海南省xx县预算报告

一、部门预算改革中存在的问（一）财政与部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看，财政部门与政府其他部门的关系还没有很好的理顺。1、部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点，认为将具体的预算编制工作下放给部门，有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质，则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。从西方部分国家部门预算编制看，更多的是一种“主动”预算编制，法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，然后以此与各部门见面商讨。2、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同，它们之间存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额，这就产生了道德风险和逆向选择，部门往往会通过抬高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的，总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求，反倒得不到足够的资金，因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，也会大大高于政府财力可能，财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。3、财政内部各处（科）室存在着“自我扩张”意识。部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对各业务处（科）室职能重新界定，一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室，实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金，争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判，有的地方甚至只好使用“基数法” ，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制，客观上降低了预算编制效率。4、预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外，还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场经济与公共财政的要求不相适应，还影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。对事业单位而言，则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生” 。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭” ，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。（二）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。从西方近代议会的发展史可以看出，近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的，可以说，议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自我自发改革，那么这场改革也是不彻底的，更不能提高到“革命”的高度。 2、部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年 1 月 1 日至同年12 月 31 日） ，而中央和地方预算草案要待 3 月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在 3 月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至 1-2 月份召开的趋势） ，致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有 1/4 的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。3、部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和企业产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务，发表看法，提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。4、没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。