生态文明建设需要法治的推进

生态文明建设需要法治的推进 2014 年 09 月 23 日 09:40 孙佑海：最高人民法院中国应用法学研究所所长、教授 党的十八大报告通篇蕴含了法治精神，将“依法治国基本方略全面落实”作为全面建成小 康社会的重要目标，强调“法治是治国理政的基本方式” ，要“全面推进依法治国” ， “实现 国家各项工作法治化” 。在党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一 体”总体布局的形势下，研究如何运用法治的力量推进生态文明建设，具有十分重要的意 义。 一、大力加强生态文明建设迫切需要法治力量的推进 十八大报告指出，保护生态环境必须依靠制度，必须加强生态文明制度建设。法治是最成 熟最定型的制度形式，在大力加强生态文明建设的进程中，必须重视法治，要善于运用法 治的力量推进生态文明建设。法律是文明的产物，同时又是维系文明和促进文明的一种手 段。法治即法律之治，是指依据法律管理国家和社会事务的一种政治结构，强调法律作为 一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。法 治包括法的制定、法的实施、法的遵守等环节。现代法治具有规范性、民主性、长期稳定 性和权威性等特征。法治的上述特点，决定了它在生态文明建设中的地位和作用。 1、法治具有规范性的特征，有助于解决推进生态文明建设进程中对文件精神“理解不一致” 的问题 长期以来，我们推进工作主要依靠领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，这种工作方式 存在很大的弊端。在坊间广泛流传着“黑头（报上刊登的法律）不如红头（正式文件） 、红 头不如白头（非正式文件） 、白头不如笔头（领导批示） 、笔头不如口头（领导的口头指示） ” 的说法。多年来，推进环境与资源保护的文件层出不穷，查找起来十分吃力，即使找到也 理解不一。至于领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，更是汗牛充栋，不知效力如何， 给工作带来极大的麻烦。法治具有规范性的特征。重视法治的规范性作用，就会善于将实 践证明的成功经验上升为规则和制度，直至成为具有普遍效力的规范性法律，产生一体遵 行的效力，从而事半功倍，从根本上解决问题。 2、法治具有民主性的特征，有助于调动广大人民投身生态文明建设的积极性 在工作实践中，有的领导同志希望早出政绩，希望早一些把文件发下去，片面求快，忽略 了征求人民的意见，忽略了民主协商。实践中常常发生这样的情景，有的文件发出了很长 时间，广大人民群众却不知道。即使知道了，人民群众也不感兴趣，认为与己无关。还有， 遇到专业问题不重视专家的意见， “拍脑袋决策” 。这些不民主的做法，必然影响立法的科 学性，这是立法质量不高的一个重要原因。法治具有民主性的特征，有助于集思广益，有 助于促进立法的公平正义，实现机会平等、规则平等和权利平等。只有在立法中广开言路， 真心听取各方面的意见和建议，才能保证立法质量。生态文明立法与人民群众利益息息相 关，更应当广泛征求社会各方面的意见，广纳群言，广集民智，充分发扬立法民主。 3、法治具有长期稳定性的特征，有助于解决生态文明建设中政策易变的问题 在生态文明建设中，政策是否稳定是人民群众十分关注的一个重要问题。有人形容政府的 “政策像月亮，初一十五不一样” 。在一些地方，政府公布了招商优惠政策，公众还没有熟 悉，还没有受到政策的恩泽，却悄悄地变了。有些招商的优惠政策，外商因为它的吸引而 来，但项目一落地，政府便矢口否认，使其信誉受到极大的损害。法律具有长期稳定性的 特点。一个完全不具稳定性的法律制度，只能是一系列仅为了对付一时变故而制定的特定 措施，而不是法律。制定法律要经过严格的程序，修改法律也要经过严格的程序。坚持法 治，使政策法律化制度化，保障各方面政策更加成熟更加定型，才能使政策不因领导人的 改变而改变，不因领导人的意志和注意力的改变而改变，从而使政策长期稳定地发挥作用。 4、法治具有权威性的特征，有助于克服有令不行、有禁不止的问题，实现生态文明建设的 持续推进 法治具有权威性，以国家强制力作为后盾保障，而这种强制力是法律作为社会正义捍卫者 的实质之所在。法治的权威和强制以严格执法和公正司法作为有力手段，以责任追究作为 实现形式。在法治之下，一旦有破坏生态文明的违法行为发生，必将受到法律的严厉制裁， 必将依法承担相应的法律责任。由于法治的上述特征，在生态文明建设的过程中，我们必 须始终坚持法治原则，大力推进生态文明法治和制度建设。 二、如何进一步运用法治的力量推进生态文明建设 1、进一步科学立法 亚里士多德曾说，法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的 法律本身又应该是制订得良好的法律。为了进一步提高生态文明建设立法的科学性，确保 良法之治，应当努力实现几个转变。一要努力推动生态文明建设立法从“生态环境保护要 与经济发展相协调”原则，向“生态环境保护优先”原则转变，切实改变生态保护从属于 经济发展的被动地位。二要从主要运用“行政强制手段”搞生态文明建设，向更加关注人、 关心人，致力于推动建立企业与周边居民和睦相处、自然保护区与原住民形成“伙伴关系” 的方向转变，实现人与自然的和谐相处。三要从主要强调立法的数量和速度，向更加注重 生态文明建设立法的质量和效果的转变。为了提高立法的科学性，应当完善立法机制，创 新公众参与立法的方式，扩大立法透明度和公众参与度，以集中人民智慧，体现人民利益， 切实增强法律的科学性、针对性和有效性。在上述原则下，生态文明建设立法应当重点关 注以下领域：一是加强生态文明考核评价制度建设。