银行系统论文：浅谈基层金融机构突发事件应急机制建设.doc

浅谈基层金融机构突发事件应急机制建设摘要：随着我国经济的持续高速发展，和对外开放的不断深化，我国金融业迎来前所未有的发展高潮，各种各样的金融机构一时间百花齐放，在全国各地纷纷涌现，但在一片大好的喜人形势中，新的局面和问题也带来了新的挑战。一方面国内金融业发展起步晚，整体水平还不高的客观现实依然存在，另一方面，世界金融市场带来的外力冲击和技术进步与金融创新带来的时代冲击也考验着年轻的中国金融业，而传统的天灾人祸也绝非与新兴行业绝缘，可以说，光明与坦途之下潜藏着多种多样的风险与危机，随时可能以各种突发情况的形式爆发出来，造成严重的威胁甚至危害。基层金融机构作为金融市场参与者和国家金融业的前沿阵地与基石底垒，是应对和处置突发事件的第一战线，也是突发事件造成破坏的首要灾区。可以说基层金融机构能不能有效处置突发事件，不但关系到机构自身的切身利益与发展前景，还与中国金融秩序的稳定，社会发展的和谐和国家的繁荣昌盛息息相关。本文正是希望通过对基层金融机构突发事件应急机制建设的探讨，为这一伟大事业贡献一点微薄的星辉。关键词：基层金融机构；突发情况；应急；机制建设 自中华人民共和国突发事件应对法颁布实施以来，金融机构突发情况的应急处置工作和机制建设在法律保障下有着突飞猛进的发展。但从基层金融机构应急机制构建的现状来看，突发情况应急处置工作的开展和相关机制的建设虽然已经取得了长足进展，但与中华人民共和国突发事件应对法的要求相比，还存在多方面多层次的明显问题，而基层金融机构的处突机制和能力，直接决定各金融机构经营健康程度和有效发展潜力，决定金融机构自身财产和工作人员人身安全，决定国家金融和社会秩序和谐稳定，对各金融机构的其他工作开展具有“一票否决”的重要意义。因此，建立健全处突工作机制，有效提升处突工作水平，已经成为摆在基层金融机构面前的一项迫在眉睫的重要课题。一、 关于金融机构突发事件应急机制金融机构应急管理机制，指金融机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障银行资金和工作人员生命安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。 银行业作为传统的高风险行业,随着现代银行业网点上的迅速铺开、业务上的开拓创新和在经济社会发展中的地位日益提升，突发事件也呈现出多种多样的特点。除传统的诈骗盗抢、人为破坏、自然灾害、金融风险和社会事件等问题外，网络攻击等新问题也开始渐渐凸显，而基层金融机构首当其冲。基层金融机构是金融业最基层、最基本的经营单位，作为窗口服务前台、业务发展前沿、安全生产前线和风险管理前端，作为业务经营管理基础平台和政策制度执行落实末梢都对基层金融机构的处突能力在新境界和新高度上提出了新要求。如果没有一套完备可行的突发事件应急处置措施，突发情况一旦爆发，就很可能将人手、经验和物资配备相对单薄的基层金融机构打一个措手不及，给当事机构及工作人员带来严重的财产、生命威胁，甚至危及国家财产安全、金融秩序稳定和社会环境的和谐，造成成不可估量的损失。为此，基层金融机构有必要有预见性地针对可能发生的突发事件，建立覆盖面广、成熟度高、指导性强的应急机制，预防、消除和控制突发事件的发生与发展，尽可能减轻相应损失。突发情况应急机制是对处置突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理机制可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理体制又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理体制还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。基层金融机构要成功建立突发情况应急机制，成功开展突发情况处置工作以消除和减轻突发情况所带来的损失，就必须完善这一案三制。 