（三）科学的定额标准体系尚未建立。1、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。现行的定额不根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。2、确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。在实践过程中，科学定额体系的建立非常容易陷入一个两难悖论。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，从理论上讲，应该一个部门单位一个定额方能最大限度地贴近单位的实际需要。但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现。另一方面，如果过分强调预算定额的统一，抑制个性突出共性，类档线条粗犷，对部门职能的特殊性考虑不够，又难免造成削足适履，不利于部门工作开展和积极性的发挥。3、从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题，即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整，还是个别部门、个别项目微调，是定额相对稳定还是每年调整，这些问题不解决，都会对部门预算编制产生不利影响。（四）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。目前人们对预算会计改革与国库集中支付等的直接联系已经基本形成共识，但对预算会计改革对部门预算的影响却没有给予应有的关注。1、现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。在“基数法”预算编制方式下，对预算决策时不需要过多的部门会计信息，只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在零基预算方式下，要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时，固定资产入账后，按照现行制度的规定不计提折旧，从而无法真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底” 。2、随着新公共管理浪潮在西方的兴起，有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的主要目标，提出以“绩效管理”为框架，细化部门预算，预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”,强调部门所提供服务的效果和效率。可以说，对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革，对预算会计核算提出了更高的目标，不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务，还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标。而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现，迫切要求采用修正的权责发生制基础。二、完善部门预算改革的措施和建议（一）规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间。在传统的预算编制体制下，一般从 11 月份才开始编制下年度预算，预算编制时间非常短，编制效果也自然就难以保证。但预算编制时间也并不是越早越好。考虑到经济的发展、国家政策的变化，预算周期过长，预算编制时间过早，势必要影响到预算的准确性。二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。（二）注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性。二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则。部门预算对财政资金在部门间进行分配，如果分配有失公允，势必会造成部门的不满和抵触情绪。因此必须要提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的公平分配，以取得部门单位对财政的信任、支持和配合。三是切实处理好财政与部门间的集权和分权关系。实行部门预算后，财政对部门资金使用的垄断性监督管理大大加强，但是客观上也容易造成财政对资金分配的管理过宽过细，不利于发挥部门的积极性。在这种情况下，如果将部分专项资金的分配权向部门适度转移，包干使用，超支不补，就有可能变一家理财为多家理财，取得意想不到提高财政资金效益的结果。四是理顺财政与其他有预算分配权的部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门，简单地将分配权收回并不是个好办法。实事求是地说，这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权，而且项目的选择权过分集中于财政一个部门，客观地说也是不甚妥当，分而治之，相互制衡总是要比独断专行要好一些。