必须改变唯的观念，淡化 考核，增加生态文明在考核评价中的权重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入 经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。二是 健全基本的管理制度。根据我国国土空间开发管理制度缺失的问题，亟需强化国土空间开 发保护制度。如，对国家重点生态功能区和农产品主要功能区要建立限制开发的制度，对 依法设立的各级自然保护区、世界自然文化遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等要 建立禁止开发制度。我国耕地、水资源、环境等管理制度已经建立，但不完善，要完善最 严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。三是建立资源有偿使用制度和生 态补偿制度。能源、水资源、土地资源、矿产资源等资源性产品的价格改革和税费改革还 不到位，资源有偿使用制度虽已确立，但没有体现生态价值，生态补偿制度正在探索中。 要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和 代际补偿的资源有偿性使用制度和生态补偿制度。四是建立运用市场规律推进生态文明建 设的机制。建设生态文明同样需要依靠市场机制，要用市场机制促进资源节约和生态环境 保护，积极开展碳排放、排污权、水权交易试点。五是健全法律责任追究和赔偿制度。资 源环境是重要的公共产品，对其的破坏和损害要追究法律责任，进行经济赔偿。要加强环 境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。 2、进一步严格执法 党的十八大郑重提出“严格执法”的要求，针对性很强。我们要在行政决策、行政执法、 行政公开、行政权力监督、行政化解矛盾纠纷等主要环节，深入推进依法行政，着力规范 政府行为，特别是要紧紧抓住行政机关严格、规范、公正、文明执法的重点和难点，完善 执法体制，创新执法方式，加大执法力度，规范执法行为，全面落实行政执法责任制，真 正做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益、人民权益和生态环境保护管 理秩序。 3、进一步强化公正司法 十八大报告指出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度， 确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权” 。深化司法体制改革，保证司 法公正，提高司法公信，维护司法权威，是全面推进依法治国的重要保障，也是切实加强 生态文明建设的坚强后盾。当前，我们要切实按照党的十八大确立的“司法公信力不断提 高”的目标，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题，加快建设公正、 高效、权威的中国特色社会主义司法制度。针对污染环境和破坏生态的行为，要切实解决 立案难的问题，真正让污染受害者、生态受损人到法院打官司的诉权得到保障；要切实解 决司法公信问题，通过严格规范司法行为，大力推进公正司法和司法公开，积极回应广大 人民群众对司法公开、司法公正日益高涨的关注，努力让人民群众在每一个司法案件中都 能感受到公平正义。要加大改革力度，切实为解决“执行难”创造有利的制度条件。及时 兑现“胜诉者”的权利，使胜诉者不再看到“法律白条”的出现。 4、进一步促进全民守法 十八大报告指出，要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法 治观念，增强全社会学法、尊法、守法、用法意识” 。有位法哲学家曾说，法律必须被信仰， 否则它形同虚设。要通过在全社会深入开展法治宣传教育，使社会主义法治精神和生态文 明理念真正进社区、进农村、进机关、进企业、进学校，并逐步深入人心。要坚持依法治 国和以德治国相结合，高度重视生态文明道德对社会公众的规范和约束作用，精心培育尊 重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚，在全社会尽快形成依法维护环境权利， 自觉履行环境保护义务的现代公民意识。 5、提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力 依法保护环境、建设生态文明，关键在于各级领导干部。十八大报告指出，要“提高领导 干部运用法治思维和法治方式、深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力” 。这是 党的十八大根据全面推进依法治国的新形势对各级领导干部提出的新要求，对于新时期大 力加强生态文明建设具有很强的针对性和指导性。所谓法治思维，在本质上区别于人治思 维和权力思维，其实质就是要求各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记职 权法定，必须严格遵循法律规则和法定程序，必须切实保护人民权利和尊重保障人权，必 须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受监督和承担法律责任。努力做到越是经济建 设项目重要，越是项目审批事情紧急，越是经济发展与环境保护矛盾突出，越要自觉坚持 依法执政和依法行政，越要严格执行生态文明等相关领域的法律法规。所谓注重运用“法 治方式” ，其实质就是要求各级领导干部一定要深刻认识法治是生态文明建设的强大推动力， 是一个地方的重要软实力和核心竞争力，要善于运用立法、行政执法和司法的方式，实现 对国