二、基层金融机构建立突发事件应急机制的客观需求建立健全突发情况应急体制，提高预防和处置突发事件的能力，是关系到金融机构及员工财产生命安全、国家财产安全金融与社会秩序稳定的大事，是构建社会主义和谐社会的重要组成内容。我国金融业界，特别是各基层金融机构对此历来有着充分认识与高度重视，多年来从加大资源投入、规范操作流程、明确责任落实、订立应急预案、加强员工培训等方面入手，不断拓荒摸索，在短期内实现了在这一领域从一片空白到初成规模的跃升，一定程度上保证了自身业务的良性发展和我国金融业的稳健前进。但同样我们应该清醒地认识到，由于复杂的历史原因，我国现代金融业整体起步较晚，在很长一段时间内发展又很缓慢，发展水平较为低下，改革开放以来才迎来一段逐渐与世界水平接轨的高速发展，并在此期间逐步积累应对突发事件的实践经验，总的来讲这段积淀时间较短，经验不足，相应的理论研究和制度建设还很不完备，应对突发事件的能力还相对低下，一旦出现突发事件，很多金融机构，特别是人员培训、物资配备和实践经验都相对短缺的基层金融机构很可能出现千头万绪束手无策的困局，错失最宝贵的突发事件处置窗口时机。因此，建立全覆盖、规范化、可操作的基层金融机构突发情况应急机制显得尤为必要。突发情况应急机制的健全，能够有效指导基层金融机构及时有序地处置突发情况，有效减免和控制突发情况对金融机构安全及利益，国家金融秩序稳定和社会和谐的损害，而存在缺陷或缺位的突发情况应急机制，则可能错误地指导处置工作的开展，使原本相对乏力的基层金融机构陷入更加茫然、混乱的局面，坐视甚至助长突发情况的危害程度和范围增长扩散，造成严重损失和恶劣影响。为此，各基层金融机构确有必要建立健全一套科学、严谨、全面、可操作、指导性强的突发情况应急机制，确保能够为基层金融机构平时应急演练开展和紧急情况下处突工作进行提供有效指导，实现各类突发事件一旦发生，能够立即提供相应预案、指挥、措施，基层金融机构照章办事即能处突的良好效果，最大程度地预防突发事件的发生，最大程度地减轻和控制突发事件的损害，最大程度地保护本机构财产人员安全、维护国家金融秩序、维持社会平稳、协调、可持续发展。 三、基层金融机构突发事件应急机制建设的发展现状 根据对国内外先进经验的借鉴学习和对自身实践需求的探寻摸索，国内金融机构纷纷在一定程度上建立起了一整套适用于本机构实际情况的突发情况应急机制。特别是自2005年开始，中国人民银行突发事件应急预案管理办法、中国人民银行关于分支行应急管理工作的若干意见等法律法规陆续出台，为各金融机构提供了科学可靠的理论参考，推动国内金融机构突发情况应急机制的研究和发展步入了快车道，特别是作为金融机构面对和处置突发情况最前线的基层机构，短短十余年间处突机制从无到有，从弱到强，逐步建立并完善了一套符合本国国情和金融业发展现状的突发情况应急机制，为推动我国金融业乃至社会经济的繁荣发展起到了积极的作用，可以说在这方面的建设上初见成效，主要表现在以下几个方面。 （一）突发事件应急处置预案初成体系。各大金融机构在2005年出台的一系列相关法律法规的规范和指引下，陆续制定出台了各自的突发事件应急预案并形成系统，中小型金融机构在摸索吃透先行经验之后也快步跟上，目前全国金融机构基本都建立了自己的处突预案体系，内容覆盖面广泛，一般涉及支付清算、计算机网络、基金外汇管理、自然灾害、公共事件、失密泄密、盗抢破坏等二十来个方面，并在实践中得到了运用、检验、反思和改进。 （二）突发事件应急处置机制框架初步成形。在制定突发事件应急预案总体框架的基础上，各金融机构基层单位大体上都逐步建立了由“一把手”牵头、分管领导直接负责的处突应急管理领导小组，集中管理、调度和指挥本辖区范围内的突发情况制度建设、日常预防、即时化解和应急处置工作；在领导小组根据突发情况应急预案总体框架所作出的统一指挥下，各分支机构和部门服从统一指挥，结合面临的实际情况启动和执行相应应急预案，开展突发情况应急处置工作；基本上明确了突发情况应急处置工作的组织机制和处理程序，落实了具体责任和具体责任人，将应急建设、应急管理与应急反应纳入了重点工作的关注区域，在本机构辖区内形成了比较严密可靠的突发情况管理和应急处置的组织框架。 （三）突发事件应急管理和处置的知识培训与演练陆续展开。