20120613_中国城市轨道交通网—轨道交通ppp的哲学内涵

中国城市轨道交通网轨道交通 PPP 的哲学内涵、 2012-06-13 来源：中国城市轨道交通网 2005 年底，国家发改委和商务部先后正式批复了北京地铁四号线 PPP 项目， 标志着国内城市轨道交通实施 PPP 模式运作取得了历史性突破。 回顾地铁四号线 PPP 项目从模式研发到与投资人谈判和协议签署，再到获 得批复及现在的具体实施，历时五年之久，其间曾出现很多争议和质疑，这从 不同方面推动了我们思考和完善 PPP 模式。 PPP 具有多样性，不能一概而论 虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但 PPP 术语的出现 不过是近 10 年的事情，在此之前人们广为使用的术语是 Concession, BOT,PFI 等。PPP 本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使各国 对 PPP 的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 认为“试 图去总结 PPP 是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义， 并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP 的确切含义要根据不 同的案例来确定” 。 PPP 有广义和狭义之分，广义 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产 品或服务而建立的各种合作关系，而狭义 PPP 可以理解为一系列项目融资模式 的总称。但不管是广义还是狭义，PPP 均是指一个大的概念范畴，具体表现为 BOT, TOT, DBFO 等多种不同模式，在同一种模式下又由于国情、市情及项目具 体特性而有着各自特色。因此，要具体问题具体分析，不能机械地照搬照抄其 中的某一种模式。 还需要指出，PPP 模式中的“公共部门”是指政府机构及其职能部门，而 与公共部门相对应的“私人部门”则是一个泛指的概念，它可能是社会资本、 国有企业、外资企业甚至公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业， 可能是政府设立或拥有所有权的企业，也可能是二者的结合，即官民合资企业。 在中国，由于没有受公法规制的不以营利为目的的公共企业，所以营利性国有 企业在这里都被认为是“私人部门” 。 PPP 是对立统一整体不能简单割裂开来 从公共产品经济学角度来看，轨道交通属于准公共产品，它的特点之一是 以公益性为主，但同时也具有一定营利性;它主要由政府主导来提供，也可以通 过政府建立某种补偿机制由市场来提供。 以往人们在这个问题上存在着认识上的差异，具体表现为两种常见的极端 观念:一开始认为轨道交通项目是纯公共产品，理所当然应该完全由政府全权负 责，不允许私人介人;等到无法满足不断增长的建设和运营资金需求时，又试图 走向另一个极端，将本属于政府的公共责任也推向市场，搞绝对市场化，结果 也搞不成。于是， “轨道交通到底由谁来提供”就总在这两种极端观念中来回摇 摆。 PPP 模式恰好处于两者之间，通过一系列协议的安排，清晰地界定政府部 门和私人投资者之间的责任义务，将公共利益和私人利益两者有机结合起来， 建立一种新型合理的提供方式。在 PPP 模式中，既要有“公” ，又要有“私” ， 是“公私合营” ，不是“非公即私” ，更不是“私有化” 。实施轨道交通 PPP 模式 必须兼顾“公” “私”两者各自的利益需求，要做到“公” “私”分明，不要损 “公”肥“私” ，也不要大“公”无“私” ， “关门打狗”即政府部门先以优越条 件吸引私人部门投资、建成后再通过公共权力给私人部门设置种种障碍甚至收 回特许经营权的做法更要不得。 因此，PPP 模式中的政府部门与私人部门是对立统一的一个整体，不能简 单地割裂开来，要以政府部门为主导，充分利用私人部门的经验和资源，共同 服务于轨道交通的实践发展。 PPP 是手段，不是目的 当前轨道交通发展存在着多种制约因素，归根结底还是体制机制的问题， 集中体现在: 政企关系不明确，企业和政府的边界不清晰。一方面政府在地铁投资、建 设、运营等环节上越位、缺位和错位的现象同时存在，另一方面缺少科学合理 的补偿模式，政府监管和补贴政策无法对企业形成有效的激励约束机制，积累 了大量历史问题。 企业自身的治理结构不完善，企业自身主动提高管理水平、改善运营效率 3 的动力不足。国内现有地铁运营商大多为国有甚至独资企业，尚没有建立完善 的法人治理结构。而且，由于历史上国有股东的缺位问题，使得企业的董事会 形同虚设，缺乏有效的考核和监督机制，很难促使管理层在日常经营管理中努 力降低建设和运营成本、提高管理效率以及充分利用地铁各种资源提升地铁的 盈利能力。特别是那种缺乏市场化的传统薪酬体系，不仅无法对经营层形成有 效的激励，还造成企业不少优秀人员的流失。 在企业内外关系没有彻底理顺的情况下，政府为了满足日益扩大的轨道交 通建设需求，一方面四处筹资建设新的地铁线路而背上沉重的负债包袱。