因此，可以将计划、科技等部门转变为预算审核委员会成员单位，配合财政部门共同做好预算管理和资金分配工作。（三）改革人代会财政报告形式。目前的人代会财政报告内容比较虚泛，且只是汇报功能预算，这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结，很多代表看不懂，更看不出问题。应参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革。美国联邦政府向国会递交的预算报告就包含了每一个部门的预算安排情况，介绍了部门的基础信息，主要的职能、任务以及预算年度各个项目的预算安排。我国可以先将单纯的功能预算形式改为同时汇报部门预算和功能预算，而以部门预算为主的形式。在此基础上，再进一步扩展报告内容，将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议。只有这样，才能确保财政资金落实到部门，落实到人头，落实到具体项目，才能确保人大对财政预算的实质性审议。同时，预算报告要对公众公开，或者与人代会同步放到互联网上，或者免费发放，或者公开发行出售，总之要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向。在此基础上，建立健全公众对预算程序的参与制度，使普通百姓也可以参与到预算程序中来，为预算决策起到纠偏作用，使人大审批的预算更具科学性，更符合民意，从而更加有利于预算的执行。（四）建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。在此基础上，人大对预算审查批准实行三读制。预算专业委员会首先进行一读，就部门预算案的各个方面进行咨询、听证。与此同时，预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见，最终形成一读初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读，通过后递交到全体代表大会进入三读程序。限于我国人民代表大会的组织状况，一读时应以项目审为主，三读时应以政策审为主，即一读时应对部门预算的具体项目进行详细审查，而三读时应主要就预算的总体安排和政策倾向进行审议表决。对于部门预算编制与执行间的法律空档，可以考虑在二读阶段，由人大常委会通过一个临时预算，从预算年度开始到召开全体代表大会之前，按照临时预算执行。（五）完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则。一是财力可能与行政事业发展相结合。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上。二是公平公正原则。这一原则首先要求结合当地的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据。三是定员定额项目数量适度。中央及部分地区将工资性支出也列入定额项目，随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立，应逐步取消对工资性支出的定额管理，据实核定安排。其他定额项目，在测算时应越细越好，在安排下达时，应粗细适度，宜粗不宜细，把支出的自主权留给部门和单位。（七）实行修正的收付实现制会计基础。由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。（八）完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题，这三个部分相辅相成，只有配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。关于对*人民政府部门预算制度建立以及预算执行情况的调查报告2008 年*月*日在*第四届人大常委会主任会议上*人大常委会委员、财经工委主任 周雪阳主任、各位副主任：根据常委会 2008 年度工作安排，按照监督法关于进一步督促部门预算制度落实和深化财政体制改革的规定，本次主任会议将听取和审议*政府部门预算制度建立及预算执行情况的汇报。为提高会议审议质量和了解到实际情况，财经工委在常委会副主任*同志的带领下，组织财经工委全体委员于 2008 年 10 月 10 日，先后到民政局、人事劳动保障局等单位实地了解预算制度建设及预算执行情况，听取了财政局等单位对此项工作的情况和存在的问题介绍。现将调查情况汇报如下：一、政府部门预算制度建立逐步完善，预算执行力度正逐步好转预算制度的建立和完善是预算执行的基础，是我*发展经济、社会各项事业的保证。根据预算法和省预算审查监督条例等法律法规规定，*人民政府积极深化了部门预算改革，我*的部门预算改革工作自 2002 年开始启动，由原来的 3 个部门预算试点单位逐步扩大到 2008 年 26 个*直部门（教育系统、卫生系统除外） 。尤其是目前正着手制订*部门预算编制及管理办法 ，我*的预算工作正逐步走上科学化、法制化、规范化轨道。（一）部门预算制度建立正逐步完善一般部门预算工作正在将过去由财政部门只管部门和预算单位分别编制预算的办法，改为由财政部门、主管部门和预算单位通过“两上两下“的编制机制共同编制预算。