各金融机构基层在本机构的应急处置预案制定和相应组织结构、流程规范等规定出台后，均以提高本机构员工预防、控制和处置突发情况能力和有效保护员工、机构人身财产安全为目标，针对不同预案假设情况所涉的具体工作人员进行突发事件应急处置知识技能培训和模拟演练。以贴近实战的演练针对性加强员工应对突发情况的处置技巧、应变能力和心理素质，一定程度上促成员工做到临危不乱，处突有方，应变灵活。现在，各基层金融机构各类突发情况应急演练开展十分广泛和频繁，已有逐渐形成常态之势，起到了培养各金融机构及其员工安全知识和意识，提高应对突发事件能力的良好效果。 但是我们必须清醒地认识到，在基层金融机构应急机制的建设发展中，虽然我们取得的进步是明显的，但缺陷和问题更是严峻的。一方面虽然发展速度虽然较快，但整体水平还未臻先进，对国际先进水平而言还处于后发追赶的态势，还不足以妥善完备地指导我国金融业界各研究者进行方向正确、线路明晰的探索研究和各机构开展适当有效的突发情况应急处置工作实践；另一方面理论研究和实践操作水平的快速提升，主要得益于我国相关领域研究、工作人员的潜心探求，但也有起点不高，基础薄弱，主要是对外国先进经验进行引进、消化和吸收，后起优势明显的原因，待国内研究应用水平接近或达到世界水平，对其他国家金融竞争力构成切实威胁时，将再无现成的先进研究结果可供借鉴，届时一切发展道路将不得不依赖于我国学界的自行探寻摸索，发展不排除出现迟滞的情况。我国金融业在突发情况应急机制建设上，概括起来主要存在以下几个方面的问题。（一）突发情况应急处置预案尚不完善。受限于较晚起步的研究历程、有限的实践经验和某些落后观念的制约，我国各金融机构为基层机构所制定的现有突发情况应急预案还达不到贴合实战、与时俱进、面面俱到的高规格要求，主要表现一是制定的预案并非结合本地本机构实际情况量身打造，大多照搬上级机构发布的模板或其他途径获得的示范案例，突出自身特色、适应自身需求的内容不多，在操作细节上指导意义不明显，甚至可能存在误导的情况；二是有的预案已经制定了多年，却没有随时代发展、技术进步和本机构实际情况的变迁进行及时的更新修订，没有很好地实现与时俱进，适应形势发展的变化，甚至在设施设备、人员配置等方面不符合本机构当前的客观实际，存在乱指挥、帮倒忙的可能；三是本机构可能极少或者从未遭遇突发事件，在制定相关应急预案时，缺乏必要的实践经验和可借鉴的成功案例，导致突发情况应急预案停留于纸上谈兵的层面，实战性、可操作性和指导性不能完全满足实际需要。 （二）突发情况应急处置协调机制尚不健全。基层金融机构突发事件应急机制的响应，有赖于建立健全一套职责明确、程序规范、运转高效的内外部协调机制，对突发情况进行准确有序的分级响应。由于理论研究和实践操作发展水平的相对迟滞，以及相关法律法规、管理办法等规章制度对突发情况协调机制的规定尚不明确，导致基层金融机构处突应急协调机制的设计和构建存在重重困难，主要表现在一是各金融机构在设置制定基层机构突发事件应急预案中，未对监管部门和个人的主导地位和主体权责进行明确，存在多头共管、令出三公的情况；二是地方安全机构、本机构监管部门、间的缺乏具有制度规范和整体观念的协调机制，在处置危急或重大的突发事件时，协调工作不畅通，信息共享不充分，互信互组不到位，难以助力基层金融机构处置突发情况，甚至造成超出预料的额外困难，严重降压了基层金融机构突发情况应急处置能力。 （三）突发情况应急保障机制不配套。主要表现在两个方面一是金融立法明显滞后于金融创新。在金融信息化的时代背景下，金融创新进程不断加快，金融产品推陈出新，金融格局日新月异的情况下，各金融机构的经营情况和发展势头堪称一路高歌猛进，但大量涌现的创新业务并非都得到了相应制度规定和法律法规的及时约束，对一些新生金融产品和运作模式，在监管上还存在盲区，对一些新组织形式的基层金融机构，同样缺乏行之有效的监管指导思想和实践经验，监管方面存在的种种缺位和缺陷，一方面为突发情况的潜伏和爆发留出伏笔，另一方面也无助甚至于有损金融机构开展对突发事件的应急处置工作；二是各基层金融机构为突发情况应急处置方面所投入和配置的组织支撑、物资投入和人员储备大多存在明显的不满足客观需要、不适应客观形势等情况，在目前突发情况应急处置宣传、培训和演练不到位，思想认识不充分、应急处突知识技能掌握不全面，基层金融机构应急处突能力本已短板明显的严峻情况下，面对本机构可能出现的各类突发情况更显得捉襟见肘。 