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XX 食品安全法心得 民以食为天，食以安为先，食品安全问题一直是公众 最关心的话题之一。然而，近年来食品安全问题时有发生， 三聚氰胺、苏丹红、地沟油等，每一起食品安全事件都牵 动着广大群众的神经。为此，党中央、国务院通过一系列 文件明确，重典治乱，建立最严格的食品安全监管制度， 以法治方式维护食品安全。与此同时，国家立法部门也在 充分调研论证的情况下，不断完善食品安全法律法规体系。 XX 年 4 月 24 日，十二届全国人大常委会第十四次会 议以 160 票赞成、1 票反对、3 票弃权，表决通过了新修订 的食品安全法 ，自今年 10 月 1 日起正式施行。食品安 全法典，事关我国经济社会发展和人民群众饮食安全，现 行食品安全法颁布于 XX 年，缘何实施 5 年就要大修? 新修订的食品安全法被称为“史上最严” ，它都体现了 哪些理念和原则，做了哪些主要修改?“最严”体现在哪些 方面?对监管部门、食品行业发展以及公众“舌尖上的安全” 有何影响? 修订背景及过程 现行中华人民共和国食品安全法(以下简称现行 食品安全法)对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥 了重要作用，食品安全整体水平得到提升，食品安全形势 总体稳中向好。与此同时，我国食品企业违法生产经营现 象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和 制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重 典治乱威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严 峻。党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我 国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制 度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固 定监管体制改革成果、完善监管制度机制，解决当前食品 安全领域存在的突出问题，以法治方式维护食品安全，为 最严格的食品安全监管提供体制制度保障，修改现行食 品安全法被立法部门提上日程。 新修订的食品安全法历经全国人大常委会第九次 会议、第十二次会议两次审议，三易其稿后终获通过。从 XX 年 10 月XX 年 4 月历时 1 年半的时间，这部食品安全 法律修正案走过了哪些“路径”?又有哪些变化? XX 年 10 月 10 日，国家食品药品监管总局向国务院报 送了食品安全法(修订草案送审稿) 。该送审稿从落实监 管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、 强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安 全社会共治、严惩重处违法违规行为 6 个方面对现行法律 作了修改、补充，增加了食品网络交易监管制度、食品安 全责任强制保险制度、禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产 等规定和责任约谈、突击性检查等监管方式。在行政许可 设置方面，国家食品药品监管总局经过专项论证，在送审 稿中增加规定了食品安全管理人员职业资格和保健食品产 品注册两项许可制度。为了进一步增强立法的公开性和透 明度，提高立法质量，国务院法制办于同年 10 月 29 日将 该送审稿全文公布，公开征求社会各界意见。 XX 年 5 月 14 日， 国务院常务会议讨论通过食品安 全法(修订草案) ，并重点完善了 4 个方面：一是对生产、 销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，强化 生产经营者主体责任，完善追溯制度。二是建立最严格的 监管处罚制度。对违法行为加大处罚力度，构成犯罪的， 依法严肃追究刑事责任。加重对地方政府负责人和监管人 员的问责。三是健全风险监测、评估和食品安全标准等制 度，增设责任约谈、风险分级管理等要求。四是建立有奖 举报和责任保险制度，发挥消费者、行业协会、媒体等监 督作用，形成社会共治格局。同年 6 月 23 日， 食品安全 法(修订草案)被提交至全国人大常委会第九次会议一审。 XX 年 12 月 22 日，十二届全国人大常委会第十二次会 议对食品安全法(修订草案)进行二审。二审修订时出 现了 7 个方面的变化：一是增加了非食品生产经营者从事 食品贮存、运输和装卸的规定;二是明确将食用农产品市场 流通写入食品安全法;三是增加生产经营转基因食品依法进 行标识的规定和罚则;四是对食品中农药的使用做了规定; 五是明确保健食品原料用量要求;六是增加媒体编造、散布 虚假食品安全信息的法律责任;七是加重了对在食品中添加 药品等违法行为的处罚力度。 