通过预算部门、主管部门和预算单位分公协调、上下结合编制方式，有利于充分考虑主管部门和预算单位的意见，从而进一步细化预算编制，为增强预算编制的科学性和可行性提供了保证。（二）预算改革成效逐步显现1、正逐步实现由基数法向零基预算的转变。部门支出预算，按照预算年度内所有因素和事项的轻重缓急测算每一项目的支出需要。个人工资性支出，按照编制内实有人数和国家工资标准编制。公用经费，根据各部门特点分类分档按定额逐项核定。专项支出预算，按照轻重缓急建立项目库，正推行滚动预算。2、改变了单纯按收入类别和支出功能编制预算的传统做法。把部门作为预算编制的基本单位，从基层开始编制预算，自下而上，层层汇总生成。预算经人代会或授权人大常委会批准后，由财政部门直接将预算批复到预算单位，提高了预算的合理性和透明度。3、实现了资金由分散管理向集中管理的转变。实行财政性统一账户管理，正逐步推进国库集中收付制度，实行工资统发，积极稳妥地推进政府采购预算，提高资金的使用效率。4、预算单位的基本支出得到了保障，财务收支的计划性不断加强，随意性逐步减少。支出预算到项目、到人头，按时间、按进度、按来源拨付资金，改变了以往层层留消减，东扯西挪冲击预算的现象，预算单位的基本支出进一步规范。（三）正稳步推进“乡财*管乡用” ，加强农村税费改革为加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，根据省人民政府关于全面推行乡镇财政管理方式改革的通知文件精神，严格遵循“账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。目前， “乡财*管乡用”改革工作正稳步实施中，正着手债权债务清查，实行预算统编、票据统管、财务软件记账转化等。（四）国有资产管理工作进一步加强。2002 年*划调整以来，我*行政事业单位历经了撤消、合并、改变了原来的隶属关系，尤其是*政府搬迁新址以来，有些单位多年以来财务管理不规范，不同程度地存在着资产管理混乱、 “家底”不清、账账不符、账实不符等现象。*政府对此正积极应对，成立了专门班子，专司其资产处置与管理工作等。二、 存在的问题（一）个别预算单位的财务人员及主管财务的领导，对部门预算的严肃性认识不够，执行预算时随意性过大。如挤占项目资金时有发生；对预算外收入不能够全面、系统、准确的掌握，虽然编制在整体预算中，实行是综合预算，但实际运行中并不规范，造成资金统筹使用效果不明显等。（二）部门预算工作与法定要求还有一定差距，主要表现在：1、预算编制制度不够健全。部门预算工作自推行以来，到目前为止，*政府尚未出台针对部门预算的管理制度和管理办法，也没有建立相关的预算绩效考核机制，导致部门预算编制过程流于形式，编制方法简单、粗糙，部门预算管理缺乏强有力的制度保障，部门预算执行的随意性比较大，实施效益不高。2、缺乏科学依据。现行的预算编制对公用经费的核定方法仍然采用按人头分摊费用标准来计算，缺乏科学依据，没有充分考虑预算单位的实际工作业务量，往往造成预算单位不得不靠争取上级资金的支持或者挤占挪用专项资金来弥补公用经费的不足。3、批复不及时。从这次抽查的部门预算批复情况来看，部分单位直到 6 月底*财政部门才正式下达部门预算批复，且批复的项目仅是人员经费预算，不符合监督法要求县级以上人民政府财政部门自本级人民代表大会批准本级预算之日起，三十日内批复本级各部门预算，并将批复的部门预算抄报本级人大财经委员会或县级人大常委会等规定，也不利于预算单位预算工作的正常有序开展。4、约束力不强。2007 年*三届人大常委会第三十四次会议通过的*直 26 个部门预算单位总支出数是 3165.3 万元，而当年*本级实际支出 3749.9 万元，超出预算 584.6 万元。其次，今年上半年*财政局向人事局追加 90000 元实事考核、补缴补建经费，不在人大批复预算之内。主要原因是：财政与部门之间存在严重的信息不对称，难以准确了解部门真正需要的资金额度；部门预算执行意识淡薄，未严格按财政部门下达的部门预算规定的标准和项目支出用途执行；部分单位有自筹资金解决单位职工工资，因没有正常的经费来源，只能是挤占公务费或专项经费。（三）公用经费支出定额标准不能满足个别预算单位需求。公共资源和日常消耗缺乏统一标准，存在超标准配备现象。三、意见和建议（一）要建立健全预算制度，加速*部门预算编制及管理办法的制订，进一步健全部门预算管理体系1、要统一思想，提高认识。部门预算制度的规范和完善是贯彻落实预算法 、 监督法等财经法律法规的客观要求，既是建立公共财政体系的重要内容，也是财政管理体制改革的重要内容。建议紧紧抓住政府财政性资金的全部收支这主线,进一步加大部门预算的管理的约束力度,及时总结部门预算执行的成功经验，逐步形成一整套行之有效的部门预算管理规章制度，使部门预算在编制、执行、监督等方面做到有章可循、违章必究。2、合理制定预算分配定额标准体系，要细化预算，强预算的准确性、公开性和透明度。部门预算编制要做到内容完整、细化，预算支出安排上应逐步取消基数加增长的办法，对个人工资性支出按标准核定；对公用经费预算则参考以往年度的实际支出数并结合当年的实际工作需要并按类别力图实行定额标准核定制；对其他事业性专项支出，要分项目进行论证，制定滚动项目发展计划。