四、完善基层金融机构应急管理机制的对策建议 全国各基层金融机构能否妥善应对和处置所遭遇的突发事件，除了事关本机构的切身利益，还对地区和全国范围的金融秩序井然有序、社会秩序和谐健康都有着极为深远和重大的影响，各金融机构都有责任和义务，立足本区域和本机构的客观实际，建立健全突发情况应急机制，加强金融风险防范能力，提高应急处突管理工作水平。 （1） 建立突发事件应急处置知识宣传、培训的长效机制。做好一切工作的核心抓手和重中之重在于人，基层金融机构应急处突工作同样不能例外，只有教育好人，培训好人，好的规章制度才能更好遵守，条例预案才能更好执行，设施设备才能更好运用。具体来说，应该做好以下几个要点：一是注重应急处突工作知识的常态化宣传，积极开展各类学习培训，布置各类宣传展示平台，提高本机构职工，特别是领导干部的应急处突意识和知识技能掌握水平，深化本机构员工对应急处突工作和突发情况应急机制建设的深刻认识，从思想层面充分激起领导和员工的高度重视；二是强化对应急处突的调研评估工作，积极吸收总结国内外各金融机构的实践经验，积极反馈共享本机构的实践成果，为本机构和全国金融业界监测、评估、处置、预防突发事件提供科学的决策依据，助力全国金融界突发情况应急机制建设水平的共同提升和进步。（二）强化突发情况应急处突工作管理体系。一个完备的管理体系是科学指导应急处突工作强大的助力和将先进成功经验推而广之的根本途径，是在突发情况爆发时处突工作能够及时有序开展的重要保障。强化突发情况应急处突工作管理体系具体来说，应该做好以下几个要点：一是与时俱进，持续充实和完善突发情况应急预案体系，遵照中华人民共和国突发事件应对法等法律法规和消化吸收国内外基层金融机构突发情况应急机制建设的最新研究成果，有针对性地实时修订和完善本机构突发事件应急预案，重点加强对潜在危险源的排查、评估和控制、化解，制定突发情况应急预案的灵魂是要与时俱进，新发布的法律法规要坚决执行，新出现的研究成果要善加利用，新发现的风险点要充分考量，以实现适应历史进程变迁与进步中对突发事件的应急处置工作需求，不断提高对突发情况的防范意识和处置能力；二是规范和改进突发情况应急处置管理工作流程，优化突发情况应急机制中的领导机制，各金融机构都应该设置层级清晰，权责明确的应急处突工作领导小组，明确领导小组的权力范围和人员分工，将工作、权力和责任落实到人头，一旦发生突发事件，领导小组和各成员能够按照冷静熟练地按照分工履行职责，对处突工作进行及时有效的指挥部署，及时化解或控制突发情况；三是加强突发情况应急处置工作的队伍建设，通过人才选拔、教育培训、岗位设置等有效措施，建立一支专兼职合理结合、精干务实、灵敏高效的应急处突人才队伍，助力实现面对突发情况时统一指挥、上下联动、内外协作的理想局面，有效提高应急响应和处突能力，同时明确各应急预案的人员分工与职责明确，常态化地抓好人员教育培训，一旦发生突发事件，骨干队伍起好先锋模范作用的同时，其他人员能够分工合作，训练有素，有效配合和助推应急处突工作顺利开展。 （三）加强对突发情况应急预案的常态演练，获取应急处突实践经验，充分提升实战能力。任何预案再科学、再全面，得不到演练和实战，其合理性就得不到实践检验，同时本机构员工也难以深入理解预案的要点和精髓所在，预案就会失去其操作性和指导意义，沦为虚无乏力的纸上谈兵。加强对突发情况应急预案的常态演练，应该做好以下几个要点：一是建立应急预案定期演练的机制，把应急预案的演练制度化、常态化，并落实到具有强制力的规章制度中，滤除演练的随意性和表演性，切实收到演练的实战效果；二是对应急演练全流程要加强管理和利用，每次演练应该明确演练的主题、方式和目的，针对性地进行动员，布置演练场景和流程，设置演练科目，定向强化员工对预案内容的理解和认识，每次演练中要对演练过程进行详尽准确的观察和记录，并在演练完成后进行复盘推演和归纳总结，及时发现问题和不足，以便不断补充物资、建设队伍、完善预案、提高能力；三是尽可能地尝试和实现突发情况应急处置联