XX 年 4 月，十二届全国人大常委会第十四次会议对 食品安全法(修订草案)审议后表决通过。相比二审稿， 食品安全法(修订草案)最后一次审议只是在较受争议 的几个核心问题上做了修改，如对剧毒、高毒农药作出的 进一步限制是，不得用于“蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材” 。 同时增加规定：销售食用农产品的批发市场应当配备检验 设备和人员，或者委托食品检验机构，对进场销售的食用 农产品抽样检验;特殊医学用配方食品应当经国务院食品药 品监督管理部门注册等。 新法的理念及亮点 一、新法体现的理念 新修订的食品安全法(以下简称新法)在总则中规 定了食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、 社会共治的基本原则，要建立科学、严格的监管制度。该 规定内容吸收了国际食品安全治理的新价值、新元素，不 仅是食品安全法修订时遵循的理念，也是今后我国食 品安全监管工作必须遵循的理念。 据国家食品药品监管总局有关负责人介绍，在预防为 主方面，就是要强化食品生产经营过程和政府监管中的风 险预防要求。为此，将食品召回对象由原来的“食品生产 者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止 生产，召回已经上市销售的食品”修改为“食品生产者发 现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能 危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售 的食品” 。在风险管理方面，提出了食品药品监管部门根据 食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确 定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理。在全程控 制方面，提出了国家要建立食品全程追溯制度。食品生产 经营者要建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。在社 会共治方面，强化了行业协会、消费者协会、新闻媒体、 群众投诉举报等方面的规定。 二、新法体现的亮点 亮点一：8 个方面的制度设计确保最严监管。 一是完善统一权威的食品安全监管机构。终结了“九 龙治水”的食品安全分段监管模式，从法律上明确由食品 药品监管部门统一监管。 二是建立最严格的全过程的监管制度。新法对食品生 产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等环节，食品添加 剂、食品相关产品的监管以及网络食品交易等新兴业态等 进行了细化和完善。 三是更加突出预防为主、风险防范。新法进一步完善 了食品安全风险监测、风险评估制度，增设了责任约谈、 风险分级管理等重点制度。 四是建立最严格的标准。新法明确了食品药品监管部 门参与食品安全标准制定工作，加强了标准制定与标准执 行的衔接。 五是对特殊食品实行严格监管。新法明确特殊医学用 途配方食品、婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度。 六是加强对农药的管理。新法明确规定，鼓励使用高 效低毒低残留的农药，特别强调剧毒、高毒农药不得用于 瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物。 七是加强风险评估管理。新法明确规定通过食品安全 风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关 产品可能存在安全隐患等情形，必须进行食品安全风险评 估。 八是建立最严格的法律责任制度。新法从民事和刑事 等方面强化了对食品安全违法行为的惩处力度。 亮点二：6 个方面的罚则设置确保“重典治乱” 。 一是强化刑事责任追究。新法对违法行为的查处上做 了一个很大改革，即首先要求执法部门对违法行为进行一 个判断，如果构成犯罪，就直接由公安部门进行侦查，追 究刑事责任;如果不构成刑事犯罪，才是由行政执法部门进 行行政处罚。此外还规定，行为人因食品安全犯罪被判处 有期徒刑以上刑罚，则终身不得从事食品生产经营的管理 工作。 二是增设了行政拘留。新法对用非食品原料生产食品、 经营病死畜禽、违法使用剧毒高毒农药等严重行为增设拘 留行政处罚。 三是大幅提高了罚款额度。比如，对生产经营添加药 品的食品，生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配 方乳粉等性质恶劣的违法行为，现行食品安全法规定最高 可以处罚货值金额 10 倍的罚款，新法规定最高可以处罚货 值金额 30 倍的罚款。 四是对重复违法行为加大处罚。