*财政部门要加强与预算编报部门的沟通衔接工作，严格编报程序，把好预算审核关口，并严格按照预算审查监督条例等相关规定的时间及时批复预算，预算数据必须和人大代表大会（或人大常委会）批准的预算保持一致，不得随意调整预算项目，调增或调减预算金额，增强预算的自我约束力，使部门预算更加科学、合理，争取做到公开、透明。3、强化执行力度，确保专项专用。定期开展部门预算执行的监督检查，确保把有限的财力用到“刀刃”上争取发挥财政资金的最大效果，建立健全部门预算资金的跟踪回访制度、责任追究制度以及预算项目的变更、取消、追加、调整的相关审批制度。加强审计部门的审计监督力度，通过审计外部监督等手段，促进部门预算执行的规范，对预算执行中出现违法违规问题的单位或部门，要加大处罚力度，实现对部门预算资金运行和管理全方位、全过程的监督。（二）建议政府财政主管部门举办财务人员及单位主管财务领导培训班，学习有关法律法规，提高对财务工作重要性的认识，增强预算执行的严肃性。（三）进一步强化综合预算管理工作，加大对预算单位应缴财政性资金的征管力度，全面、系统、准确掌握预算单位的预算资金，规范运行，合理统筹使用。（四）建立健全部门预算债效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问题，不断提高预算资金的使用效果。浅议财政部门做好部门预算精细化管理的几个方面（调研报告） 乌苏市财政局 发布时间：10-02-27 16:32:11 阅读次数： 619 监督科辛红梅报道：部门预算执行管理精细化就是通过完善部门预算、实行综合预算、细化预算科目，实行部门预算执行的精细化管理，把所有财政收入和支出都纳入到财政预算范围内、细化到每个预算科目，让每一笔钱的去处都清晰可查。要实现这一管理目标，应做好以下几方面的工作: 一是强化基础信息管理。建立人员信息库和车辆信息库，核实核准人员和车辆情况。按照统一的预算编制政策审核人员、车辆等信息，分门别类建档，作为编制部门预算的有效依据。逐步构建统一的部门预算基础信息综合管理平台，提高基础信息的准确性、可靠性和可用性，进一步提高预算编制质量，发挥基础信息的作用，实现预算编制的精细化管理。二是分类管理部门预算的基本支出，规范预算编制行为，对部门单位的基本支出实行分类管理。对于完全由财政拨款单位和完全由预算外资金拨款的单位采取基础信息直接生成对应的资金来源，而不再由部门单位填报；对于既有财政拨款资金，又有预算外资金的单位，由财政部门根据公共财政供给政策及收入情况确定；对于定额或定项补助的单位可根据前三年平均水平确定。三是强化项目支出预算管理。积极推进项目支出的滚动管理，结合财政部门预算项目的监督检查情况，积极调整存量项目，压缩一般性支出项目，保证必需和重点项目。在预算执行过程中涉及预算追加、调整的，引入专家评审机制，重点对财政投入的项目资金及其产生的效果进行审核，评价、分析。四是规范预算单位的会计核算，现行政府收支分类科目按经济性质分类，全面、细致地反映了各项支出的具体用途，清楚地反映了预算资金干了什么事、最终用到什么地方，但在实际工作中，尚没有完全做到细化。因此，应建立财政部门与部门单位之间会计事项共管平台，加强部门预算编制的所有项目使用管理和监督，从而在财政、部门单位之间建立专项资金共同管理机制，并借助银行的专业管理，实现项目资金封闭运行，避免资金被截留、挪用。各部门单位对项目资金的核算，要实行分类管理、分类核算，设置收支明细账，做到每个项目资金的使用核算清楚、准确，对财政拨付的每笔项目资金收付业务记录详细、真实。五是提高财政直接支付力度。财政直接支付就是对财政拨付的资金按照规定的要求直接支付到有关单位或个人的一种方式。实行财政直接支付有利于增强财政工作的公正性，最大限度地节约财政资金。六是加强支出绩效考评。财政支出绩效考评的核心是要构建与现行公共财政体系相一致的评价体系，支出绩效考评，则重点集中于事后的项目绩效评价。财政部门要根据具体情况每年都要排查一些重点项目或重点单位进行抽查、检查和重点评价，结合绩效目标和绩效指标，对项目预算执行结果进行全面考评。七是强化财政监督管理。要实行部门预算执行管理的精细化，必须强化财政监督，只有加强财政监管，才能减少和杜绝财政资金被挤占挪用，提高财政资金运行质量和效益。因此必须加强财政监管队伍建设，对监督检查人员进行定期培训，提高业务技能和政策水平。同时完善财政内部监督控制体系，通过自身内部自我约束、自我制衡，增强管理资金责任，加强跟踪监管，对查出的违规问题，要按制度规定严肃处理。深化部门预算改革的调查报告 更新时间：2009-10-21 访问次数：1001 作 者：部门预算编审中心 一、现状2008 年以来，市直部门预算进行了突破性的改革，市直部门预算在坚持综合预算、量入为出、确保重点等原则的基础上，主要改革办法如下：1.控制 1-4 类单位非税收入过快增长或者过多掉收。财政部门通过对各个单位的非税收入调查核实，以三年平均数为依据，充分考虑各种费收增减因素，核定费收基数，实现的非税收入及其他收入全额上缴财政，非税收入及其他收入实现数少于核定收入基数时，按短收数数额扣减财政补助。经济发展的费税环境明显改善，长期反响强烈的单位间分配苦乐不均现象也有所缓解。2.重点保障了人员经费。公务员及其参公人员的个人政策性经费支出，包括工资、津补贴、医疗、住房公积金全额保障，通过调整征收与财政补助政策，长期影响个人待遇的医疗、住房公积金实行了统一的政策，有效地解决了单位之间个人分配不公问题。