许建云浅析bot模式垃圾焚烧发电厂项目的风险管理

2008 年至今，公司以 BOT 模式投资了多个垃圾焚烧发电厂项目，作为多个项目建设的实践者，我对垃圾焚烧发电厂BOT 运作模式进行了初步的探讨和实践，对风险管理形成了一些粗浅的认识。一、BOT 运作模式与特许经营权BOT 是英文 BuildOperateTransfer 的缩写，即“ 建设经营移交”，是特许经营的模式之一。 垃圾焚烧发电厂的特许经营权是指政府授权主管部门通过一定的方式，如招商方式或招标方式，将垃圾焚烧发电厂的建设权和一段时间的经营权以专营权的形式授予一个有资质的投资公司。投资公司负责垃圾焚烧发电厂的投融资决策、设计、设备采购、施工及安装调试等系统工程的建设。项目建成后，垃圾焚烧发电厂按协议约定向政府提供垃圾处理服务，并利用焚烧余热发电，政府则按协议约定向垃圾焚烧发电厂支付垃圾处理服务费，并保证垃圾焚烧发电厂的剩余电力上网销售，投资者由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报。在规定的特许经营期届满后，投资者将按照协议规定，把垃圾焚烧发电厂的所有权和经营权无偿移交给政府。1、特许期经营期限垃圾焚烧发电厂的特许期(含建设期)一般为 25-30 年。在工程建设中，政府有关职能部门一般要求在两年内完成项目的建设。2、 “协议照付”原则“协议照付”(Take or Pay)原则，是 BOT 项目中重要的信用保证形式。设置“最低(年)垃圾供应量”是实施“协议照付”原则的主要措施。在垃圾焚烧发电厂的运行期内，政府或其授权机构必须按照协议约定向垃圾焚烧发电厂提供保底量的生活垃圾，并支付垃圾处理费。如果政府或其授权机构未能按照协议约定，向垃圾焚烧发电厂提供保底量垃圾，政府或其授权机构也同样必须按约定的保底量支付垃圾处理费，以保证项目的建设及运营具有经济性。3、独占性原则为了遵守“协议照付 ”原则，同时力求 “物尽其用”，避免项目重复建设造成资源浪费以及保护投资者的利益，政府通常根据实际情况，合理地规划垃圾处理设施。因此，垃圾焚烧发电厂在一定区域及时限内将具有独占性。垃圾焚烧发电厂 BOT 模式的独占性还表现为对同一区域内扩建或新建垃圾处理项目的种种优先权。4、项目融资垃圾焚烧发电厂的项目融资是指以垃圾焚烧发电厂以及未来的垃圾处理费收人和售电收入作为主要抵押，同时加上项目投资者和其他与该项目有关的各个方面对项目所作出的有限承诺，在投资建设过程中按照国家有关法律法规规定，取得金融机构一定资金贷款的行为。目前，国内和国外银行已开始重视垃圾焚烧发电行业的融资业务，但在实际操作中不同区域及银行也会出现较大差异。二、BOT 项目的风险识别1、技术风险焚烧工艺技术路线的选择是否可行及适用、垃圾产量的统计及未来产量的测算是否准确、垃圾热值检测是否精确、上网电量及条件界定是否清晰、污染物控制及处理工艺的选择是否满足排放控制标准的要求等等问题均是项目投资建设及运营过程中的技术风险。2、工程风险项目用地的基础条件（包括四通一平）是否具备、土地使用权是否划拨在项目公司名下、红线外所有项目接入是否达到接入条件、建设工期的要求是否合理及明确界定、工程的设计是否符合设计标准及技术规范要求、设备的选型以及设备的运行维护成本等等问题均属于工程风险的范畴。3、财务风险特许经营期限的界定、上网电价的确定及批复、调价方式的确定、垃圾处理服务费标准、运行成本的测算、资金筹措、处理费和售电费的支付、以及各种税费政策等问题均属于财务风险控制范畴。4、政策风险国家环保标准的提高、城市规划的变动、当地政府的需求变化，扶持政策的出台变动等风险均属于政策风险，这些风险属于不可预见风险，在项目建设实际过程中应加以防范。5、政府服务风险在项目建设过程中，由于项目前期工作拖延和政府支持力度不够等原因使得总进度计划延期，造成政府或其授权机构对公司的实力提出了质疑，在双方矛盾升级的过程中，导致政府态度冷淡、支持力度下降甚至造成双方关系僵硬等等问题均属于此类风险。