有效外，市民对疏导区也有一些担心。市民疏导区的建议中，排在首位的是地段必须合理，同时，市民也担心疏导区会因管理不善成为新的“扰民黑点”，近3成的市民呼吁选点“听取周边群众意见”，22%市民表示要做好治安秩序、卫生等管理工作。目前，禅城有将未进行建设但已平整的三旧地块划定为疏导区的尝试，近2成市民赞同这一做法，但不看好、不赞成、说不清的市民比例都与之相近或高于赞同的市民，市民反映不赞同或不看好的原因主要是这类区域能否吸引市民，及会不会造成新的脏乱差现象。（数据见表二十四、二十六）五、 结语在相当长的一段时间内，禅城的游商治理仍将是城管工作的重点、难点，但经过一段时间的摸索，已有一定的社会基础。游商与城管的关系并非完全对立关系，部分游商理解城管工作，城管部门也提出疏堵结合的治理思路，在合理的空间内给予游商生存空间。市民对城管对游商进行管理持肯定态度，并支持城管就游商管理的新模式进行新的探索。游商治理应珍惜一段时间来打下的社会基础，转入制度化、长效管理建设阶段。城管提出了疏堵结合的思路，我们认为，疏导思路还需进一步明晰，打消游商、市民对疏导的种种疑虑；同时，对市民支持度较高、问题较突出的商业区游商摆卖、蔬果熟食等扰民较多的游商管理保持高压态势，像整治祖庙路烧烤档一样对几个重点区域开展集中整治，形成制度和习惯。游商群体的问题并非仅是游商个体的问题，涉及经济发展、社会管理的多方面，需要与更多部门配合来解决。如城市规划中对居住区社区商业需求未能合力、外来工管理和服务未能跟上、扰民问题的多部门联手打击等。六、对该项工作的建议1、游商疏导已有思路，但还有很多问题未能明晰，建议拿出一份全区纲领性的文件，再由各镇街根据实际情况做自选动作，并通过透明的决策，展示政府对疏导游商工作的诚意和决心。 目前来看，游商、市民对疏导区设置主要存疑的是位置是否能兼顾游商和市民的需求习惯和疏导区的管理制度的问题。建议在摸清现有游商集中区域的基础上，拿出一份全区的疏导区域规划图，及疏导区管理制度，进一步听取意见，可以的话可形成话题由媒体发动讨论，或由两代表一委员民意征集平台收集意见，最后进行决策、公布。这样将决策多方听取意见，能打消市民、游商对此的顾虑。此举能增大城管政策的透明度和社会理解度，有助于营造良好的执法环境。2、游商疏导要结合不同情况分而治之。我们走访了三个游商集中地，类型各有不同，应采取不同的策略。张槎普立华案例：张槎街道工业园区、企业密集，外来工和本地村民的消费需求较大，但与之配套的便民市场、集市较少。目前在普立华试行的便民马路市场，定时摆卖、管理费相对较低，需求旺盛、管理相对规范。对这类因市场布局未能合理而自发形成的集市，应推广经验予以规范。岭南明珠体育馆案例：岭南明珠体育馆是市民特别是带孩子的家长的主要休闲场所之一，人流较旺。这里形成夜市，售卖商品以游艺类、玩具、服装、民族特产为主。由于体育馆周边是市民的休闲场所，游商的集中摆卖会引来市民的议论，且这一区域的游商管理还不是太规范。考虑到这一地点符合市民的生活需求，周边居住区较少扰民情况也不明显，应加强对这一区域的管理。首先明确这一区域夜市的合法性，并设立摊贩准入门槛和管理制度，如游艺类摊点符合市民需求习惯，管理也较方便，可以允许进入；而影响较大的烧烤、熟食等，建议控制数量或不许进入。天光墟案例：集中于东平路-江滨路和南堤市场附近。东平路-江滨路的问题主要是在早晚形成的集市，围绕周边的三个市场，有渔民沿街摆卖水产品的问题，也有部分衣服、熟食、蔬菜的小贩沿街摆卖。东平路-江滨路已成为城市的东西向主干道路，今年来多次整治。我们认为，该区域在不影响通行的情况下，可以允许时段性的摆卖，如早上，同时必须进行划定摊位、明确时段、严格管理等措施。另外，澜石片区改造正在开展，这一区域今后将成为城市的重要居住区之一，建议提早谋划该地区的生活市场和批发市场建设可行性研究，如能提早建设，即使是临时性的，也对该区域乱摆卖现象进行疏导。南堤市场附近也是旧改区域，因市民购物习惯形成天光墟，摆卖时间甚至到上午，虽然该区域车辆不算多，但阻塞交通的情况时有反应。建议结合旧改推进时间，或明确取缔，或划定合理位置，定下摆卖规矩。3、多渠道充实、规范城市管理队伍受到经费、编制等一系列问题困扰，禅城城管面临着城管力量严重不足的困境。去年，祖庙街道成立祖庙商圈秩序维护队，在充实城市管理