3.大幅度提高了公用经费标准。人平公用经费“四大家” 、五部委，从 2500 元提高到 10000元；公安局、检察院、法院分别从 8500 元提高到 27600 元、26000 元；一级主管部门由1000 元，提高到 6000 元；参公二级单位和事业单位提高后分别为 4000、5000 元；民主党派机关列入一类单位标准经费进行管理。4.项目经费更接近实际。本年项目经费严格按照评估、论证的程序，力求准确真实，项目支出由 2007 年 12.1 亿元，减少到 2008 年度的 6.92 亿元，下降 42.8。公用经费挤占项目支出明显减少，项目质量明显提高。二、存在的问题通过分析 2008 年执行情况，结合 2009 年部门预算编制时反映的问题，我们发现有几个方面的问题待进一步改进：1、罚没收入收支脱钩问题。采取核定非税收入办法控制罚没收入规模，罚没收入与单位支出没有完全脱钩，2008 年有的单位超额完成了收入指标，有的单位要求当年追加，有的单位在编制 2009 年预算时列“上年结余、结存” ，单位创收积极性仍在，仍然存在搞“三乱” (即乱收费、乱摊派、乱罚款) 影响经济社会环境的可能，规范部门预算的初衷难以实现。2、人平公用经费分类定额问题。目前公用经费采取综合定额办法，单位分 8 类，每类一个综合定额，如一级主管部门人年6000 元，这种分类定额办法，防止了部门之间的盲目攀比，但由于单位所承担的职能不同，人员基数与编制数单位之间存在差异，如由于历史原因有的部门人员多，核定公用经费多，但职能不多；有的部门人较少，核定公用经费少，但工作任务重。3、项目编审问题。项目预算 2008、2009 两年采取了一些改革措施，取得了一定的成效，但在编审过程中也还有一些问题。主要表现在：单位编报不重视，对提供依据资料、进行可行性论证敷衍了事；编制不规范，有的单位只有预算总额，没有项目明细，有的单位只是根据预算控制指标随意编几个项目，不按要求附报资料，只附少量资料或者没有资料；单位上报评审数与部门预算数不衔接；项目编审时间短，工作量过于集中。项目库建设工作尚待加快工作进度。4、奖金发放待规范。2006 年津补贴改革后，规范了津补贴的发放，但同时对奖金没有统一规范，现在执行的有：年终一次性奖金、文明单位创建奖、党建先进单位奖、档案达标先进单位奖、社会治安综合治理先进单位奖、目标责任奖。在实际执行过程中，从评奖面来看，有的奖项评选十多家单位，有的奖项评选五十多家单位；从可发项目看，有的单位可拿多个奖项，有的单位则很少；从发放标准看，有的单位按基本工资发放，有的单位按工资总额发放；从资金来源看，财政只负担了一两项，其他则由单位组织收入解决。三、改革思路1、罚没收入逐步脱钩。市直 09 年返还办案费预算 6600 万，分布在 25 家执法单位，大部分属公安系统，要完全实现收支脱钩，所有单位一次性到位，按现在的财政状况财政难以承担，可以考虑分单位逐年解决，每年解决几家，先易后难，直至真正实现收支两条线。2、公用经费细化分类定额。公用经费目前执行水平与单位实际支出差距仍然较大，特别是人员少的单位，但要真正按职能划分定额又不好量化，可以考虑按编制人数实行浮动定额，人员编制 10 人以下的，按定额的 150；人员编制 10 人以上 20 人以下的，按定额的 140；人员编制 20 人以上 30人以下的，按定额的 130；人员编制 30 人以上 40 人以下的，按定额的 120；人员编制40 人以上 50 人以下的，按定额的 110；人员编制 50 人以上的，按定额的 100。3、加快项目库建设步伐。目前项目编审中存在的一些不足可通过建立项目库解决。大致流程为：单位项目申报、财政对项目评审，对项目实行预选、备选、淘汰、预选定处理。审核完成将核定项目信息下发给预算单位。由单位根据财力情况在项目库“预选定”项目中选择项目编入下年度部门预算。与“一上”的部门预算一并报市财政局各业务科室，局业务科室使用财政版软件审核项目信息。财政部门将部门预算“一下”控制数下发给单位，由单位根据财力情况调整基本支出和项目支出。单位将调整后的部门预算与项目库，与“二上”的部门预算一并报市财政局各业务科室，局业务科室使用财政版软件审核。部门预算报人大审查批准后，将批准的部门预算与项目预算下达预算单位。到下一年度时，利用财政版软件进行数据结转，对选定、备选、预选定项目实现滚动预算。4、规范奖金发放。奖金涉及范围、发放项目、发放标准、资金来源可进一步规范。首先，对各类评先单位数予以规范；其次，对发放项目予以规范，如最多可发 3 项；第三，加强监管，加大对超标准发放的检查力度；第四，发放奖金所需的资金编如下年度的部门预算，跨年执行。部门预算改革制度预算调研报告近年来，预算工作按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，紧紧围绕部门预算改革这个中心，积极探索，稳步推进各项改革，加强基础性工作，逐步建立和完善相关制度，部门预算改革取得明显成效。部门预算的理念逐步为大家所接受，编制方法逐步趋于规范，公用经费定额标准不断完善，财政资金的分配方式也更加规范、透明，朝着“阳光财政、透明财政”的方向稳步推进。一、部门预算改革取得的主要成绩和存在的不足近几年我市部门预算改革取得的成绩和经验，主要体现在以下几个方面：1、在预算编制的形式上，初步实现了一个部门一本预算。