另一 方面，新线轨道交通一旦建成，又因为政策和效率引起的运营亏损而背上新的 补贴包袱。上述问题如果不从体制机制人手加以解决，势必形成轨道交通建得 越多、政府背负包袱越重的不良循环，安全管理的压力也越来越大。 从根本上解决轨道交通当前发展的困境，必须推动行业运作的财务透明化， 建立科学的政企关系。在推动基础设施市场化改革进程中，政府不是简单地简 化审批手续，而是应该建立科学的补贴模式、清晰的政府监管标谁和规则，引 人多元化投资，提高经营和管理效率，改善企业内部的治理结构，提升地铁自 身的盈利能力。 PPP 模式就是根据轨道交通堆公共产品的经济特点，将其公益性与营利性 区分开来并进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风 险，通过政策制度的安排解决部分外部性问题.同时以营利性内容吸引多元化的 社会投资，由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过 建设前的竞争招标机制，建设后科学合理的风险分担和利益共享机制、规范的 监管标准和规则，实现政资分开、政企分开。 因此，PPP 本身只是一种手段，不是目的.其表象是在轨道交通行业吸引社 会资金，实质上是为了推动建立科学新型的政企关系，是为了解决轨道交通行 业中存在的体制机制问题，培育和建立一个科学合理的制度基础。 初始投资比例是相对的不是绝对的 轨道交通项目的经济特征以公益性为主，兼具一定的营利性，通过 PPP 模 式可以使政府部门与私人部门发挥各自优势，实现风险分担、利益共享，共同 服务于轨道交通建设实践。但问题在于，政府负责的公益性是多少?项目的营利 性能吸弓!多少投资?只有先对此进行量化研究，才能使轨道交通 PPP 真正具有 可操作性。 笔者曾根据国际项目融资的基本特点，从结构融资的角度提出轨道交通 PPP 项目中政府方与私人方的初始投资比例大致为 7:3。这一比例是以 30 年为 新建地铁项目的特许经营期，以私人投资实现国际上类似项目的基本收益率要 求，在对地铁运营成本指标、客流规模和票价结构等大量实证分析的基础上提 出来的。它只是一个初始投资分担的基础比例，此后在特许经营期内，政府可 以通过调整特许经营费或租金的形式，来调节由于客流变动等因素带来的超额 损益。七三比例的成立是有存在前提的，又由于租金的存在，该比例的划分还 是相对的，因此切不可断章取义，将七三比例划分观点绝对化。各城市应根据 自己的成本指标和具体项目的客流规模等条件，细测具体项目的初始投资比例。 有条件的话，最后进行积累汇总，并由此建立全国性的成本指标体系，以利于 各地在实施轨道交通 PPP 项目时进行比较分析，或作为地方政府在对轨道交通 项目进行补贴时的一个参考依据。 协议签署只是开始，不是结束 地铁四号线特许经营项目已经正式获得国家主管部门的批复，北京市政府 与 PPP 项目公司正式签约，意味着 PPP 模式在国内轨道交通行业终于落地生根 了，参与各方为此也都松了一口气。但也应该清醒地认识到，PPP 模式是一个 长久的履约过程，协议的签署只是这个过程的开始而不是结束，PPP 模式是否 能达到预期效果还需要经受长时间的实践检验。 轨道交通 PPP 模式还处于发展的初级阶段，正如我国经济体制改革一样， 短期内还看不出其真正的优越性，甚至在发展过程中会出现这样那样的问题， 对此应持宽容态度，对改革的先行者要采取鼓励扶持态度，不能因噎废食，因 瑕弃玉。 地铁四号线 PPP 协议的签署是地铁四号线项目本身采取特许经营模式策略 的开始，也可以看作是利用 PPP 模式推动大城市轨道交通实现可持续发展战略 的开始。大城市应用战略的眼光来考虑轨道交通长远的可持续发展，在现有体 制的背景下慎重实施 PPP 模式，注意做好总体格局的长远规划，然后选择好突 破口，循序渐进实施，勿搞运动式发展。 5 具体实施时，可以采取以下“三步走”的战略: 第一步:打造盈利模式，引入战略投资者。结合新线建设投融资体制改革， 通过结构设计，在新建项目上明确政府和企业的责权利边界，使社会投资者通 过努力经营，在承担一定投资和管理风险的同时，能够获取合理的投资回报， 吸引社会资本进入轨道交通行业。 第二步:构造运营市场建立科学有效的激励约束机制适时适度推进轨道交通 建设和运营市场化进程。在大型城市轨道交通网络中，培育 2-3 家运营商，形 成有效竞争的市场，使轨道交通项目的建设、运营等数据信息走向公开透明。 建立行业表现标杆系统，在此基础上各相关主体通过适度的竞争和博弈，建立 科学的政企关系、完善的行业建设和运营标准及科学的企业内部治理结构。 第三步:利用资本市场，实现竞争主体投资、建设、运营一体化体制再造在 上述两步完成后，进一步运用前补偿和后补偿模式的成果，轨道交通项目在适 当时机走向资本市场，通过存在资产的重组和公司并购，实现体制再造。为了 更好地发挥集约化优势，通过适当整合竞争主体，回到新体制下的投资、建设、 运营一体化的管理模式。此时企业内部法人治理结构完善，外部与政府等相关 主体的边界也清晰了，可以从根本上避免那种传统粗放型一体化运作模式下所 带来的运营和监管低效和失效问题。 PPP 模式是对立统一的一个整体，它具有多样性，同时也是在不断变化发 展的。轨