三、BOT 项目的风险管理、规避措施及手段1、技术风险焚烧工艺：目前，垃圾焚烧工艺多种多样，主要以炉排炉和流化床焚烧工艺为主。对于垃圾焚烧发电厂 BOT 项目，宜采用成熟、稳定的炉排炉焚烧工艺，这是发展的主流。如果项目所在煤的原材料较低的情况下，可考虑流化床焚烧工艺，但需符合国家有关规定及政策扶持的相关要求，应予慎重选择。垃圾产量的统计及未来产量：垃圾产量应与项目所在地政府有关部门的实际统计数据为准，应根据有关垃圾测算的标准对未来垃圾产量进行科学地测算，为规模的确定及炉机配置提供参考依据。同时，应注意在特许经营权协议中约定政府的垃圾供应量及质量，并要求政府完善垃圾收集系统。垃圾热值检测：垃圾成分分析及热值检测是确定规模、各系统设计的相关依据，应按照采样标准及检测标准的有关规定精确检测。同时，也可作为项目运营后核实垃圾质量的依据，避免建筑垃圾入炉，损坏设备。需注意的是，在特许经营权协议中应明确禁止建筑垃圾的进入（安溪项目建筑垃圾入炉比例较大） 。上网电量：国内的吨垃圾发电量根据垃圾热值的不同一般在 250 度电至 350 度点之间，在国外特别是欧洲的吨垃圾发电量在 380 度电至 800 度电之间。如何提高吨垃圾的发电量，提高发电收益，是我们技术人员急需要探讨的问题。余热发电的上网条件：项目公司与电力公司签订的电力销售合同，应该与政府或政府授权部门无关。但是，垃圾焚烧发电厂是以处理垃圾为主，上网销售剩余电力是对政府支付垃圾处理费的重大补充。因此，我们认为政府方面应承担电力销售的连带责任，而且由政府出面协调给项目建设带来便利。烟气处理方式与排放标准：按照国家倡导更为环保的排放控制标准的趋势，国家现行排放标准应该会在近期有所调整，公司现行设计的项目应做相应的调整。需要指出的是，按照国家有关技术规范和政策的要求，垃圾焚烧发电厂的烟气处理工艺一般选择“中和反应器+活性炭喷射+布袋过滤器” 工艺。渗滤液处理：在特许权经营权协议中，应明确渗滤液的处理方式和负责方，由于大多数垃圾焚烧发电厂 BOT 项目建在垃圾填埋场附近，其渗滤液处理一般与垃圾填埋场统一考虑，或将渗滤液外包处理。炉渣与飞灰处理方式：炉渣属于投资商的责任范围，由于政府目前对焚烧飞灰处理的重视不够，加上技术的不成熟。实践中通常不在投资商的责任范围内。对垃圾焚烧发电厂而言，通常采用填埋方式对炉渣进行处理，采用水泥固化后填埋方式对飞灰进行处理。2、工程风险项目用地的基础条件：在 BOT 特许经营权协议中应明确政府无偿提供项目用地，并负责“四通一平”工作，具备项目用地移交条件。同时，在这基础上应尽力争取土地 50 年得使用权。土地使用权属：垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的土地使用权一般划为项目公司所有，项目公司在工程建设的前期阶段，应敦促政府有关部门按照协议约定，将土地使用权无偿划拨给项目公司，以保证项目用地的合法性及地上工程的合法地位，土地使用权属为项目公司也利于项目融资贷款。项目所在地政府有关部门常常或因土地使用权已为国有资产企业所有（如咸宁项目） ，需要变更，或因用地规划调整（如齐河项目） ，或因涉及到政府有关部门的利益关系，造成在土地使用权属的办理工程中存在困难及障碍。因此，在有充分的法律依据（如特许经营权协议约定）的情况下，项目公司在土地使用权属的问题上应要有强硬的态度。红线外所有项目接入：在 BOT 特许经营权协议中应明确约定政府负责红线外的所有接入和辅助功能工程。包括：电网系统的接入、变电站的建设、市政管网的接入、道路的接入、污水的处理排放等工程，并在建设过程中敦促政府有关部门依法依规地履行职责及约定义务。建设期的要求：建设期是双方在特许经营权协议中约定的条款之一。政府有关职能部门一般希望项目公司在两年内完成项目的建设并投产运营。在此必须注意的是，建设期的起算时间应明确为具备完整的开工手续、并合法有效开工的时间节点才能作为项目建设期的起算时间。