2002 年我市市级财政选择了市教育局、民政局等 8 个有代表性的单位实行部门预算编制试点，2003 年扩大到 28 个单位，2004 年全面推开，经过 2005-2007 年的逐步完善，如今，部门预算已全面推行。实行部门预算后，一个部门所有的收入和支出 都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，规范编报内容，部门统筹安排资金，经过共同努力，初步实现了各项收支清晰、项目预算到位、 “一个部门一本预算”的改革目标。2、在预算的编制方法上，开始渐进式向零基预算过渡。收入预算根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素编制。支出预算改变了过去基数加增长的编制方法，实行“零基预算”的编制方法，人员支出按编制和实有人数，结合支出标准和有关政策逐项核定；公用经费根据各部门职能需要，实行分类分档；项目支出按部门事业发展需要以及财力可能，区分轻重缓急确定，体现了政策的统一性、预算安排的公平性。在实际操作中，我们根据各预算单位的性质和工作职责，统一财政供给政策，明确了七类财政管理形式，公用经费定额标准和财政补助比例；同时，依据预算单位基础信息和财政供给标准，对部门预算中的基本支出预算采取计算机自动生成，部门对基本支出预算予以核实和确认的办法进行。3、在预算编制内容上，基本实现了综合预算。财政统筹考虑预算内外资金安排部门支出，所有预算单位的部门预算实现了既能反映部门一般预算收支情况，又能反映基金预算收支情况；在一般预算中，既包括了部门的预算内收支，又包括了部门预算外收支，从而使各部门的全部收支，反映在一本预算中。据统计，纳入 2007 年部门预算的预算外收入为万元、预算外支出为万元，分别比 2004 年增加万元、万元，提高了收支预算的完整性。4、在预算管理机制上，实现了编制、执行、监督相对分离的体制转变。市财政局预算处负责预算编制政策制定和综合平衡。2005 年成立预算编审中心，专门负责预算编制审查工作，集中精力把部门预算编细、编好。国库处负责预算执行和银行帐户管理。国库收付中心专门负责预算资金支付工作。预算编制和执行相互配合、相互制约和监督，提高了预算管理的透明度。5、通过推进部门预算改革，进一步更新了理财观念。一方面，财政逐步从粗放式、被动型的应付追加，协调矛盾的管理模式中摆脱出来，很大精力投入到提高财政资金的科学分配水平和使用效益上来，初步扭转了“重分配、轻管理，重使用、轻监督”的传统理财理念。另一方面，部门单位逐步从过去单纯的财务“出纳”转变为预算编制主体，提高了增收节支的积极性，增强了管理资金的责任心，提升了财务管理水平。6、强化对权力运行的监督和制约，进一步规范了政府行为。无论是部门预算、国库集中支付，还是非税收入管理和政府采购都有一个共同特点，就是强调“公开、公正、透明” ，强化对权力运行的监督和制约。财政预算管理制度的改革和创新，促进了财政权力运行的规范和政府内部利益关系的调整，推动了政府职能的有效转变，推动了政府行为的不断规范。我市部门预算在各省辖市中起步较早，取得的成效比较明显，但受多方面因素的影响，部门预算管理中仍然存在着一些不容忽视的问题。一是制度不健全，支出标准需完善。基本支出的财政供给政策还需要进一步规范；定员定额标准体系还要进一步完善；二是综合预算未能真正实现。编制部门预算以来，虽然预算内外资金的结合有了一定进步，但还很不彻底。三是预算约束力不够严格。在实际预算执行过程中，预算追加现象比较多，使预算失去应有的严肃性和约束力。据统计，2006 年市本级可用财力安排的一般预算支出万元，而部门预算安排的支出为万元，占，非部门预算一般预算支出万元，占。剔除部分如双创基金等不可编入部门预算的支出外，大部分通过追加预算安排到市级部门。四是项目支出大部分缺乏可行性研究。近几年，部门预算中的建设性项目（主要指基本建设项目）必须按基本建设的有关规定进行立项和审批，并对项目进行可行性研究。但部门预算中，这类项目较少，大部门项目是小型设备购置、业务活动之类的项目，这部分项目的立项一般没有经过专家认真研究，项目编制比较粗放，有的项目开支标准不够科学合理。尽管如此，我们在审核这部分项目时，缺乏科学的判断标准，对项目立项的必要性、可行性、操作性难以作出准确判断。在预算单位申报的数量庞大的项目中，只能按照财力的可能来安排项目，凭经验对项目进行取舍。一些部门（单位）项目支出进度慢，结余结转数额偏大，影响了资金使用效率。五是绩效预算进展不快，财政运行评价体系尚待建立。二、建立制度预算的必要性部门预算在编制实践中存在的上述问题，原因是多方面的，但制度体系不健全、配套改革不到位是一个关键因素。要真正使部门预算编制进一步科学和规范，切实体现公共财政的基本要求，推进公共基本支出逐步实现均等化，必须建立健全制度预算。1、建立制度预算，是构建公开、公平、公正的公共财政支出体系，推进财政保障均等化的客观需要。我国社会主义公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。公共财政的基本特征，一是公共性，即公共财政着眼于满足社会公共需要。二是非盈利性，即财政收支活动不以盈利为目的，财政收入的取得，建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上，财政支出的安排，始终以满足社会公共需要为宗旨。