发达国家职业教育立法基本原则研究.doc

发达国家职业教育立法基本原则研究陈梦迁(邵阳学院高等教育研究所，湖南邵阳422000)摘要：发达国家把观念化、抽象化的职业教育立法指导思想转变为规范化、具体化的职业教育立法原则，作用于立法主体的行为，成为各国进行职业教育立法活动的准绳。英、法、德、美、日五个发达国家职业教育立法的基本原则体现在：以立法促进职业教育的发展；满足社会需求的原则；培养“职业人”的原则；以先进的职业教育思想为指导的原则；职业教育的办学效益原则。这些基本原则始终系统地发挥作用，把立法的法治、民主、科学的普遍原则贯彻到职业教育立法的实践中。关键词：职业教育立法；基本原则；社会需要；职业人；办学效益中图分类号：G7191文献标识码：A文章编号：1008-3219(2007)28-0084-05立法的一般原则包括法治原则、科学原则以及民主原则等。从发达国家职业教育立法与法规来看，职业教育立法的基本原则就是把这些一般原则具体化到立法过程中来，职业教育立法的基本原则是立法主体据以进行职业教育立法活动的重要准绳，是职业教育立法指导思想在立法实践中的重要体现，O(它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映”。国家行使教育权必须在法治社会基本原则的基础上进行。因此，发达国家职业教育立法的基本原则可以概括为如下几个方面：一、以立法促进职业教育发展德国工业之发达有赖于职业教育培养的高素质技术工人。这些职业技术工人是德国发达的职业教育体制和系统的产物。推动德国职业教育发展的工具便是职业教育法律法规。德国职业教育法律法规涉及到职业教育的方方面面。在职业教育体制方面有联邦职业教育法(1969)、手工业条例(1965)；有保证为徒工提供合法培训条件的青少年劳动保护法(1960)；有保证企业职业技术教育的企业基本法(1972)和职业教育促进法(1981)等；在职业资格考试方面，联邦职业教育法规定，对国家承认的451种职业都要进行考试，考试合格者由工商联合会颁发毕业证书，也即就业证书；德国的职业教育除了在法律上有具体的要求外，还有一套包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的职业教育实施监督系统。这就为职业教育真正建构了有法可依、依法治教的法制体系，完善了职业教育的管理，促进职业教育健康有序的发展。德国通过执行这些法律，在全国范围形成了国家、企业和社会团体各阶层共同举办职业教育的局面，特别是以企业徒工培训为主的职业技术教育体系，使德国职业教育在世界上独具特色。美国1862年颁布莫雷尔法案，通过赠地建立起农工学院，国家通过资金支持的方式促进职业教育的发展。1917年的史密斯休斯法拓宽了职业教育的专业范围和课程，促使综合中学的出现，确立起中等职业教育制度；1963年的美国职业教育法扩大了职业教育的范围，特别强调保障特殊群体以及弱势群体的受教育权，美国职业教育出现大众化的趋势；1984年珀金斯法案开启了美国全民职业教育之门；1990年珀金斯职业应用技术教育法推动了美国职业教育现代化的进程。日本的教育基本法(1947)和学校教育法(1947)使得职业技术教育义务化并且出现综合中学。日本的产业振兴法(1951)基于预测社会产业机构的变化提出了对职业教育课程进行改革。从职业教育发展的历史看，各国职业教育立法都是一个渐进的过程，基本上围绕国家的职业教育权为中心展开，突出了国家在职业教育发展过程中的责任。职业教育制度化就是通过职业教育立法逐步确立起来的。二、满足社会需求的原则满足社会需求就是通过法律实现对职业教育对象的数量和质量的保证，满足社会对劳动力的需求；通过法律改革职业教育专业与课程设置，使职业教育能够与社会经济产业结构相一致。同时，通过立法解决国家与社会所面临的冲突和矛盾。(一)提供数量充足的、质量符合社会要求的技术人才随着经济与技术的变化发展，职业教育的发展必须注意几个基本问题：一是在劳动力市场不断变动的情况下，究竟应有多少人进出不同职业领域，以及需要多少新的职业领域，来满足社会经济规模扩张和劳动力流动的需求。在史密斯休斯法案中，美国确定建立中等职业教育制度，接受职业教育的人数成倍增长；职业训练协作法和生计教育法使职业教育走向终身化与大众化；珀金斯职业应用技术教育法使职业教育面向经济全球化。二是什么样的职业教育训练才是这些人员所需要的。