新法规定，行为人在 一年内累计 3 次因违法受到罚款、警告等行政处罚的，给 予责令停产停业直至吊销许可证的处罚。 五是非法提供场所增设罚则。为了加强源头监管、全 程监管，新法对明知从事无证生产经营或者从事非法添加 非食用物质等违法行为，仍然为其提供生产经营场所的行 为，规定最高处以 10 万元罚款。 六是强化民事责任追究。新法增设首负责任制，要求 接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推 诿;同时消费者在法定情形下可以要求 10 倍价款或者 3 倍 损失的惩罚性赔偿金。此外，新法还强化了民事连带责任， 规定对网络交易第三方平台提供者未能履行法定义务、食 品检验机构出具虚假检验报告、认证机构出具虚假的论证 结论，使消费者合法权益受到损害的，应与相关生产经营 者承担连带责任。 亮点三：4 个方面的规定确保食品安全社会共治。 一是行业协会要当好引导者。新法明确，食品行业协 会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩 机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品 生产经营者依法生产经营。 二是消费者协会要当好监督者。新法明确，消费者协 会和其他消费者组织对违反食品安全法规定，损害消费者 合法权益的行为，依法进行社会监督。 三是举报者有奖还受保护。新法规定，对查证属实的 举报应当给予举报人奖励，对举报人的相关信息，政府和 监管部门要予以保密。同时，参照国外的“吹哨人”制度 和公益告发制度，明确规定企业不得通过解除或者变更劳 动合同等方式对举报人进行打击报复，对内部举报人给予 特别保护。 四是新闻媒体要当好公益宣传员。新法明确，新闻媒 体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识 的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。同时， 规定对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予 表彰、奖励。 亮点四：3 项义务强化互联网食品交易监管。 一是明确网络食品第三方交易平台的一般性义务，即 要对入网经营者实名登记，要明确其食品安全管理责任。 二是明确网络食品第三方交易平台的管理义务，即要 对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查， 特别是发现入网食品经营者有违法行为的，应当及时制止， 并立即报告食品药品监管部门。对发现严重违法行为的， 应当立即停止提供网络交易平台的服务。 三是规定消费者权益保护的义务，包括消费者通过网 络食品交易第三方平台，购买食品其合法权益受到损害的， 可以向入网的食品经营者或者食品生产者要求赔偿，如果 网络食品第三方交易平台的提供者对入网的食品经营者真 实姓名、名称、地址和有效方式不能提供的，要由网络食 品交易平台提供赔偿，网络食品交易第三方平台提供赔偿 后，有权向入网食品经营者或者生产者进行追偿，网络食 品第三方交易平台提供者如果做出了更有利于消费者承诺 的，应当履行承诺。 新法对监管部门和行业发展的深刻影响 近年来，食品安全不断被推上风口浪尖，食品安全事 件也是风波不断，以至于广大群众对“吃什么才安全”深 感忧虑。新法作为一部保证食品质量、保障公众饮食安全 的法典，必将对食品监管、食品行业发展以及消费者的饮 食安全带来直接影响。 一、对食品监管的影响 相比现行食品安全法 ，新法从监管角度出发，创 新完善了诸多监管制度，为行业监管部门开展食品安全监 管增添了新的“武器” 。 一是规定监管部门应根据食品安全风险监测、评估结 果等确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理。该 规定有利于监管部门合理配置监管资源，有针对性地加强 对食品企业的动态监管和风险预警分析，落实食品企业质 量安全主体责任。 二是明确对有证据证明食品存在安全隐患但食品安全 标准未作相应规定的，相关部门可规定食品中有害物质的 临时限量值和临时检验方法。XX 年 10 月份，三鹿奶粉事件 发生后，为确保乳与乳制品质量安全，原卫生部就与国家 质检总局等部门发布了三聚氰胺在乳与乳制品中的临时管 理限量值。可见，作为应急状态下的一项行政控制措施， 这一制度的设计，有利于监管部门在食品监管中对食品中 有害物质含量的检测判定。 三是规定食品药品监管部门可以对未及时采取措施消 除隐患的食品生产经营者的主要负责人进行责任约谈;政府 可以对未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的 食品安全隐患的监管部门主要负责人和下级人民政府主要 负责人进行责任约谈。这一制度的设立，有利于监管部门 进一步强化食品药品安全管理的责任意识，推动食品药品 安全监管职责落实到位，有效防范食品药品安全事故的发 生。 