工程设计：工程设计质量的好坏，直接影响了垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的总投资和项目的技术档次。同时，设计单位因为种种原因拖延了设计进度，将会造成工程总进度计划的拖延，增加了工程建设的各项风险及投资。因此，选择具有同行业设计资质，并具有多项目工程设计业绩的设计单位是我们确定设计单位的重要指标之一。设备选型：我个人认为在垃圾焚烧发电厂 BOT 项目中最重要的环节是设备选型。在国内，要建设一个技术档次较高的垃圾焚烧发电厂，其设备吨位投资成本应在 35-40 万元范围内。在设备选型的过程中，应注意选用国内一线品牌，在同等设备质量的前提下最低价中标的原则，也就是性价比最优原则。设备运行维护：据了解，垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的运行成本一般为 65-80 元吨。其中影响比较重要的因素是设备维护、维修费，一般估算为固定资产投资的 3%左右。该比例是否合适，尚需要进一步在我们大同和周口等项目上验证。3、财务风险特许经营期限：垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的特许期(含建设期)一般为 25-30 年，在签订特许经营权协议时应争取取得 30 年的特许期期限。上网电价：垃圾焚烧发电厂 BOT 项目主要经营收入是上网电价，上网电价属于国家电网定价，在不同地区也会出现较大差异。项目在投资决策前应了解当地的上网电价，国家的电价补贴，地方政府的税收政策（通常为即征即退） 。调价方式：由于在招标或招商谈判时上网电价是假定的参数，因此，垃圾处理费的调价方式首先应与实际上网电价自动挂钩。此外，垃圾处理费随物价指数的变动，宜采取累进制，不必每年调整。垃圾处理服务费：垃圾焚烧发电厂的收益主要来自于两个方面：售电收入和垃圾处理服务费收入。我认为，政府每吨垃圾付费标准在 90-100 元间比较合理。 资金筹措：根据国家有关的产业政策，垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的资本金一般为全部投资的 20%-30%，其余部分可通过项目融资获得。董事长在 5 月 20 日会议上提出的实现三同时，即办理前期手续、设计和开工前准备、银行融资三项工作同时开展，是我们下一步重点要执行的任务。垃圾处理费和售电费的支付：垃圾处理服务费和售电费的支付是否及时，关系到今后项目运作财务现金流是否正常，属于不可预测风险。垃圾焚烧发电厂 BOT 项目的主要财务指标包括：自有资金的投资回报率(IRR，又称内部收益率)、动态投资回收期和净现值（NPV） 。特别是前者，最为重要，一般考虑范围为 8%-10%。各种税费政策：政府在税费方面应当为垃圾焚烧发电厂提供优惠政策。建议对垃圾处理费收入按政府补贴处理，免征营业税，这样同时对企业所得税、城市建设维护税、教育附加税等税费的计征也将产生连带优惠。4、政策风险国家环保标准的提高：污染物排放控制标准的提高是国家制订环保政策的趋势，也是今后项目建设在技术层面上必须面对的问题。提高污染物处理系统的排放控制能力，使污染物的排放严于现行排放标准是规避此类风险的重要手段，避免因污染物排放指标达不到排放标准而造成设备改造所造成各种经济损失。城市规划的变动：因政府的城市规划发生变动，导致项目建设的各种内外部条件发生了变动，甚至是项目建设的必要性发生了根本性的转变，是一个比较重大的不可控风险。在项目的投资决策阶段，应要做好此类风险的识别，运用决策树方法对风险进行量化，并要求政府做出有关承诺，避免因此政策风险发生的同时，给公司带来不利的影响，甚至是损失。当地政府的需求变化：政府需求的变化（如政府因为种种原因，要求协商中止项目的建设） ，往往会导致项目比较重大的后果，此类风险完全受外部性因素影响，无法规避及控制。在项目建设的过程中，要求项目经理应具有良好的业务技能及专业知识，确定项目的各种合法地位，避免不利