日本职业训练法规定，公共职业训练主要包括养成训练、提高训练、能力开发再训练、身心残疾者的职业训练以及指导人员的训练。职业训练的目的在于“发展工人必要的职业能力，促进工人职业的安定和地位的提高，发展社会经济”。三是在不同的职业领域有多少人完成了职业技术教育的课程，并获得职业资格证书。职业教育证书制度的确立就是对技术或劳动力能力所提出的标准。英国在史宾斯报告(1938)和克劳瑟报告(1959)中提出学术性课程与职业课程分离、学术资格与职业资格之间的界限，并提出建议。1985开始实施的职前教育证书(CPVE)就是一个佐证。德国的职业教育考试是职业教育的重要组成部分，在一定程度上也是高质量培训的保证。职业培训条例(1984)以及各州的考试条例(如巴伐利亚州的手工业学徒结业条例(1987)，规定了每种职业考试的最低标准，考试严格按照法律进行。日本的技能鉴定制度源于1958年的职业训练法。1985年颁布了职业能力开发促进法，简化了报考资格的有关规定，目前已经开发出600种职业资格证书。日本把职业资格证书的获得作为推动学生学习的动力之一。(二)职业技术学校的层次、课程和专业设置与社会经济产业结构相一致19世纪中期开始的科学技术革命导致几个发达国家的产业不断升级，从手工工场的劳作到机器大工业生产，再到现代的信息产业，不同的产业结构要求工人具有不同的知识与技能。美国建国后，为了实现通过发展农业走向工业化国家的目标，非常重视通过发展高等教育为社会培养精英人才。在莫雷尔法案中，通过提供资金援助发展农业知识与技术方面的教学，开展农业知识的研究。进入20世纪，社会经济发展要求基层的工人同样掌握一定的劳动技能，扩大中等职业教育，于是导致1917年史密斯一体斯法的颁布。在专业与课程设置上，各国通过立法的形式来调整。莫雷尔法案是为农业与工艺学院所制定的法律；史密斯休斯法规定，在普通中学里设置职业课程，包括工、农、家政等。日本职业教育的发展进程与美国类似，其他三个国家则基本与美日相反。从这三国的职业教育历史看，它们最早发展起来的是初等和中等职业教育，前者如徒工培训、劳动学校或者作为宗教慈善行为举办的一些学校；后者包括实科学校、技工学校。高等职业教育直到20世纪才真正确立起来。相对于初等和中等技术学校，高等职业教育处于相对次要的地位，这是与产业革命导致的产业结构变化相一致的。(三)通过职业教育解决社会矛盾与冲突英国在与法、德竞争的情况下开始了职业教育立法，把职业教育纳入到国家教育体系中，并建立专门的职业与技术教育委员会管理职业教育；法国一直重视国家对教育的管理，国家承担举办国民教育的责任，虽然法国的职业教育立法比较迟，但是近半个世纪以来，为了促进职业教育改革，不断加强职业教育立法，使职业教育能够满足本国经济与社会发展的要求。20世纪后半叶发达国家掀起了职业教育改革的高潮。职业教育立法是在不断修正之前立法的基础上增加新的反映时代要求的内容除了对职业教育经济援助与指导外还增加了新的价值取向。可以归结为两个方面：职业教育民主化与职业教育人本化。各国职业教育的受教育权不断扩大、教育机会趋于平等，职业教育逐步走向民主化。美国在通过职业技术教育来解决社会矛盾与冲突方面更为突出。为了解决“二战”与“越战”后退伍军人的教育与就业问题，美国先后颁布了一系列法律，通过资金援助促进职业教育发展，使退伍军人能够接受职业教育和训练。这些法律包括国防职业教育法、大兵权利法案、国防教育法等。另外珀金斯职业应用技术教育法也是为解决社会上存在的矛盾而进行的立法。三、培养“职业人”的原则“职业人”是职业学校在教育教学中对受教育的徒工、青少年等所提出的要求与标准，其内涵主要体现在“整个教学目标的基点是如何使受教育者具备从事某特定职业所必需的全部能力”。各个层次的职业教育培养目标是不同的，各国根据社会经济发展对职业岗位人员的知识与能力要求，通过立法调节不同时期、不同层次职业教育的培养目标包括四个方面：一是知识，即与本职业、本岗位密切相关的、必不可少的知识领域；二是技能、技巧，指操作、动手解决实际问题的能力；三是态度，指动机、动力经验等，是一个情感领域、活动领域；四是反馈，即对学员进行评价、评估的量化指标领域。职业资格制度作为日前国际上通行的一种专业技术人员管理制度起源于欧美发达国家。这些国家坚持把从事定职业所必需具备的知识与技能结合起来，以职业资格制度来评价学习者的职业知识与技能，“旨在培养合格技术员和熟练、半熟练劳动者的技术和职业教育与培训应该是所有国家发展的一个重要组成部分。”