四是明确食品药品监管部门应当建立食品生产经营者 食品安全信用档案，依法向社会公布并实时更新。这一制 度的建立不仅有利于引导食品生产经营者在生产经营活动 中重质量、重服务、重信誉、重自律，进而形成确保食品 安全的长效机制，而且对监管部门提升监督检查效率，增 强执法威慑力具有重要意义。 五是规定食品药品监管、质量监督等部门发现涉嫌食 品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机 关。这一规定明确了食品安全行政执法案件的移送程序和 各相关部门的职责，这对畅通行政执法与刑事司法衔接、 多部门联合打击食品安全违法犯罪具有重要作用。 二、对食品行业发展的影响 一是明确食品生产经营者对食品安全承担主体责任， 对其生产经营食品的安全负责。这一原则性规定确立了食 品生产经营者是其产品质量第一责任人的理念，对提高整 个食品行业质量安全意识具有积极意义。 二是规定食品生产经营者应当依法建立食品安全追溯 体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用 信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体 系。 食品安全追溯体系目前已经在一些地方开始实施，如 上海在 XX 年底就通过引入云技术，对水产品食品安全实施 全程追溯。只要消费者在买来的冰鲜淡水鱼包装上，用手 机扫一扫二维码，就可以了解从养殖、包装、检测、仓储、 物流、经销，直至消费者购买验证等各个环节的情况。食 品安全追溯体系的建立，便于有效追溯食品源头，分清各 生产环节的责任，对提高我国整个食品安全可信度和食品 企业竞争力具有重要作用。同时，通过追溯体系的健全， 有利于追踪溯源地查处各类食品违法行为，对净化整个食 品行业环境，促进食品产业发展意义重大。 三是对保健食品管理新增多项规定。例如，改变过去 单一的产品注册制度，对保健食品实行注册与备案双规制; 明确保健食品原料目录、功能目录的管理制度，对使用符 合保健食品原料目录规定原料的产品实行备案管理;明确保 健食品企业应落实主体责任，生产必须符合良好规范并实 行定期报告制度;规定保健食品广告发布必须经过省级食品 药品监管部门的审查批准等。 随着经济社会的快速发展和人民生活水平的提高，保 健食品日益受到广大消费者的关注。然而，保健食品法规 严重滞后，导致监管乏力，市场上虚假宣传销售现象泛滥。 尤其是对保健食品缺乏相应的许可准入制度，导致保健品 经营主体(超市、药店、个体商户)五花八门，严重影响保 健食品行业的良性发展。新法增加的这些规定，将使整个 保健食品行业得到进一步肃清整顿，加速行业的健康成长。 正如汤臣倍健公共事务部总监陈特军所言，此次食品安全 法修订将对整个保健品行业的发展起到正向激励作用，既 解放了行业龙头企业的生产力与创新力，也给行业注入新 鲜活力，而且规范的监督也有助于重塑消费者对保健品行 业的信心，促进整个行业的发展成熟。值得一提的是，5 月 6 日召开的国务院常务会议决定：“按照依法行政要求， 对保健食品注册审批等 20 项按程序转为行政许可” 。原保 健食品注册审批为“非行政许可审批事项” ，而新修订的 食品安全法将保健食品的管理方式规定为审批与备案 双轨制。由此来看，未来保健食品的注册审批已明确为行 政许可，而备案管理的那一部分政府职责或改为“告知性 备案” ，具体情况尚需有关部门出台具体管理办法予以明确。 四是对婴幼儿配方乳粉管理增设新规定。例如，明确 要求婴幼儿配方食品生产企业实施从原料进厂到成品出厂 的全过程质量控制;婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务 院食品药品监督管理部门注册;不得以分装方式生产婴幼儿 配方乳粉。 XX 年“三聚氰胺”事件后，婴幼儿食品安全问题成为 食品安全领域的焦点。有市场人士认为，新法明确“加强 全程质量监控” ，可以最大限度保证婴幼儿配方食品质量安 全，这对规范奶粉市场秩序、重振民众对国产奶粉的消费 信心具有积极的推动作用。 “产品配方实施注册管理” ，不 仅有助于政府部门通过许可手段将配方总量有限制地控制 起来，促使企业更专注地将配方产品质量做好，而且对提 高奶粉品牌的市场进入门槛，推动婴幼儿奶粉配方升级具 有积极作用。而“禁止分装方式生产” ，意在鼓励国内的生 产企业集中力量提升研发能力和生产的技术水平，进一步 保障婴幼儿配方乳粉的质量安全。 三、对消费者饮食安全的影响 一是保健食品标签不得涉及防病治疗功能。近年来， 保健食品在我国销售日益火爆，但市场中鱼龙混杂的现象 仍十分严重。根据国家食品药品监管总局对 XX 年全年和 XX 年 1 月3 月期间，118 个省级电视频道、171 个地市级电 视频道和 101 份报刊的监测数据显示，保健食品广告 90%以 上属于虚假违法广告，其中宣称具有治疗作用的虚假违法 广告占 39%。新法要求保健食