三是法制性，即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩，从而必须以法制予以保证，并接受人民群众的监督。只有建立制度预算，明确财政收支的范围、用途和标准，才能按照公共财政的要求在财政收支行为上以满足公共需要为宗旨，体现公共财政的公共性和非盈利性；只有建立制度预算，以法律制度为准绳，来规范和约束一切财政收支行为，才能体现公共财政的法制性。如果不实行制度预算，不依据现行公共财政的规章制度来编制和执行预算，就会造成财政的越位和缺位，就会激化市场和公共利益的矛盾，就会影响公共财政体系建设。最好的办法，就是把改革的经验制度化、标准化，这样，既有利与深化改革，也有利与巩固已有的改革成果。2、建立制度预算，是规范预算编制，推进预算改革的必然需要。现行的财政财务制度和其他相关制度，是对社会主义建设实践经验的总结，在实践中被证明是科学的，是符合我国社会主义初级阶段财政财务管理需要的，是一切从事财政财务工作者必须遵循的。近几年来，我市部门预算编制工作实行了零基预算、综合预算并开展了绩效预算的试点，预算编制的科学性、规范性、公开、公正性有了很大提高，得到市人大和预算单位的肯定。预算改革进行到现在，可以说到了一个比较关键的时刻。一方面，近几年来我们从不同角度、不同方面对预算管理进行了改革探索，取得了较大进展，也积累了一些经验，为进一步深入推开奠定了较好的基础。另一方面，目前部门预算进行的各项改革和完善措施基本上还处于感性阶段，改革中出台了许多新的做法，但多数没有形成规范性的文件，对整个预算管理模式改变后，如何管理预算，缺乏系统性的研究。这个时候需要加强预算管理的制度化建设，把改革中形成共识的思想、方法、措施等，用规章制度等规范的形式固定下来。这样有助于全面准确把握预算改革的精神和实质内容，对自身所进行的改革进行修订和完善，一些没有涉及的方面可以直接参照执行，既保证了改革的方向不偏轨，也节省了大量的人力物力。同时，以制度形式来推动改革更有权威，也更为有效。只有这样，才能进一步提高部门预算编制的规范性，才能提高预算编制和管理水平。3、建立制度预算，是依法行政，完善财政管理法制建设的现实需要。依法行政是社会主义制度的本质要求，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。为进一步促进依法行政，根据市委、市政府的要求，我局被确定为行政权力公开运行试点单位，在局党组的统一领导下，各处室根据各自的职责，制定了行政职权公开运行方案，公开了行政权力项目和操作规程，接受群众的监督。建立制度预算，就是要明确编制部门预算所依据的规章制度，是财政部门在预算编制环节中依法行政、权力公开运行并接受群众监督的前提和保证。如果没有健全的制度预算，预算编制就失去了法律依据，就会陷于盲目，依法行政就没有保障，群众监督也无从谈起。三、制度预算的推进策略建立健全财政预算管理制度体系，实行制度预算是一项长期而重要任务，当前需尽快建立起初步的科学规范、公正合理的框架体系。从当前实际看，就是要按照建立并实施“制度预算、零基预算、综合预算、绩效预算”的总体思路和目标，加快构建公共财政体系，推进基本公共服务均等化，进一步提高预算管理科学性、规范性，更好地体现公开、公平、公正，切实发挥财政职能作用。1、建立和实施制度预算。财政支出预算的编制，应以现行财政政策、开支范围、开支标准以及市委、市政府相关文件为依据，不断建立健全财政支出制度体系，规范预算编制和安排，推进财政保障均等化。结合我市实际，一是进一步完善部门预算编制制度。目前部门预算编制工作主要是根据扬府发2001170 号文件开展，经过几年的实践，积累了一些经验，同时形势发生变化，改革面临新的要求，原有的实施意见应及时完善和调整，需进一步明确编制工作原则、方法、步骤。重新修订扬州市市级部门部门预算管理办法等政策性文件，以此作为制定其他有关管理制度的总纲。同时，要收集整理与部门预算编制相关的制度、规定，包括人员经费标准、公用经费定额、专项经费政策规定等，使部门预算的编制建立在制度之上，实行制度预算，并建立预算制度库，不断充实完善预算制度库，从而进一步提高部门预算管理和编制水平。二是完善部门预算单位分类和财政补助办法。预算单位分类和财政补助原则是部门预算安排财政资金的唯一依据，应结合近年来的实践情况，非税收入改革的要求，以及规范部门预算的需要不断完善。如按比例安排财政补助的单位，工资改革后财政补助比例要调整或实行定项管理；对预算外资金渠道发生变化，单位分类要重新明确等。三是探索建设预算编制标准制度化体系。科学编制和安排预算是实现财政保障均等化的关键环节，是实现公正公开的首要条件。因此，必须建立一整套涉及人员支出、公用支出、项目支出的预算编制（安排）标准制度化体系，以规范预算编制和安排行为，推进财政保障均等化。除人员支出已有并统一执行国家工资和规定的津补贴标准外，完善公用支出定额标准，适当压减行政事业单位公用支出保障档次，同属一个档次的单位执行同一个定额标准；同时，推动项目支出编制标准制度化建设，逐步探索提出一个分专项支出不同类型的定额标准草案，重点是土建和装修以及单位设备配备、物业管理的标准，以提高保障均等化程度。2、严格实施零基预算。一是统一人员经费项目、标准等相关政策规定。以往在部门预算编制过程中，对各单