积业资格制度强调“职业人”具备的知识、能力、技能，在产业、行业规范化的基础上，确立从业者适用的人才标准保证执业人员的素质、促进市场经济的有序发展。(一)知识18、19世纪开始出现对古典教育的反动，其重要表现就是要求拓宽教育内容的范围，以及对古典学科知识的批判，强调科学知识在社会与个人发展中的作用，满足社会对功利性的追求。当时的教育家对发展职业教育持谨慎态度，但还是坚持教育应该与人的现实生活相关。“什么是最有价值的知识，总的答案就是科学。”科学知识主要指自然科学知识，“自然科学不仅为生活指导，同样也为智力训练提供最有价值的知识”。纳尔指出：“科学、工业、商业和技术的进步，中产阶级对教育兴趣增长，民族主义与国家进步对教育的要求，以及对教育与社会关联的新认识，产生了一种强烈而持续的要求：教育应该以社会效率为目标。”教育的社会效率体现为三件事：“第一公立学校必须承担下面的任务第二，学校的课程应该变得对社会的需要更贴切，适应不同社会阶级的要求，以及家长般地反映国家为儿童的发展和福利而显示出来的不断增长的兴趣；第三，教育应该带头，并且成为改进国家和社会福利的手段。”(11)这代表着欧洲许多工业化国家的教育价值取向。二战后，职业教育逐步走向普通化，各国的职业教育知识发生了明显的变化。一是课程重视人素质的提高和个性的发展与完善；二是功能上重视个人职业的可持续发展，因此理论课程占了很大比重，通过学习这些课程，学习者可以就业，也可以进一步升学深造；三是与个人的职业生涯结合起来，增加就业指导方面的知识。(二)技能与技巧知识与能力是教育关心的基本问题。职业教育具有很强的实践性，学科本位的课程观无疑具有很大的弊端。强调能力本位的职业教育培训及其评价，使学习者具有从事一定职业的知识、技能与态度，已成为各个国家职业教育改革的目标之一。能力本位的教育理论的核心思想是：学校的专业设置、教学计划开发和学习环节的确定取决于社会与经济发展以及用人部门对人才的要求、，其实质是培养满足社会需要、胜任职业岗位所必备知识与技能的合格人才，并在人才培养过程中全面贯彻能力本位的原则。能力本位教育、培训(CBE、CBT）模式是流行于北美的一种职业教育模式，现在逐渐扩散到其他国家，并日渐受到青睐。这主要是因为I：世纪80年代以来，企业界越来越抱怨现在学校中的职业教育并没有与就业的需求直接相关往往注重知识和理沦的掌握而忽视实际的操作能力，真正从根本1：反映出的职业胜任力是“能力”，而这一点却被学校忽视了。为此他们主张，新的职业教育模式应由注重知识(应知)转为注重能力(应会)，这种观点逐渐被职业教育界所普遍认同。发达国家的职业资格制度都有强有力的法规体系保障。如德国以职业教育法为基本法律依据，以不同行业的培训条例和考试条例为内容依据，确定各职业的职业资格认证内容和方式。日本从1947-1974年的近30年间，在建立产业、行业立法的同时特别注意将职业资格规范写入法律文件中。英国不仅从标准制定到考核组织以及考评人员管理都有严格的制度与规章而且国家职业资格委员会还主持制定了证书机构共同协议和英国国家职业资格规范与指导两个关键文件。美国不同的职业资格有着不同的单项法规。这些法律、法规不仅明确规定了职业名称的定义、受控制的专业行为、注册资格的条件，而且还规定了政府行业主管的职责，专业性学会及其专门丁作机构的成员资格、任期、补贴与开支等。同时还明确雇主责任、代雇单位的责任等，使职业资格的管理具有很强的权威性和可操作性。从目前的趋势来看，发达国家正不断完善对学生职业技能的标准化考核，证书制度转向双证，即学历证书和职业资格证书。职业学校中知识观的变化表明职业教育的课程观在发生变化，从学科本位走向能力本位、人格本位。职业教育在培养“职业人”方面从最初的实用知识，到与人的个性和人格完善、职业的可持续发展和就业指导等方面的知识，职业人逐步从社会经济依附成为具有独立人格、可持续发展的个四、以“终身教育”理论统辖职业教育“终身教育”一词的英语为LifelongIntegeratedEducation，指的是一个人一生的教育机会与社会的教育机会的统一，即对个人而言是人生的一贯教育，对社会而言是全体国民、全体人类的教育，两者统一是终身教育的核心。建立学习化社会和终身教育体制是20世纪60、70年代以来的一个重要发展趋势。事实上发达国家为了增强劳动力的可持续发展能力，都纷纷制定终身职业教育的政策与法律法规。法国是最早进行职业继续教育立法的国家，职业继续教育法(1971)规定，“接受职业继续教育是劳动者的权利，每个劳动者都应享有职业继续教育的机会”“职业继续教育的目的是为了使劳动者适应技术和工作条件的变化”。1974年美国国会通过的生计教育法(CareerEducationAct)其实就是一部终身教育的法令。西尼德马兰把生计教育概括为二个方面：生计教育将成为所有学生，而不仅仅是职业学校学生课程的一部分；生计教育应当贯穿于从小学到高中甚至大专院校的所有年级中；凡是中学毕业生都应掌握维持生计的各种技能。（12）德国的企业基本法、劳动促进法，以及1971年“德意志联邦共和国各州文教部长会议常务委员会”与联邦劳动局就青少年的职业咨询丁作鉴定的关于学校和职业咨询机构之间的合作协定规定，职业咨询机构和学校在劳动力市场情况、职业的性能等多个方面相互协调、分工合作。德国2001年职业教育报告指出，在信息社会和知识社会、经济全球化的背景下职业继续教育是未来社会和经济的钥匙，并提出要加强职业继续教育的立法，规定所有的职员都有权享受每年5天的带薪继续职业培训。（13）职业教育体系要为受教育者不断提供各种各样的受教育机会，使其更好地适应社会的发展。如日本的职业训练所、技能开发中心，德国的师傅学校等。职业教育已不再单纯针对职业岗位，而是已着眼于劳动者整个职业生涯。劳动者要在职业变迁中终身接受教育，不断学习，才能生存和发展。随着信息社会的出现和发展，一个人终身从事一种职业的状况不复存在，职业预备教育不可能为其一生的职业发展奠定一劳永逸的基础。任何人要适应职业生活，都将面临转岗转业，需要重新获得新的职业资格。因此，职业教育必须由终结性教育向终身教育发展。五、职业教育的效率原则如何合理地利用经费取得良好效益也是当今职业教育所强调的一个原则。各国的职业教育立法正是因为这个原因选择不同的职业教育模式，在职业教育管理与办学实践中，办学效益始终处于主要地位。按照开放的程度来说，职业教育的模式分为封闭、半封闭和开放的模式；从办学主体来说，可以分为一元模式、二元模式和多元模式。（14）日本是典型的封闭的、一元的职业教育与培训模式的国家。这种职业教育与培训模式是在终身雇佣制背景下实施的，日本企业家认为，人、财、物是企业发展的三个基本要素，人是处于首位的因素，由于职丁进入企业后，工作年限会比较长，职工的发展与企业发展息息相关，因此注重企业职工的长远发展。根据1958年的职业训练法，企业的职业培训从公共职业教育体系中分裂出来并随着政治、经济、科技、文化的发展在许多方面都超过了公共职业训练。首先，企业内的职业培训与牛产实际联系密切在生产过程中进行职业教育，强调以“车间教育”为主，在形式和内容上具有灵活性；其次企业的职业培训被看作“经营的工具”，职业培训的目的是提高劳动生产率日本企业办教育积极性非常高，而且又有法律支持，因此企业内部培训经费是主要来源，政府资助仅是一种补充。1969年的联邦职业教育法把德国的职业教育制度称为双元制。双元制之所以有效，是因为：在企业实践中遇到的问题，可以带到职业学校里研讨学用紧密结合，知识技能直接与实际运用接轨；节约政府对实习场所的投资，由企业承担大部分投资；接受双元制职业教育的青年既以学虽的身份在企业接受操作课程的训练，又以企业员工的身份在生产线亡学习如何与他人共事，可以有效培养职业责任与敬业精神，毕业后可以马上参与企业的生产劳动。美国和英国的职业教育与培训实行开放、多元模式。美国职业教育与培训的办学形式包括基于企业的职工教育与培训、基于社会机构和学校的职工教育与培训、企业与高校合作的职下教育与培训；英国的企业职：厂教育与培训形式包括企业内的学徒培训和继续教育机构实施的职工培训。开放、多元的职业教育与培训模式意义在于，有利于人才的自由流动；有利于充分利用社会上的教育资源，调动各方面的积极性；有利于学习者根据自己的需要与兴趣选择培训机构与内容。各国都采用符合本国实际的职业教育与培训模式，由国家、社会和企业共同分担职业教育与培训的巨大的经济压力，充分利用一切教育资源，调动各个方面的积极性，提高职业教育的办学效率。总之，五国职业教育立法的基本原则主要体现在以上五个方面。这五个基本原则，有的是各个国家一贯坚持的原则，如以法律促进职业教育的发展它是这些国家法治社会价值观念与传统的体现；有的具有时代性，如满足社会需要的原则是20世纪60年代以前各个国家职业教育立法的基本原则，培养职业人原则在20世纪60年代以后占据了主要位置，而且各国把满足社会需要和培养职业人结合起来；职业教育思想的作用不仅在于规范职业教育活动，还可以促进职业教育，因此各国把先进的教育思想以法律的形式确定下来，作为统